導語：林業(yè)投資機制變革及結構分析一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

林業(yè)投資問題是林業(yè)經濟增長的基本問題之一。自20世紀80年代開始,我國學者針對這一問題進行了有意義的探索,分別對林業(yè)資金的特征、林業(yè)資金結構和使用效率、林業(yè)投資與林業(yè)經濟增長的關系以及宏觀投資體制改革條件下的林業(yè)投資體制等問題進行了深入研究,取得了一批很有價值的研究成果。曲折(1989)認為森林資源再生周期長、投入多、效益低下等特點構成了林業(yè)投資與林業(yè)經濟增長的矛盾;李開平(1988)認為林業(yè)的發(fā)展需要長期的不斷投入的資金來源,林業(yè)只有高投入才能高產出;張大紅(1995)以及廖士義、陳建(1997)認為中國林業(yè)發(fā)展存在投入總量不足、投入結構不合理、投入的利用效率低等問題;田國強(1995)對中國林業(yè)經濟增長問題作了具有重要價值的研究,第一次對建國以來至20世紀90年代初期的中國林業(yè)經濟增長和投資結構作了比較系統的分析;張彩虹(1997,2001)對中國林業(yè)投資與林業(yè)經濟增長問題進行了更進一步的研究;劉國成(2002)研究了公共財政體制下的林業(yè)投資體制改革問題;謝志忠(2001)、田治威和麥家松(1994)研究了林業(yè)資金市場化運營問題。而此后類似研究就鮮見了。本文作為上述研究的延伸和深化,以1950—2005年相關統計數據為主要依據,對我國林業(yè)投資機制生成機理和規(guī)模變遷進行數量分析,對營林投資的森林資源發(fā)展績效進行初步評價,并結合林業(yè)投資相關問題提出相應的政策建議。

二、林業(yè)投資性質與投資機制轉變

(一)林業(yè)投資性質、機制及挑戰(zhàn)

林業(yè)投資指投入林業(yè)的各種資財和要素的價值量。林業(yè)作為具有基礎產業(yè)和社會公益事業(yè)性質的綜合行業(yè),決定了林業(yè)投資具有產業(yè)性和生態(tài)性雙重屬性。從三次產業(yè)分類和森林客觀功能分類角度理解,林業(yè)產業(yè)性投資主要是促進和支持林業(yè)第二、三產業(yè)即森工產業(yè)和林業(yè)服務業(yè)的資金投入;從廣義上理解,生態(tài)性投資則主要是促進和支持林業(yè)第一產業(yè)即營林資金投入,而營林投資中的林業(yè)生態(tài)建設工程投資則屬于狹義上的生態(tài)性林業(yè)投資。在進入市場經濟時期,我國林業(yè)投資方向發(fā)生了深刻變化,最為突出的表現就是生態(tài)性投資日益成為我國政府財政支出的重點之一,且支持力度逐漸加大。從全國范圍來看,1993年前生態(tài)性林業(yè)工程投入中財政資金占重要地位,1993年后財政資金投入絕對量持續(xù)增長,增長速度年均20%,其他投資的增長速度25%。林業(yè)生態(tài)性投資財政機制的轉變,為我國林業(yè)主導功能由產業(yè)型向公益事業(yè)型轉變提供了相對寬松的發(fā)展環(huán)境;同時,受國家財政總量供給結構非均衡性影響,生態(tài)林業(yè)建設資金面臨來自不同行業(yè)和不同領域的競爭,林業(yè)生態(tài)性資金總量需求和結構性供給矛盾突出,林業(yè)生態(tài)性財政資金投入占國家公共財政投入總量比例增長乏力。以“三北”防護林為例,根據國家林業(yè)局統計,截至2000年底,“三北”工程建設共完成投資72•67億元(不含群眾投工投勞),為規(guī)劃投入的87•99%,其中國家投資37•69億元,占實際投資的51•9%。而根據估算,“三北”建設1970—2000年的第一階段三期工程群眾人工造林用工量合計折合約439•57億元,遠遠高于國家投入資金的水平;1991—1997年,國家預算投入在林業(yè)重點工程總投資中的比重下降了55•4%;盡管1999年國家相繼啟動了包括天然林資源保護、退耕還林等重點生態(tài)建設工程,財政對生態(tài)林業(yè)的投入呈現出跳躍性增長,但仍集中在工程建設上,而投向后續(xù)管護的資金比例很低,資金結構性短缺問題仍然未有效解決。因此,在新的國家公共財政支出體制下,林業(yè)生態(tài)投入資金籌措還面臨著諸多挑戰(zhàn)。

(二)林業(yè)生態(tài)性投資機制的形成與發(fā)展

我國帶有明顯林業(yè)生態(tài)性質的林業(yè)投資發(fā)生于1981—1995年。這期間林業(yè)投資的整體特征表現為:林業(yè)投資總量穩(wěn)定上升,營林投資增長率逐步超過森工投資增長速率,基本建設投資的營林取向得到顯著強化(見表1)。

1979—1993年,我國先后啟動了“三北”防護林體系工程、長江流域防護林體系工程、太行山綠化工程、沿海防護林體系工程、平原綠化以及京津風沙源治理工程等六大林業(yè)生態(tài)工程建設項目,推動了營林投資生態(tài)化進程。在營林投資中,生態(tài)建設工程的投資占林業(yè)基本建設投資比重穩(wěn)步上升,逐步達到1993年的15%,生態(tài)投資總量達到0•92億元,生態(tài)投資增長速率以年均30%以上的速度遞增。以1997年珠江流域防護林體系工程以及1998年的天然林保護工程和1999年退耕還林工程三大林業(yè)生態(tài)工程啟動為標志,我國林業(yè)投資的生態(tài)化特征終告形成。1996—2000年林業(yè)投資總額突破300億元大關,營林生產投入比例超過森工投資比例,達到83•56%,營林投資平均增長速率第一次超過60%(見表1)。同時營林產值總量和比重繼續(xù)超過森工,產值的增長速率大幅度攀升。在林業(yè)基本建設投資中,生態(tài)專項投資比重大幅度上升。與“七五”相比,“八五”期間生態(tài)投資總資金突破30億元,期間增長速率突破400%,“九五”期間生態(tài)投資總量超過281億元,“十五”期間超過1481億元,分別較前一個五年增長752•87%和427•05%,創(chuàng)造了歷史最高增幅記錄。生態(tài)專門投資占林業(yè)基本投資比重也快速上升,“九五”期間生態(tài)投資比例超過60%,“十五”期間繼續(xù)增加到84•68%。以年度生態(tài)投資增幅來看,年度增幅以1998年為最大,達到127•17%。1996—2005年10年間生態(tài)投資總量超過1763億元,為新中國以來生態(tài)投資總量的97•8%。上述生態(tài)投資中的80%以上的資金均來源于國家財政性支出,且主要支持林業(yè)十大生態(tài)重點工程建設。林業(yè)建設的重點向生態(tài)工程項目迅速轉移標志著中國林業(yè)生態(tài)性投資財政機制逐步走向成熟。

三、林業(yè)投資規(guī)模、結構、營林資金增長及資源績效

(一)林業(yè)投資規(guī)模變化

本文僅以林業(yè)基本建設投資總量作為替代指標分析我國林業(yè)投資規(guī)模的變化情況。1950—2005年我國林業(yè)投資規(guī)模呈現逐步上升的總體變化趨勢(見圖1)。分階段看,“五五”計劃以前,林業(yè)基本建設投資增長相對緩慢,從“六五”計劃開始,林業(yè)基本建設投資增長加速,到“八五”期間總投資第一次突破百億元大關而達到近155•4億元,“九五”期間超過440億元,“十五”期間接近1750億元。林業(yè)基本建設投資規(guī)模增長趨勢在很大程度上證明了我國財政能力以及政府對林業(yè)建設和發(fā)展的重視程度的變化,林業(yè)投資規(guī)模的增長為中國森林資源規(guī)模增長和質量改善提供了必要條件。

(二)林業(yè)投資產業(yè)結構與營林資金增長

1950—2005年我國林業(yè)投資結構發(fā)生了深刻的變化?？傮w上表現為森工投資比重逐步下降,營林性投資總量和比重逐步上升并超過森工投資水平。1950—1990年,我國50%以上的林業(yè)投資用于森工企業(yè)建設,營林資金的投入一直保持在一個比較低的水平?！鞍宋濉庇媱?我國營林建設的投資總量第一次超過森工投資,投資總量突破80億元大關,“九五”和“十五”期間分別突破360億元和1700億元(見表2)。營林投資增長率以超過森工投資增長率的速度攀升,這一趨勢在“八五”計劃期間尤為顯著,增長幅度達到92•43%,“九五”和“十五”期間呈現爆發(fā)式增長,期間增長速度分別達到360•03%和364•42%(見表2)。除1991—1995年期間出現的補償性投資大幅度增長之外,從1963年開始,森工產業(yè)投資總量和比重呈現持續(xù)下降的總體態(tài)勢,在“十五”期間投資總量和增長幅度下降到1986年以來的歷史最低點(見表1、表2)。營林資金的增長主要是滿足我國人工用材林造林、撫育以及采伐跡地更新改造的需求。到“九五”計劃末期,營林資金增長以生態(tài)資金的增長為主要特征,生態(tài)性營林投資總量和比重明顯增加。另外,從營林資金總量和增長的總體情況分析,用材林等商品生產性的營林投資總量也同樣保持增長態(tài)勢,但是其在營林投資中所占的比例開始逐步下降。

(三)營林投資增長與森林資源發(fā)展

營林投資總量以及增長速度的持續(xù)上升對我國森林資源總量和質量都產生了重大影響。從歷次全國森林資源清查結果看,從20世紀60年代開始,我國森林覆蓋率的變化趨勢與林業(yè)投資總量的變化趨勢基本保持一致。在森林資源質量方面,從1973年開始,我國森林蓄積量增長速率持續(xù)下落(見表3)。主要原因是,森林采伐量大大超過了森林資源再生速度,致使1984—1988年蓄積增長率達到歷史最低點的1•11%。而同期森林面積的增長率卻達到了歷史最高記錄的8•7%,這主要是期間新造林面積大幅度上升。統計數據顯示,1981—1985年我國新造林面積達到31520萬公頃。其中,1984年和1985年新造林面積就分別達到8253萬公頃和8336萬公頃,創(chuàng)造了新中國成立以來我國當年造林面積最高記錄(這一記錄一直保持到2003年)。值得關注的是,1977—1981年我國森林面積和覆蓋率均出現負增長,但同期的森林蓄積量卻出現了3•45%的增長。從1989年開始,我國森林覆蓋率、森林面積以及森林蓄積量呈現“三增長”的現象,基本扭轉了資源總量和質量下滑的被動局面。1999—2003年我國林業(yè)基本建設投資尤其是林業(yè)生態(tài)建設專項工程資金大幅度增長,我國森林面積、森林質量均保持持續(xù)上升的發(fā)展趨勢,其中森林面積增長幅度最大。但是與同期林業(yè)基本建設投資和營林投資增長幅度相比,我國森林資源面積和覆蓋率的增長似乎沒有達到應有的增長水平。1994—1998年和1999—2003年兩個區(qū)間反映森林質量的蓄積量增長率分別為11•88%和22•12%(見表3),而幾乎同期的1996—2000年和2001—2005年兩個區(qū)間營林資金增長幅度均超過360%(見表2),而且期間我國木材采伐計劃大幅度下調,不存在歷史上出現的過量采伐導致森林質量下降的情況。但是從總體上看,營林投資與森林資源增長呈現一致性,營林投資有力地推動了森林資源的培育和保護工作。

四、主要啟示

1•創(chuàng)新林業(yè)財政籌資策略,提高林業(yè)投資在國家財政支出中的比重。隨著我國經濟快速發(fā)展,國家財力不斷提升,客觀上增強了我國生態(tài)性林業(yè)建設政府財政支出規(guī)模增長的可能性。林業(yè)是我國生態(tài)建設的主體,同時又是一項傳統基礎性產業(yè),應當成為政府公共財政生態(tài)建設投入的重點領域。要科學規(guī)劃林業(yè)投資項目預算,在保持國家預算內資金投入總量穩(wěn)步增長的同時,努力將林業(yè)生態(tài)建設、營造林資金、林業(yè)行政事業(yè)單位經費、行政事業(yè)單位基本建設資金、各類林業(yè)產業(yè)發(fā)展資金全部納入各級政府財政預算支出范圍。還需要根據生態(tài)林和商品林均具備生態(tài)防護功能的客觀實際,積極探索商品林生態(tài)性經營可行方案,力爭將商品林生態(tài)性經營資金納入林業(yè)生態(tài)性投資范疇,進而將其納入國家財政支持體系。同時應充分運用森林生態(tài)補償法律制度,切實加快配套行政法規(guī)立法步伐,通過法律機制來完善林業(yè)生態(tài)性財政投資機制,保證林業(yè)生態(tài)保護性資金的可持續(xù)供給。

2•以生態(tài)建設和保護為主線,拓寬林業(yè)生態(tài)性投融資渠道。當前,我國對林業(yè)生態(tài)性林業(yè)財政投入主要是以工程項目的形式予以支持。工程項目建設具有明顯的階段性,在工程建成后,林業(yè)生態(tài)性資金的后續(xù)投入需要有新的資金來源形式,單靠政府有限的生態(tài)補償(補助)資金作為生態(tài)工程后續(xù)投入是遠遠不夠的?？梢钥紤]運用政府和市場兩種機制、國內和國際兩個渠道解決我國林業(yè)生態(tài)性投資的可持續(xù)性問題,著力探索市場機制聚集資金的模式,努力爭取國際生態(tài)資金援助,盡快拿出切實可行的實施方案。

3•優(yōu)化營林投資結構,保證森林質量投資比例。我國林業(yè)仍然面臨著擴大森林面積和提高森林質量的雙重任務和壓力,而通過提高森林質量來增強初級林產品的產出能力則是提高森林整體經濟和生態(tài)效益的最佳路徑。當前,在資金投入總量有限的約束下,盡快建立森林資源數量增長與質量提升并重的營林投資結構優(yōu)化機制以及提高營林資金投入的資源質量績效就顯得尤為重要。建議在營林資金投入分配上,堅持造林和育林并舉、側重育林的方針,將更多的資金投放到中幼林撫育和低產劣質林改造上,切實增加森林蓄積增長速度,提高森林蓄積水平。通過營林資金使用結構的重大調整改變重造林輕撫育的營林投資格局,將我國森林資源發(fā)展由規(guī)模擴張引向內涵提升軌道上來。

4•協調生態(tài)體系和產業(yè)體系投資關系,開辟森工投資新渠道。近年來財政對森工發(fā)展的支持力度在逐漸削弱,面對這一形勢變化,林業(yè)部門需要根據森工企業(yè)的特殊性,認真研究森工全行業(yè)享受國家財政支持政策的可行方案,爭取將森工企業(yè)的基本建設投資、技術改造資金、森林資源培育經費、森林保護經費、企業(yè)所欠銀行歷史債務以及職工身份轉換成本等部分納入到各級政府財政支持體系。