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2008年國際金融危機爆發(fā)后，歐盟一些處于轉軌階段的國家(以下稱歐盟轉軌國家)①經(jīng)濟形勢迅速惡化，部分國家直接由高速的經(jīng)濟增長步入經(jīng)濟衰退。歐盟轉軌國家在國際學術界素有“轉型優(yōu)等生”的美譽。然而，這些國家在國際金融危機中的經(jīng)濟表現(xiàn)使其經(jīng)濟增長模式受到質疑。美籍波蘭裔教授卡齊米耶日•Z•波茲南斯基較早就指出:“外國公司在歐盟轉軌國家的經(jīng)濟中占據(jù)主導地位，可以輕而易舉地利用對外貿(mào)易等手段將利潤和租金轉移到國外，而主宰了中東歐金融的外國銀行為其利潤轉移提供了便利”。［1］也就是說，歐盟轉軌國家外商直接投資(FDI)的高滲透性對其經(jīng)濟會造成一定負面影響。事實上，“高投資、高外債”的經(jīng)濟發(fā)展模式是歐盟轉軌國家受2008國際金融危機沖擊較大的根本原因，歐盟轉軌國家高速的經(jīng)濟增長主要得益于西歐商業(yè)銀行在這些國家的貸款支持和FDI資本的流入，一旦有金融危機發(fā)生，西歐銀行鑒于嚴重的流動性問題，會把資金從這些國家撤離，從而導致其經(jīng)濟的嚴重下滑。［2］另外，歐盟轉軌國家對外資和外債的過度依賴，容易在外部經(jīng)濟環(huán)境惡化時誘發(fā)貨幣危機和債務危機，從而使國內(nèi)經(jīng)濟陷入惡性循環(huán)。［3］一直以來，吸引外資也是我國的一項重要經(jīng)濟政策，外資的滲透程度也有可能影響我國的經(jīng)濟安全。因此，深入分析歐盟轉軌國家外商直接投資高滲透性的表現(xiàn)及原因，有利于為我國的經(jīng)濟轉軌和快速趕超提供借鑒，并維護我國的經(jīng)濟安全。

一、歐盟轉軌國家FDI高滲透性表現(xiàn)

FDI滲透性的淺層含義指一個國家或地區(qū)在一定時期內(nèi)流入的FDI存量與其國民經(jīng)濟總產(chǎn)出的相對規(guī)模;深層含義所包含的內(nèi)容較為廣泛，包括各產(chǎn)業(yè)所有權結構、市場占有率、產(chǎn)業(yè)增加值等指標中FDI占比情況、FDI對GDP的貢獻、FDI對就業(yè)的貢獻等諸多方面。歐盟轉軌國家自1989年開始，由相對封閉的計劃經(jīng)濟向開放的市場經(jīng)濟轉變。截至2007年，基本達到要求并成功加入歐盟，這個過程使FDI高度滲透于這些國家的國民經(jīng)濟中。FDI對歐盟轉軌國家經(jīng)濟的高滲透性表現(xiàn)如下:

(一)外資企業(yè)在GDP和就業(yè)中的貢獻占比較高

1999年，在歐盟轉軌國家外資企業(yè)附加值在GDP所占比重中，匈牙利、捷克均高達兩位數(shù)，分別為24%和10.2%;外資企業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)量的比重在匈牙利和拉脫維亞也高達兩位數(shù)，分別為27.4%和10.4%;從平均水平看，歐盟轉軌國家外資企業(yè)附加值在GDP中的比重和外資企業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)量的比重分別為6.97%和8%，這兩項指標最低水平的國家———羅馬尼亞也到達了1.6%和1.4%。然而，未加入歐盟的轉軌國家的情況則不同，外資企業(yè)附加值占GDP比重都在1%以下;外資企業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)量的比重均值僅為1.28%，馬其頓最高也僅為2.8%，而且馬其頓是歐盟的候選國。①

(二)外資銀行在銀行業(yè)總資產(chǎn)中的比重較高

歐盟轉軌國家截至2003年私有化基本完成時期，②外資銀行在銀行業(yè)總資產(chǎn)中的份額均值高達70%。其中，捷克、斯洛伐克、愛沙尼亞、立陶宛、匈牙利均超過80%，斯洛文尼亞最低仍達到36%。［4］2004年，歐盟轉軌國家外資銀行的市場份額均值高達71.3%，然而歐盟非轉軌國家銀行業(yè)總資產(chǎn)中外資所占份額僅為23%。［5］

二、歐盟轉軌國家FDI高滲透性的原因

影響歐盟轉軌國家FDI高滲透性的因素既有內(nèi)因也有外因。內(nèi)因指歐盟轉軌國家利用外資的政策，這些政策伴隨轉軌和入盟進程不斷向有利于FDI滲透方向傾斜;外因指對歐盟轉軌國家FDI有影響的歐盟成員國政策。

(一)歐盟轉軌國家內(nèi)部政策不斷傾斜于FDI

1.私有化過程中利用外資的政策擴大。私有化是歐盟轉軌國家向市場經(jīng)濟體制轉軌的重要內(nèi)容之一。歐盟轉軌國家在20世紀90年代基本都處于私有化進程當中，利用外資的政策逐步擴大，從而為FDI的流入提供了重要途徑。［6］轉軌初期，匈牙利的政策最為開放，在轉軌伊始就允許外國戰(zhàn)略投資者的參與，并給予同國內(nèi)投資者基本相同的待遇;波蘭對外資參與私有化設有一定程度的限制，但允許重要的國有企業(yè)通過FDI實現(xiàn)私有化，并有著相對溫和的大規(guī)模私有化計劃;捷克雖然主要采用證券私有化和直接出售實現(xiàn)私有化，但允許一定外資參與到私有化進程當中。20世紀90年代后半期，歐盟轉軌國家在私有化進程中對外資的政策相比之前有較大程度的放開。匈牙利迫于財政赤字和外債壓力在1995～1996年對外資進一步放開。1992年匈牙利33%的FDI份額與私有化有關，是1991～1994年最高水平，而1995年和1996年則分別高達68%和32%。波蘭1997年以后私有化中對外國資本的出售開始加速，1990～1996年，波蘭FDI中與私有化有關的份額為20%，1997～1999年就升至40%。捷克在1998年頒布了對FDI的友好政策，并邀請外國戰(zhàn)略投資者參與銀行和企業(yè)的私有化。保加利亞和羅馬尼亞迫于財政壓力在1997年以后放棄了私有化政策中內(nèi)資所有權的絕對優(yōu)勢，F(xiàn)DI中與私有化有關的份額保加利亞和羅馬尼亞1990～1996年分別為25%和20%，1997～1999年升至56%和47%。［7］歐盟轉軌國家在私有化進程中對外國資本進一步放開的原因有:一是轉型之初政府在私有化過程中主要考慮公平性及私有化的速度等非經(jīng)濟因素，在私有化后期，政府主要考慮如何改善公司治理。二是政府迫于外債負擔和財政的壓力。三是通過私有化早期的實踐認識到，要想實現(xiàn)改善公司治理效率的目標通過國內(nèi)資本的私有化很難實現(xiàn)。四是受歐盟及經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)等國際組織特別是歐盟協(xié)定中要求資本自由流動條款的硬性約束的制約。

2.轉軌進程中吸引外資的政策不斷深化。歐盟轉軌國家FDI政策的變化可以分為三個階段，即轉軌初的自主性外資政策時期、20世紀90年代中期的去管制時期和20世紀90年代末至21世紀初的FDI競爭期。在不同時期，歐盟轉軌國家對外國投資者的政策做出了調(diào)整。第一，轉軌初期的自主性外資政策。轉軌初期，歐盟轉軌國家主要實行保障性的外資政策。如，取消在中央計劃體制下所實施的對外國投資者的管制;通過頒布新的法規(guī)對外國投資給予必要保護，包括利潤向國外轉移的權利、在資產(chǎn)清算或出售情況下的再轉移權及在發(fā)生國有化時對外國資產(chǎn)的補償權;在一些產(chǎn)業(yè)(特別是汽車產(chǎn)業(yè))中通過給外國投資者提供保護性措施而給予外國投資者相比國內(nèi)企業(yè)更大的特權;實施有限的稅收激勵等。這個時期歐盟轉軌國家對外國投資管制的改變完全是出于通過創(chuàng)造有保障的投資環(huán)境來吸引外資的目的，而不是迫于國際組織的壓力。第二，20世紀90年代中期的去管制外資政策。20世紀90年代中期，一些歐盟轉軌國家與關貿(mào)總協(xié)定和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)的協(xié)定開始實施，政策變化主要表現(xiàn)為順應協(xié)定要求，其特征為去管制、逐步實施國民待遇條款及引入一些新的管制。去管制是指取消對外國投資者的特別許可要求，管制的部分自由化，包括允許外國人購買房地產(chǎn)，允許歐盟和OECD成員國的公民自由投資。同時，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)成員國也相應重新調(diào)整政策，對國內(nèi)和外國企業(yè)實施類似條款。因此，該時期是歐盟轉軌國家對FDI政策的去管制時期。第三，20世紀90年代末至21世紀初的競爭性外資政策。該時期，歐盟轉軌國家為吸引外資，通過稅收、補貼和贈與、特別經(jīng)濟區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等活動的特別管制及各種融資激勵政策(如在創(chuàng)造新的工作崗位或維持就業(yè)、員工培訓或對欠發(fā)達地區(qū)的投資)來激勵外國投資者。捷克在2000年最先頒布，其次是斯洛伐克和匈牙利，然后是波蘭。各國紛紛出臺各種旨在吸引外資、增強自身競爭力的政策。因此，該時期的外資政策主要表現(xiàn)為競爭性的。同時，為加入歐盟，這些國家在這一時期還引入針對國家援助的管制政策，從而更進一步放松了FDI的政策環(huán)境。

(二)歐盟成員國政策有利于FDI滲透于歐盟轉軌國家

歐盟轉軌國家在加入歐盟前就開始了商品、服務、資本及勞動力市場的自由化進程。加入歐盟后，馬斯特里赫特條約強化了歐盟轉軌國家在入盟之前對外國投資者所做的基本保證能夠履行。同時，歐盟轉軌國家要履行歐盟對成員國的政策，這些都會影響歐盟轉軌國家的外資環(huán)境，為歐盟轉軌國家FDI高度滲透提供了外部政策支持。

1.歐盟的貿(mào)易政策。歐盟轉軌國家入盟后，同歐盟內(nèi)的伙伴國實施自由貿(mào)易，同歐盟以外的國家則是按照歐盟的金字塔型稅制結構來進行貿(mào)易。來自伙伴國的直接投資是在擴大的關稅同盟中進行的，來自盟外的直接投資則是按照對歐盟成員國的投資要求進行的。歐盟轉軌國家入盟后的貿(mào)易和投資環(huán)境對外國投資者透明而穩(wěn)定，這無疑會有助于歐盟轉軌國家吸引外貿(mào)。

2.歐盟的競爭政策。歐盟監(jiān)督成員國對企業(yè)的援助，以確保各國的國家援助計劃在歐盟框架內(nèi)對所有的經(jīng)濟實體更加公正合理，旨在限制歐盟成員國間貿(mào)易的不正當競爭。轉軌國家入盟以后，歐盟競爭政策使國家對民族資本的援助形成約束，從而使外資企業(yè)在避免同國內(nèi)企業(yè)發(fā)生不公平競爭方面獲得了制度上的保證。

3.歐盟的消費者保障政策。歐盟要求在歐洲單一市場內(nèi)，針對消費者的保障水平建立相同的或至少是相似的規(guī)則。歐盟轉軌國家為提高本國的消費者保障水平，引入一些法律及組織工具，對歐盟轉軌國家部分內(nèi)資企業(yè)形成挑戰(zhàn)，使其不得不增加生產(chǎn)成本，從而降低市場競爭力。但對于一直按照高標準的消費者保障水平從事生產(chǎn)運作的外資企業(yè)而言，其優(yōu)勢明顯高于內(nèi)資企業(yè)。

4.歐盟的環(huán)保政策。歐盟對其成員國有環(huán)境保護要求，歐盟轉軌國家作為新成員國，為滿足歐盟的環(huán)保要求需要巨額支出。政府和企業(yè)將在較長一段時間內(nèi)承受為環(huán)境保護而做出的成本支出，而一直遵守歐盟嚴格的環(huán)境保護條例的外資企業(yè)則能更好地應對這項挑戰(zhàn)。

5.歐盟的交通和社會經(jīng)濟凝聚政策。歐盟要求成員國采用共同的交通政策，這為歐盟轉軌國家?guī)砹嗽跉W盟區(qū)域內(nèi)的商品及人員的高效流通，從而降低了一體化區(qū)域內(nèi)的商業(yè)運作成本，鼓勵歐盟區(qū)域的跨國企業(yè)重新組織和優(yōu)化他們的國際化生產(chǎn)，對外國投資者的決策產(chǎn)生了間接而有益的影響。歐盟其他的社會經(jīng)濟凝聚政策主要致力于發(fā)展基礎設施、強化企業(yè)競爭力以及改善商業(yè)環(huán)境，從而使歐盟轉軌國家改善本國的投資環(huán)境。綜上所述，歐盟成員國身份穩(wěn)定了歐盟轉軌國家的投資環(huán)境，交通和社會經(jīng)濟凝聚政策改善了其投資環(huán)境，競爭政策、消費者保障政策、環(huán)境保護要求、社會政策等則對歐盟轉軌國家的內(nèi)資企業(yè)形成壓力。因此，轉軌國家加入歐盟會給外資企業(yè)帶來相對于內(nèi)資企業(yè)而言更顯著的競爭優(yōu)勢。

(三)歐盟轉軌國家FDI高滲透性的政策博弈

在對歐盟轉軌國家相關外資政策的分析后可發(fā)現(xiàn)，這些國家私有化過程中利用外資的政策和吸引外資的政策，在變動的時間上是相吻合的，在變動的方向上是相匹配的，它們或許共同反映著歐盟轉軌國家轉軌進程中對待外資態(tài)度上的變化。因此，有必要對這種變化的根本原因尋求一種合理的解釋，進行更深層次的探究。歐盟轉軌國家在入盟前對FDI的進一步開放主要基于兩個前提條件。條件一是在私有化進程中，早期以國內(nèi)資本為主的私有化實踐不能滿足改善公司治理的目標，并且迫于政府的財政匱乏，無效率改革無法持續(xù)，這構成了歐盟轉軌國家私有化后半期對FDI高度開放的硬約束條件;條件二是OECD和WTO的協(xié)定、特別是同歐盟的協(xié)定中對資本自由流動的要求構成歐盟轉軌國家外資開放的又一硬性約束條件。

1.當條件一不成立、條件二成立的情況。如果歐盟轉軌國家的私有化在以國內(nèi)資本為主導的早期階段不僅實現(xiàn)了企業(yè)所有權的私有化，同時達到了或在可預見的范圍內(nèi)實現(xiàn)了改善公司治理的預期目標;那么，即使存在著歐盟對資本自由化的要求，也不會有以追求公司治理改善為目標、對FDI深度開放的私有化后半期的出現(xiàn)，使FDI的開放尺度大幅縮水。另外，如果歐盟轉軌國家的私有化在以國內(nèi)資本為主導的早期階段，并未達到或在可預見的范圍內(nèi)難以實現(xiàn)改善公司治理的預期目標，且此時也不存在政府財政約束，那么，當歐盟要求允許外國資本自由流動時，很難判斷歐盟轉軌國家一定會選擇在私有化進程中為追求改善公司治理效率的目標而對FDI深度開放的私有化路徑。斯洛文尼亞的現(xiàn)實情況或許可以說明這一點。斯洛文尼亞的前身隸屬于南斯拉夫，南斯拉夫的市場化改革起步較早，因此，斯洛文尼亞的市場化程度在轉軌之初比其他歐盟轉軌國家都要高，［8］并且其轉軌之初的國民經(jīng)濟發(fā)展水平也遠高于其他歐盟轉軌國家。這樣，斯洛文尼亞在轉軌過程中的政府財政約束要比其他歐盟轉軌國家少許多。20世紀90年代后半期，斯洛文尼亞開始銀行業(yè)和公共部門的私有化，并且適逢條件二的確立時期，受到歐盟要求允許外國資本自由流動的壓力，但斯洛文尼亞考慮到這些部門外國資本高度滲透的風險性及歐盟非轉軌國家的實際情況，并認識到以國內(nèi)資本為主導的私有化改善公司治理效率的不確定性。因此，最終選擇終止了這些部門的私有化計劃。由此可見，在條件一不成立而條件二成立的情況下，私有化對外資的深度開放很有限。

2.當條件一成立而條件二不成立的情況。歐盟轉軌國家的私有化，在以國內(nèi)資本為主導的早期階段，未能達到改善公司治理的預期目標，并存在政府財政匱乏使無效率的私有化改革難以為繼的約束。此時，如果歐盟及其他國際組織并未要求資本的自由流動，那么，很難斷定歐盟轉軌國家一定會選擇在私有化進程中通過外國資本的深度開放來實現(xiàn)改善公司治理的目標。因此，僅靠OECD、WTO及歐盟協(xié)定中對資本自由流動的要求，并不能促成歐盟轉軌國家私有化中后期對FDI的進一步開放。

3.政策變化與約束條件成立的階段性分析。首先，在歐盟轉軌國家吸引FDI政策發(fā)展的第一階段，伴隨著條件一的逐步形成，歐盟轉軌國家主要通過引入外國資本來發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟，但對外國資本的開放尺度不確定。因此，該階段的政策僅表現(xiàn)為取消部分管制、消除外國投資者對舊有經(jīng)濟制度所存問題的顧慮等保障性政策。其次，在歐盟轉軌國家吸引FDI政策發(fā)展的第二階段，它對應著第二硬性約束條件的成立，并受其約束;同時，第一硬性約束條件基本確立，外國資本按照國際組織的要求放開。最后，對應于歐盟轉軌國家吸引FDI政策發(fā)展的第三階段是條件一和條件二的同時確立，在此階段，歐盟轉軌國家對FDI進一步放開后，經(jīng)濟發(fā)展獲得了較好的政府政策反應?？梢姡瑲W盟轉軌國家在入盟前私有化過程中的FDI政策的開放程度主要由條件一和條件二共同形成;歐盟轉軌國家吸引外資的政策在一定程度上是伴隨條件一和條件二的逐步形成并受其共同作用的影響而逐步變化的;而歐盟的成員國政策則為歐盟轉軌國家的FDI提供了良好的外部政策環(huán)境。

三、結論及啟示

歐盟轉軌國家FDI的高度滲透，一方面是由于在私有化進程中，早期以國內(nèi)資本為主的私有化實踐不能滿足改善公司治理的目標，并且迫于政府財政匱乏、無效率改革無法持續(xù)等因素的制約，構成了歐盟轉軌國家私有化后半期對FDI高度開放的硬約束條件，這是歐盟轉軌國家外資開放的必要條件。另一方面是由于OECD和WTO的協(xié)定，特別是同歐盟的協(xié)定中對資本自由流動的要求構成了歐盟轉軌國家外資開放的又一硬性約束條件，這是上述必要條件成立下外國資本深度開放的充分條件。對于目前同樣需要借助FDI獲得經(jīng)濟發(fā)展的中國來說，在制定相關引資政策時應注意以下兩點問題，以增強國家抵御風險的能力。第一，我國的國有企業(yè)需慎重選擇通過“大規(guī)模私有化”來提高企業(yè)效率。我國經(jīng)濟發(fā)展的實踐證明，在經(jīng)濟轉軌過程中，一直持續(xù)進行的民營化和企業(yè)股份制改造的方向是正確的，也取得了相當?shù)某晒?。國有企業(yè)是否需要通過徹底的產(chǎn)權變革來提高企業(yè)效率的問題，也隨著國企改革進程的加快越來越引起人們的重視。但通過對歐盟轉軌國家FDI高滲透性的成因分析可發(fā)現(xiàn)，轉型的經(jīng)濟形態(tài)下實施大規(guī)模私有化并不一定會實現(xiàn)公司治理效率的改善。這個經(jīng)實踐檢驗過的案例雖不能為我們提高國有企業(yè)效率水平提供明確的路徑，但至少說明我國國有企業(yè)在產(chǎn)權問題上的改革還需慎重，不能通過一刀切實行“大規(guī)模私有化”的辦法來提高國有企業(yè)效率。第二，我國FDI流入規(guī)模應與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，而非越大越好。從理論上講，F(xiàn)DI的本質是一種債務性資本，F(xiàn)DI所得到的利潤就是借款的利率。長期看，如果東道國產(chǎn)出的增長速度高出FDI存量增長速度的幅度逐漸擴大，那么FDI就會有利于該國的經(jīng)濟增長。反之，F(xiàn)DI則不利于該國的經(jīng)濟增長。而從實踐看，由于歐盟的政策設計存在不平衡問題，致使歐盟轉軌國家對外資的過度依賴嚴重削弱了其對經(jīng)濟危機的抵御能力，這為我國制定FDI相關政策提供了參考。

目前，我國的引資政策設計存在許多問題，如，很多地區(qū)將地方的招商引資水平作為領導的考核指標之一。這些做法滋生了外資規(guī)模越大越好的意識，致使許多地區(qū)因盲目吸引外資而造成投資的無效或低效，為經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展帶來隱患。因此，我國在關于FDI的制度設計中，必須摒棄“越大越好”的思維，以FDI的流入規(guī)模與我國的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應為基準。