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一、美國社會保障制度概況

由于個人主義價值觀念的影響，美國整個社會保障制度都選擇了“補缺型”的發(fā)展道路。美國雖沒有建立一個完善的社會保險制度，但是卻發(fā)展起了一套完備的公共援助體系。在美國，社會援助與福利體系是由一系列的公共援助項目組成。

1．現(xiàn)金援助的公共福利項目

(1)補充保障收入(SSI)

資金來源于非社保稅的普通稅收收入，該項目來幫助收入極低的老年人、盲人和殘疾人，并通過提供現(xiàn)金滿足其對食物衣服和住所的最基本需要。SSI要求申請者首先應申請其他所有符合資格的貨幣援助，因為SSI出發(fā)點是設立“最后求助的援助項目”，即在評估申請人所有其他收入后，SSI為受助者提供其受助前收入與最低生活保障收入之間的差額，使其達到法定收入標準。

(2)臨時家庭援助項目(ATNF)

該項目是為有“需撫養(yǎng)的兒童”的貧困家庭提供現(xiàn)金補助的，其目的是鼓勵發(fā)展和保持雙親家庭。由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔救助資金，該項目除提供現(xiàn)金援助外還通過收入所得稅減免的方式對有孩子的低收入工人家庭提供補助。

2．非現(xiàn)金援助的公共福利項目

(1)醫(yī)療補助(MD)

這是一項專門為低收入人群設計的用于支付其醫(yī)療開支的公共援助項目。醫(yī)療補助并不向被援助者支付現(xiàn)金，而是當受助者發(fā)生醫(yī)療費用時，直接向醫(yī)療服務的提供者進行支付。

(2)住房援助項目(HA)

這是為住房困難的人提供資助的項目，政府通過由地方當局建造、所有和經(jīng)營住房的公共住房項目、由地方住房當局直接出租私人住房或為低收入家庭直接支付房租的補貼性住房項目，以及通過對低收入出租房屋的稅收豁免等方法來實現(xiàn)。

(3)聯(lián)邦主要食品項目(MajorFederalFoodProgram)

食品券是美國聯(lián)邦政府向低收入家庭提供的用于換購食品的代幣券。美國的食品券項目既有救濟窮人之效，又有為美國過剩的農(nóng)產(chǎn)品尋找出路之效。并且為了避免低收入群體對食品券的過度依賴，法律對食品券的領受人設置了工作要求。

二、美國社會保障財政體制

(一)聯(lián)邦、州及地方政府間收入劃分

美國是聯(lián)邦制國家，全國共分為50個州和1個特區(qū)(哥倫比亞特區(qū))，分聯(lián)邦、州和地方三級政府，實行聯(lián)邦財政、州財政和地方財政三級管理體制。三級財政各有相對獨立的財政稅收制度和專門法，各自編制、審批和執(zhí)行本級預算，上下級預算之間的主要聯(lián)系為上級政府對下級政府的補助和撥款。與聯(lián)邦制國家體制相適應，美國聯(lián)邦、州和地方三級政府都有各自相對獨立的稅收體系，行使屬于自己的稅收立法權(quán)、司法權(quán)及執(zhí)法權(quán)，目前，聯(lián)邦政府稅收中個人所得稅和公司所得稅兩者要占全部稅收的64%，社會保險稅占29%，其他稅收只占很小比例;銷售稅是州政府的主要稅收來源，占全部稅收的43%，所得稅在州一級只占28%;［2］財產(chǎn)稅為地方政府的主要收入來源，征收對象主要是不動產(chǎn)項目，占到全部地方稅收的74%。在各級稅收總額中，聯(lián)邦稅收占60%以上，州政府稅收占20%以上，地方稅收占15%以上。

(二)聯(lián)邦、州及地方政府間社會福利權(quán)責劃分

盡管考慮到國家范圍和機構(gòu)權(quán)威性，聯(lián)邦政府雖然是三級政府中的最高級，但是對于用于滿足全國社會需求的公共計劃和服務的管理權(quán)則是分散分布的。一般來說，聯(lián)邦政府主要負責全國性的公共產(chǎn)品和使全體公民受益的公共服務的開支。主要項目包括國防、國際事務、空間科學技術、大型公共工程、農(nóng)業(yè)補貼、社會保障和退休、軍人計劃和聯(lián)邦行政管理費用等;州政府主要負責發(fā)展教育、公共福利、公路建設及醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等;地方政府的財政支出主要用于教育、治安、消防、環(huán)衛(wèi)、家庭和社區(qū)服務等方面。具體到各項目而言，OASDI和為老年人、殘疾人提供健康保險的醫(yī)療照顧計劃由聯(lián)邦政府負責，資金主要來源于參保人繳納的稅費。失業(yè)保險，社會救濟和福利由聯(lián)邦政府和州政府共同負責，以州政府為主，州政府具體管理，聯(lián)邦政府給予適當補助。為貧困人群提供健康保健服務的醫(yī)療救助計劃由聯(lián)邦政府制定政策，州政府具體舉辦，各州自行決定享受人資格、服務類型和支付標準，聯(lián)邦政府根據(jù)各州與全國人均收入水平的差異對各州進行補助。公共衛(wèi)生以州政府和地方政府為主進行管理，資金也由地方政府負責解決，聯(lián)邦政府給予一定補助。

(三)聯(lián)邦政府對州和地方政府的社會保障轉(zhuǎn)移支付

美國雖然是世界超級富裕大國，但是它同其他許多國家一樣，由于資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不一，美國國內(nèi)不同的州及地區(qū)在經(jīng)濟狀況和貧困程度方面存在著巨大的差異，并且由于近年來聯(lián)邦政府不斷地向州政府和地方政府的“權(quán)力下放”從而導致了州和地方政府在制定各自社會保障待遇時的待遇差別很大，這便更加劇了州際貧富差距。在明確劃分了政府間的社會保障權(quán)責后，聯(lián)邦政府就要根據(jù)各州情況進行社會保障的財政轉(zhuǎn)移支付，以保證公共服務的公平與均等化。美國的社會保障轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和特殊性轉(zhuǎn)移支付兩種形式。一般性轉(zhuǎn)移支付主要是對州和地方政府提供財力援助，這可以減少地區(qū)稅收能力不同引起的公共服務水平的差異，而且可以增強州和地方政府自行確定本地區(qū)公共支出和項目開發(fā)的能力。特殊性轉(zhuǎn)移支付主要包括專項補助和分類補助。接受專項補助的州或地方政府應按照指定的用途和方式使用該筆資金，向聯(lián)邦主管部門提交關于各項補助計劃執(zhí)行情況的書面報告。分類補助則相反，下級政府對于上級政府的補助的使用有相對較大的自主權(quán)。聯(lián)邦對州和地方政府的絕大部分轉(zhuǎn)移支付屬于專項補助，即聯(lián)邦政府為了達到平衡各地社會保障水平的差異提高人們生活福利水平而對諸多社會保障項目進行的補助。［3］由表1可以看出，在專項支付中，聯(lián)邦政府對各州和地方政府社會保障和福利專項轉(zhuǎn)移支付所占比例維持在50%左右，這主要與美國社會保障和福利支出各州和地方政府也承擔著很大的責任有關。

三、美國財政社會保障支出公平性分析

(一)各州政府間財政社會保障支出的公平性

根據(jù)美國最新社會保障支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)，筆者對美國各州社會保障支出差異狀況進行了量化分析。分析指標選取了洛倫茨曲線、基尼系數(shù)和集中曲線、集中指數(shù)。1．基尼系數(shù)洛倫茨曲線和基尼系數(shù)這兩個指標最初是用于反映社會收入分配不平等程度，后來也被廣泛用于對教育、衛(wèi)生、社會保障等不公平程度的度量。如圖1所示，此為根據(jù)美國人均社保支出排序的人口數(shù)據(jù)和財政社保支出數(shù)據(jù)畫出的洛倫茨曲線，其橫軸表示每一等級的人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的累計百分比，縱軸表示與人口相對應的每一等級社會保障支出占社會保障支出總量的累計百分比?；嵯禂?shù)等于洛倫茨曲線與對角線圍成的面積與對角線下直角三角形的面積之比?；嵯禂?shù)取值范圍在0到1之間，越接近0就表明收入分配越是趨向平等，反之，收入分配越是趨向不平等。其中，Wi代表每組收入占總收入比重(各州社會保障支出占社保支出總額的比重)，Pi代表各州人口比重。根據(jù)美國國家統(tǒng)計局2000－2011年美國各州人口和社會保障支出數(shù)據(jù)以人均社保支出排序計算可得美國社會保障支出的基尼系數(shù)，如表2所示。0．3～0．4為收入分配相對合理，0．4～0．5為收入差距較大，0．5以上則為收入差距懸殊。由表2可以看出，美國2000－2011年財政社會保障支出的基尼系數(shù)維持在0．2以下，由此可見美國社會保障支出的公平性是很高的，這與美國聯(lián)邦制財政體制和聯(lián)邦政府的高額社會保障轉(zhuǎn)移支付是分不開的。2．集中指數(shù)基尼系數(shù)最早是經(jīng)濟學中用來表示社會收入或分配在不同人群中的分布，是根據(jù)LorenzCurve計算出來的，由于洛倫茲曲線的橫坐標是不同地域或不同范圍的人群的累計百分比，不涉及人口分層問題，所以基尼系數(shù)不能反映經(jīng)濟狀況的不平等或其他因素的不同對健康狀況的影響。集中指數(shù)作為基尼系數(shù)的改進，集中曲線的橫坐標為人口分層的累計百分比，涉及人口分層問題，對社會經(jīng)濟階層的人口構(gòu)成敏感，可以很直觀的反映不公平是偏向于高階層還是低階層，其計算方法和基尼系數(shù)是一樣的，但它的取值范圍是－1～+1。如圖2所示，此為根據(jù)美國各州收入水平排序的人口數(shù)據(jù)和財政社保支出數(shù)據(jù)畫出的集中曲線，其橫軸表示按各州收入水平從最低到最高排序的人口累計百分比，縱軸是財政社保支出的累計百分比，當集中曲線與對角線重合時，集中指數(shù)等于0，表明財政社保支出在各個州政府間是均等分布的;當集中曲線在對角線下方時，集中指數(shù)大于0，表明比較富裕的州政府財政社保支出較多;當集中曲線位于對角線上方時，集中指數(shù)小于0，表明計較貧困的州政府財政社保支出反而較多。財政社保支出的集中曲線與對角線越遠，則該指標的不公平程度越大。如果所選擇的的用來排序的社會經(jīng)濟水平指標與上述計算基尼系數(shù)時排序所選取的人均社會保障支出這一指標相同的話，集中指數(shù)和基尼系數(shù)將有相同的大小和意義。本文在計算集中指數(shù)時采用了各州財政收入來表示社會經(jīng)濟水平這一指標。根據(jù)美國國家統(tǒng)計局2000－2011年美國各州財政收入、各州人口和財政社保支出數(shù)據(jù)計算可得美國社會保障支出的集中指數(shù)，如表3所示。由表3可以看出，各財政年度的財政社會保障支出的集中指數(shù)都大于0，表明財政社會保障支出這一指標偏向比較富裕的州，比較富裕的州承擔了較多的社會保障支出，從集中指數(shù)這一指標看依據(jù)各州收入水平的財政社會保障支出公平性也是較高的。

(二)聯(lián)邦和州、地方政府間財政社會保障支出的合理性

由表4可以看出，美國形成了制度化、穩(wěn)定化的政府間社會保障支出分擔機制，2000－2008年間聯(lián)邦政府和各州、地方政府間的社會保障支出責任分擔比例基本保持穩(wěn)定。聯(lián)邦政府在社會保障支出中承擔了主要責任，社會保障支出穩(wěn)中有降，但一直維持在60%左右，這從整體上保證了各州公共服務和福利的均等化，也有利于聯(lián)邦政府的宏觀調(diào)控。各州、地方政府的社會保障支出穩(wěn)中有升，到2004年之后一直維持在40%左右，州、地方政府的財政責任逐步加大。

四、美國財政社會保障支出公平性對我國的啟示

(一)擴大中央財政在財政社會保障支出中所占比重

尤其是在社會救助方面，根據(jù)中央與地方基本公共服務職責的劃分，中央政府在提供基本公共服務方面應承擔更大的支出比例，但目前中央政府對基本公共服務的支出比例明顯偏低，與國際平均支出比例相差甚遠，因此逐步增大中央政府的財政社保支出責任。借鑒于美國的完備的公共援助體系，在我國地區(qū)間收入差距很大的情況下，社會救助支出更應該以中央政府為主，況且分稅制改革使得中央政府的財政實力大大提高，中央提高社會保障支出比重更能夠?qū)崿F(xiàn)社會保障財權(quán)與事權(quán)的平衡，這將有利于保障貧困地區(qū)、貧困居民的基本生活水平，縮小貧富差距

(二)根據(jù)事權(quán)決定財權(quán)的原則，合理劃分各級政府的社會保障財權(quán)和事權(quán)

美國是聯(lián)邦制國家，其政府間社會保障支出責任的安排、社會保障轉(zhuǎn)移支付體系的設計都與聯(lián)邦制國家財政體制相適應，從我國情況看，我國是單一制國家，1994年分稅制改革形成的現(xiàn)行財政體制，并沒有對政府的社會保障權(quán)責劃分作詳細的規(guī)定。各級政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)晕吹轿?，越位和缺位并存，中央和地方在基本公共服務支出中存在錯位現(xiàn)象。為此，要根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性理論，進一步對各級政府之間的事權(quán)進行劃分，根據(jù)受益范圍的不同分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品，相應地由中央和各級地方政府來提供，而公共產(chǎn)品外部效應的存在，要求發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控作用，并通過規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度盡量平衡地方的財力。另外，要根據(jù)不同社會保障公共產(chǎn)品的性質(zhì)來確定中央與地方政府的財政責任:(1)基本養(yǎng)老保險應由中央集中統(tǒng)一管理，全國政策統(tǒng)一，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，合理劃分中央和地方政府在養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本中各自的責任;(2)醫(yī)療保險和失業(yè)保險由中央政府主要負責相關政策的制度并加以監(jiān)督，同時在財政資金上加以支持，地方政府具體負責實施，逐步提高統(tǒng)籌層次，讓省級政府發(fā)揮更為積極的作用;(3)社會救濟的組織實施責任還是要更多地依靠地方政府，從中國目前的情況來看，以市縣級政府作為組織實施的責任主體，應該是比較適宜的選擇。［4］

(三)加大中央政府對地方社會保障支出轉(zhuǎn)移支付比例，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式

借鑒美國的經(jīng)驗，為了實現(xiàn)我國各地社會保障公共服務的均等化，需要中央政府對地方政府社會保障項目給予更大的轉(zhuǎn)移支付。要建立一個以公式化為基礎，一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔的社會保障轉(zhuǎn)移支付體系。以一般性轉(zhuǎn)移支付的形式對地方進行社會保障轉(zhuǎn)移支付，擴大地方政府的自主權(quán)，使其能夠根據(jù)自身情況更好地安排當?shù)氐纳绫Ｊ聵I(yè)。國際上通行的做法是將一般性轉(zhuǎn)移支付作為中央對地方轉(zhuǎn)移支付的主要形式，其占全部轉(zhuǎn)移支付的比例在50%左右。［5］對于專項轉(zhuǎn)移支付應該科學界定其范圍和標準，對于目前存在的專項轉(zhuǎn)移支付條條分割、交叉重復的狀況應該予以調(diào)整，提高轉(zhuǎn)移支付的針對性和支出效果。堅持縱向為主、縱橫交錯的模式，在縱向轉(zhuǎn)移支付中，中央可以考慮越過省一級政府，直接安排面向縣一級的社會保障轉(zhuǎn)移支付，減少層層截留的缺陷，提高資金使用效率。

作者：楊紅燕1孫紅娟2工作單位：1武漢大學社會保障研究中心2武漢大學政治與公共管理學院