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2015年中央扶貧開發(fā)工作會議，對“十三五”脫貧攻堅工作做出了全面部署，吹響了全黨全國全社會脫貧攻堅的沖鋒號。強調要立下愚公移山志，咬定目標、苦干實干，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》也明確提出了發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧，制定貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃。作為新一輪扶貧開發(fā)的重要戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅的重頭戲。為確保產(chǎn)業(yè)扶貧政策能夠得到有效落實，近年來，審計署積極組織全國審計機關開展扶貧政策跟蹤審計。

一、產(chǎn)業(yè)扶貧的內涵

產(chǎn)業(yè)扶貧是促進貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構調整，增強其自身造血功能，推進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，不斷增加農(nóng)民收入的根本途徑。它是以市場為導向，以龍頭企業(yè)為依托，利用貧困地區(qū)所特有的資源優(yōu)勢，逐步形成“貿工農(nóng)一體化、產(chǎn)加銷一條龍”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系，持續(xù)穩(wěn)定地帶動貧困農(nóng)民脫貧增收。跟蹤審計中發(fā)現(xiàn)，主要有以下五種組織模式。（一）公司帶動型。這種模式是以農(nóng)產(chǎn)品加工、儲藏、運輸企業(yè)為龍頭，圍繞一項產(chǎn)業(yè)或一種產(chǎn)品，實行生產(chǎn)、加工和銷售一體化經(jīng)營。（二）中介組織帶動型。這種模式是以中介組織為主體，由貧困農(nóng)戶參與決策和執(zhí)行扶貧行為的活動，并形成激勵與約束機制共存、實現(xiàn)良性循環(huán)的一種扶貧方式。（三）商品基地帶動型。這種模式即把開發(fā)資源與建設商品基地結合起來，根據(jù)本地實際，選好重點產(chǎn)品，建立一個商品基地，培植一個優(yōu)勢產(chǎn)品的一種產(chǎn)業(yè)化扶貧。（四）優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動型。這種模式從利用當?shù)刭Y源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品入手，以“一鄉(xiāng)一品，一村一業(yè)”的發(fā)展思路，形成生產(chǎn)、加工、銷售一體化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)鏈。（五）鄉(xiāng)村旅游。這種模式是以“住農(nóng)家屋、吃農(nóng)家飯、干農(nóng)家活、享農(nóng)家樂”為內容的民俗風情旅游。

二、產(chǎn)業(yè)扶貧面臨的問題與挑戰(zhàn)

目前，我國產(chǎn)業(yè)扶貧的模式較為成熟、多樣，在精準脫貧的實踐上也取得了一定的成效。但審計中發(fā)現(xiàn)由于全國貧困面廣，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境不優(yōu)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎比較薄弱，技術支撐體系不完善、管理模式較為“粗放”等原因，產(chǎn)業(yè)扶貧推廣過程中面臨著許多問題，其績效有待進一步提升。（一）政府管理模式簡單、“粗放”，“中間人”角色作用發(fā)揮不明顯。筆者在審計時發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧模式有時候較為簡單、“粗放”，基本上是政府直接托管給企業(yè)，對于企業(yè)的運作管理以及產(chǎn)業(yè)扶貧項目資金的效益發(fā)揮并無明確的監(jiān)管和后續(xù)考核機制。一旦遇上“天災”或者“人禍”，則顆粒無收，政府的扶貧資金就徹底打了“水漂”。（二）扶貧產(chǎn)業(yè)對群眾增收貢獻率低，精準扶貧對象有偏差。由于規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營程度不高，新技術在生產(chǎn)實際中應用不夠，生產(chǎn)過程中抗風險的能力較低，導致扶貧產(chǎn)業(yè)收入占群眾全部收入比重較低。另外，審計過程中發(fā)現(xiàn)扶貧產(chǎn)業(yè)所雇用的農(nóng)民很多并不是貧困戶，導致精準扶貧對象有偏差，對貧困地區(qū)的脫貧效果帶動不夠明顯。（三）科技支撐體系不健全，扶貧產(chǎn)業(yè)抗風險能力弱。以被審計抽查的Z縣辣木籽產(chǎn)業(yè)為例，全縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技支撐體系不健全，特別缺乏高水平的科研技術人員、科研機構。政府將產(chǎn)業(yè)項目承包給企業(yè)，企業(yè)對種植地土壤的勘測、未來天氣的預判以及病蟲災害的防范等方面缺乏足夠的技術支撐，遇到問題得不到及時解決，導致最后辣木籽樹苗存活率極低，產(chǎn)業(yè)扶貧績效不明顯。（四）地方扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與布局缺乏科學規(guī)劃。科學的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局，是產(chǎn)業(yè)精準扶貧成敗的基礎。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃必須因地制宜，產(chǎn)品應符合市場需求，具有較好的市場潛力，才能達到產(chǎn)業(yè)精準扶貧的根本目的。以被審計的Z縣為例，地方政府忽視市場研究，盲目上馬火龍果產(chǎn)業(yè)，由于國際國內火龍果市場基本趨于飽和，最后造成產(chǎn)品供大于求，產(chǎn)品積壓，產(chǎn)業(yè)扶貧適得其反。

三、推進產(chǎn)業(yè)扶貧的對策建議

針對跟蹤審計中發(fā)現(xiàn)的問題，筆者認為要從根本上改變貧困地區(qū)的面貌，實現(xiàn)脫貧致富，就必須因地制宜，通過產(chǎn)業(yè)開發(fā)，大力推進發(fā)展符合貧困地區(qū)實際的特色產(chǎn)業(yè)，著力增強貧困地區(qū)“造血”功能，提高貧困地區(qū)自我發(fā)展能力。（一）樹立科學發(fā)展理念。堅持以發(fā)展的觀念推進產(chǎn)業(yè)扶貧。農(nóng)民脫貧致富最根本的就是農(nóng)民實現(xiàn)不斷增收。農(nóng)民要實現(xiàn)增收，需要有穩(wěn)定的收入門路，有基本固定的產(chǎn)業(yè)。要實現(xiàn)這一目標，就必須根據(jù)當?shù)貙嶋H，發(fā)展特色、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，同時發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、旅游、物流運輸?shù)鹊谌a(chǎn)業(yè)，依靠城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，提升整體經(jīng)濟發(fā)展水平，從而實現(xiàn)精準脫貧的目標。（二）堅持以市場為導向。貧困地區(qū)通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，必須特別注重產(chǎn)品市場前景分析和投資效益分析，發(fā)展市場前景好、投資效益高、發(fā)展?jié)摿Υ蟮漠a(chǎn)業(yè)，切不可盲目跟風，發(fā)展產(chǎn)品供大于求、市場飽和的產(chǎn)業(yè)。例如辣木籽產(chǎn)業(yè)，2014年、2015年全國市場不太景氣，銷售渠道不暢，產(chǎn)品過剩積壓，效益較差，產(chǎn)業(yè)扶貧績效不明顯。因此，今后辣木籽產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不能追求產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張，而應放在提高質量、品牌建設、提高效益上。（三）不斷加大技術投入。大力推行校、縣、企和院、縣、企三方合作，上級政府可支持貧困地區(qū)建立相關專項資金，積極推進農(nóng)業(yè)院校和科研院所與貧困地區(qū)、龍頭企業(yè)合作開發(fā)項目。在項目規(guī)劃和可行性研究時，充分考察產(chǎn)品市場需求，充分征求專家、教授意見，對項目規(guī)劃和可行性研究報告進行綜合考評，特別是對產(chǎn)品市場前景進行翔實的分析，堅決做到精準扶貧不偏向、產(chǎn)業(yè)扶貧不走樣。（四）堅持完善制度建構。針對產(chǎn)業(yè)扶貧項目管理簡單、“粗放”等問題，地方政府應積極建立完善、嚴格的產(chǎn)業(yè)項目申請、考核、驗收與監(jiān)督體系，可適時引入產(chǎn)業(yè)扶貧的第三方評估機制，同時可在扶貧開發(fā)過程中通過各種財政獎補以及政績提拔等激勵的方式，提高地方政府參與扶貧治理的積極性。

作者:吳永榮 單位:審計署駐昆明特派員辦事處

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