導(dǎo)語：農(nóng)村改革回顧發(fā)展論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]從農(nóng)村改革開始到2003年前后，改革以“減少控制”為主要特征；2004年以后，改革以調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)、擴大農(nóng)村公共品供應(yīng)為主要特征。黨的十七大以后，農(nóng)村改革進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、深化綜合改革新階段。新時期農(nóng)村改革的核心任務(wù)是用更積極的城市化政策引導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)村改革的主攻方向是加快市場化步伐。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村改革；農(nóng)村發(fā)展；改革模式

30年來，中國經(jīng)濟增長率長期位居世界前列，市場供應(yīng)日益充足，物價相對穩(wěn)定，人民生活水平不斷提高，與農(nóng)村改革先走一步并獲得成功有密切關(guān)系。農(nóng)村發(fā)展與整個中國經(jīng)濟發(fā)展有什么樣的聯(lián)系，中國究竟在農(nóng)村改革方面做了什么，未來農(nóng)村改革向何處去，是本文要討論的問題。

一、農(nóng)村發(fā)展的幾個“關(guān)鍵詞”

（一）發(fā)展奇跡。

30年的改革開放解決了中國人的吃飯問題，還大大豐富了中國人的生活，的確是一個奇跡。發(fā)展的奇跡也表現(xiàn)于農(nóng)業(yè)，但如果細致分析，農(nóng)業(yè)發(fā)展的奇跡實際上有前后兩個階段。上世紀80年代初到90年代中期，中國農(nóng)業(yè)獲得了快速發(fā)展，其中有幾年農(nóng)民收入增長的速度甚至快于城市居民。但這個時期的土地投入、勞動投入和資本投入是增長的，相應(yīng)的，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出也在增長。產(chǎn)出增長比要素增長快，就是“奇跡”。上世紀90年代中期以后，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域資本投入在增長，但勞動投入和土地投入實際在下降。1996年之后，耕地出現(xiàn)凈減少；2000年以后，農(nóng)村勞動力也在穩(wěn)定減少，減少的速率大約在1.6%左右，但這個時期的農(nóng)業(yè)GDP卻在穩(wěn)定增長，1996年之后農(nóng)業(yè)GDP平均增長約8%。這種變化也是一個奇跡，且比第一個奇跡更重要，因為這個奇跡是在兩種要素投入減少的情況下發(fā)生的。

為什么會發(fā)生第二個奇跡？一可以歸結(jié)為技術(shù)進步，二可以歸結(jié)為分工水平的提高。而這兩個因素可以進一步歸結(jié)為市場化改革的進步，因為農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)的市場化提高了效率，促進了分工。

（二）人口紅利。

“人口紅利”近年已經(jīng)成為經(jīng)濟學(xué)家解釋中國經(jīng)濟長期發(fā)展趨勢的“關(guān)鍵詞”。其實，這也是理解中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個“關(guān)鍵詞”。

中國經(jīng)濟發(fā)展得益于廉價勞動力，而廉價勞動力來自中國農(nóng)村的巨大的人口存在。中國“農(nóng)民工”的工資曾經(jīng)長期保持不變，只是近幾年才開始上漲。這種情況導(dǎo)致了中國工商業(yè)資本能夠以低成本擴張，并向世界大量輸出廉價商品。但仔細分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工的主體是男性青壯年勞動力，而留在農(nóng)村的婦女和老人更可以不計“工資”從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并通過精耕細作來部分替代農(nóng)業(yè)資本投入，產(chǎn)生了廉價的農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)的低投入、農(nóng)產(chǎn)品的低價格壓縮了農(nóng)業(yè)的GDP，實際上低估了農(nóng)業(yè)的增長。所以，總體上看，中國經(jīng)濟的高速增長沒有伴隨高通貨膨脹，得益于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低成本?！叭丝诩t利”實際上是農(nóng)民的“負收益”。

（三）土地紅利。

經(jīng)濟學(xué)家對經(jīng)濟增長的分析似乎忘記了還有另一個“紅利”，即“土地紅利”。上世紀農(nóng)業(yè)合作化以后的很長一段時間里，我們國家的經(jīng)濟建設(shè)所需要的土地基本上是無償取得的。改革開放以后逐步開始對農(nóng)民實行征地補償，但補償費用一直很少，到目前為止也不超過1萬億人民幣，而取走農(nóng)民土地的總價值遠遠大于這個數(shù)。我用國民收入分配的方法估算，取走農(nóng)民的土地的總價值應(yīng)該在20萬億之上。

“土地紅利”同樣是中國經(jīng)濟低成本擴張的重要因素。土地要素所有者本應(yīng)得到的收入轉(zhuǎn)化成了其他經(jīng)濟利益集團的收入或再投資資本，經(jīng)濟增長成本就大大降低了。

農(nóng)民向中國經(jīng)濟貢獻了“人口紅利”和“土地紅利”，為什么中國農(nóng)業(yè)仍在發(fā)展，中國農(nóng)民的收入仍在提高？其魔力在哪里？答案還是改革開放。農(nóng)民被放活了，他貢獻了勞動和土地，只要自己的收益比過去強，哪怕別人的收入增長更強，農(nóng)民自己也會有所行動。中國農(nóng)村的進步乃至整個中國經(jīng)濟的成長，其奧秘正在這里。

二、中國農(nóng)村改革模式的轉(zhuǎn)變

從農(nóng)村改革開始到2003年前后，農(nóng)村改革以“減弱控制”為主要特征；2004年以后，農(nóng)村改革以調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)、擴大農(nóng)村公共品供應(yīng)為主要特征。黨的十七大以后，農(nóng)村改革進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、深化綜合改革新階段。

（一）1978—2003年：以“減少控制”為主的農(nóng)村改革模式。

我們對農(nóng)村改革經(jīng)驗的概括著重于國家、集團和農(nóng)民之間利益關(guān)系調(diào)整的得失成敗。第一，農(nóng)村改革必須打破來自國家權(quán)力對農(nóng)民的高度控制，讓農(nóng)民依據(jù)市場關(guān)系自由地安排生產(chǎn)。第二，在改革的關(guān)鍵步驟上，中央政府的決斷具有重要意義。第三，從改革目標的確立到最后實現(xiàn)，比之中央政府的率先行動，鼓勵地方政府積極探索、推動制度創(chuàng)新，是改革成功的必要條件。從推動農(nóng)村發(fā)展的政府行為方面看，除幾次農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)整出自中央政府之外，一些重要的改革行動最初都來自地方政府的創(chuàng)新性行動。如包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民自治等。但必須承認，給予或承認地方政府在決策中某種自由，在改革時期可能是一把“雙刃劍”。

農(nóng)村發(fā)展的根本障礙，是我們從計劃經(jīng)濟時代開始并大體延續(xù)至今的對農(nóng)民實行的控制，農(nóng)民應(yīng)該享有的公正權(quán)利得不到保障和尊重。這一時期改革的重要任務(wù)是農(nóng)民權(quán)利變革。

1.農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在1978年后迅速推廣，當時的迅速變革固然與新制度符合農(nóng)民利益有關(guān)，但從變革的可操作性上看，農(nóng)民內(nèi)部沒有分化，利益要求比較一致，特別是精英分子的積極性很高，是改革順利進行的重要條件。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制與集體經(jīng)濟制度相比所具有的制度優(yōu)勢是農(nóng)村改革成功的關(guān)鍵因素。（1）從根本上說，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制適合現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的性質(zhì)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特點使家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革具有較大的可操作性。（2）家庭聯(lián)產(chǎn)承包制直接把家庭收入與家庭的生產(chǎn)投入結(jié)合在了一起，在較大程度上克服了集體共同生產(chǎn)條件下的農(nóng)民的“搭便車”行為，產(chǎn)生了制度的激勵功能。（3）家庭聯(lián)產(chǎn)承包制大大降低甚至取消了某些農(nóng)業(yè)集體生產(chǎn)的監(jiān)督管理成本。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，對農(nóng)業(yè)勞動者勞動投入的質(zhì)量、數(shù)量進行監(jiān)控的成本極為高昂，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實行實際上基本取消了這種監(jiān)控成本。（4）農(nóng)民在相當大的程度上獲得了生產(chǎn)自主權(quán)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)資源合理配置創(chuàng)造了重要條件。

2.農(nóng)民平等的勞動就業(yè)權(quán)利。

盡管我國城鄉(xiāng)分割體制尚未完全打破，但這個體制已經(jīng)遭到很大沖擊。在種種約束之下，中國農(nóng)民勇敢地走向城市，率先向勞動市場的二元體制發(fā)起了沖擊。

過去一個很長時期里，國家對農(nóng)民工權(quán)利的保護，對勞資關(guān)系的調(diào)節(jié)，常常是不著邊際地空喊口號，而媒體對這個問題也多是給予道德批判，未能發(fā)掘其中更重要的意義。2003年以后，這種情況才有了逐步轉(zhuǎn)變。農(nóng)民進城務(wù)工，對于提高中國資源配置效率，促進經(jīng)濟高速發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。同時，對農(nóng)民進城務(wù)工的種種限制，又大大限制了資源效益的充分釋放。

調(diào)查表明，在2004年之前差不多10年左右的時間里，農(nóng)民工的工資幾乎沒有增加。勞動的廉價是因為農(nóng)民工的勞動權(quán)利沒有得到應(yīng)有保護。此后，對農(nóng)民平等權(quán)利的保護，特別是對農(nóng)民工與城市職工之間平等權(quán)利的保護，逐漸成為全社會的共識。2004年11月1日國務(wù)院第423號令頒布的《勞動保障監(jiān)察條例》，把農(nóng)民工的權(quán)利置于國家法律保護之下。中央高層提出的“以人為本”的施政方針的確開闊了地方政府官員的視野，許多能夠有效調(diào)節(jié)勞資關(guān)系的政策在不斷出臺。

3.民主選舉權(quán)利。

在農(nóng)民問題上，中國歷來缺乏好的、有利于穩(wěn)定的社會對話機制。村民自治選舉制度的重要功能在于解決對話問題。1988年6月1日我國《村民委員會組織法》開始試行，1998年正式實施。全國大部分農(nóng)村村委會進行了多次換屆選舉。中國政府的此項行動引起世界的廣泛關(guān)注，也受到廣大農(nóng)民群眾的歡迎。但已有的實踐證明，中國農(nóng)村的民主政治發(fā)展遠不是一件一蹴而就的事情?？梢哉f中國鄉(xiāng)村社會的民主政治建設(shè)非常重要，同時又非常困難。

總體上看，對于鄉(xiāng)村民主自治，農(nóng)民的態(tài)度遠比地方政府認真。現(xiàn)行《中華人民共和國村委會組織法（修訂草案）》尚有許多不盡如人意之處，但這部法律至今沒有再行修訂。值得注意的是，中國農(nóng)民十分看重村委會選舉產(chǎn)生的程序性問題，并在實踐中發(fā)展出了一些形式不同，但很能體現(xiàn)民主精神的做法。(中華人民共和國民政部：《中國農(nóng)村村民委員會民主選舉制度日益完善》，《2000年農(nóng)村白皮書》)

（二）2003年后的改革：以調(diào)整國民收入分配格局為主的綜合改革模式。

1.以調(diào)整國民收入分配格局為主的綜合配套改革模式產(chǎn)生的背景。

一般來說，改革是一個漸進的過程，但漸進改革決不意味著僅僅用“增量調(diào)整”的辦法進行改革。農(nóng)村稅費改革就不是“增量”改革，農(nóng)村土地征用制度改革也不會是“增量”改革。必要時，也應(yīng)針對“存量”利益關(guān)系安排改革。

如果單單用“增量”改革的辦法調(diào)整復(fù)雜的利益關(guān)系，可能使改革陷入僵局。我們的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)波動與政策規(guī)定呈弱相關(guān)，而與政策的執(zhí)行力度呈強相關(guān)。事實上，政策的書面內(nèi)容是比較連續(xù)的（除過糧食流通政策），關(guān)鍵是執(zhí)行方面發(fā)生問題。

以放權(quán)為核心的改革模式在一定條件下會產(chǎn)生權(quán)利放不下去的結(jié)果。這種改革的局限性導(dǎo)致1996年之后農(nóng)村發(fā)展的逐漸停滯。

從1996年農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展以及農(nóng)民收入變化的狀況看，形勢的確不容樂觀，迫切要求中央農(nóng)村政策發(fā)生改變。一段時期，我們在農(nóng)村改革的市場化方向上出現(xiàn)過搖擺，對農(nóng)民收入增長和農(nóng)村發(fā)展帶來了不利影響。1997—2003年7年中，農(nóng)民人均收入年增長為4%，低于城鎮(zhèn)居民收入增長7%～8%的水平，致使城鄉(xiāng)收入差距在不斷擴大。1990年代后半期以來，中國經(jīng)過了5年糧食豐收的可喜局面，但1998年以后糧食產(chǎn)量持續(xù)減少，開始產(chǎn)生對糧食市場的壓力。從各方面情況看，要滿足國內(nèi)糧食市場的基本平衡，國家必須付出更多的努力。從城鄉(xiāng)經(jīng)濟關(guān)系看，土地、勞動和資本等資源在城鄉(xiāng)之間的流動仍然顯示出“二元結(jié)構(gòu)”矛盾在加深的嚴峻現(xiàn)實。

2.以國民收入分配調(diào)整為核心的綜合改革模式。

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》（2004年中共中央1號文件）反映出新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體堅持“以人為本”，關(guān)注社會弱勢群體，塑造社會公正的新的施政理念，其意義十分深遠。它進一步明確了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村改革的市場化方向，并為政府實現(xiàn)對市場的宏觀調(diào)控、強化對農(nóng)業(yè)的財政和金融支持確立了基本政策框架。文件抓住了我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的主要矛盾，并揭示了矛盾背后的深層次問題。全國農(nóng)民收入連續(xù)多年增長緩慢，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴大是困擾我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的難題。這個難題是我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化的現(xiàn)實反映，也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下各種深層次問題的集中反映。2004年農(nóng)村改革的另一個重要特點是地方政府積極響應(yīng)中央的號召，在深化農(nóng)村改革中努力創(chuàng)新，富于進取精神。不少省市提前做了減免農(nóng)業(yè)稅的工作，為中央的政策目標早日實現(xiàn)創(chuàng)造了條件。

3.調(diào)整國民收入分配格局、實行反哺農(nóng)業(yè)的初步舉措。

2004年以后，國家農(nóng)業(yè)支出除過傳統(tǒng)的支出項目之外，逐步增添了生產(chǎn)直接補貼、生活設(shè)施補貼、教育補貼、社會保障補貼和“新型合作醫(yī)療”補貼等幾種新的全國性或地區(qū)性農(nóng)民普遍受惠的補貼類別，同時各種新的“項目”支農(nóng)工作仍在繼續(xù)進行。2007年農(nóng)村建設(shè)和支援農(nóng)業(yè)的總支出達到4318億元，比上年增加512億元。2008年，按初步估算，中央政府和地方政府對農(nóng)村的投入總額將超過8000億元人民幣。

（三）兩種改革模式的局限性及其外部制約。

兩種改革模式都是特定歷史條件下的選擇?！皽p少控制”的一系列政策是在糧食供應(yīng)緊張的壓力之下作出的選擇。這種選擇在黨內(nèi)高層有一定的共識作為基礎(chǔ)。從總體上看，“減少控制”改革模式的主導(dǎo)者是中央政府，這個特點在改革的中后期越發(fā)明顯。

“分配調(diào)整”改革模式則是中國經(jīng)濟的實力大大增強以后才出現(xiàn)的。在當時背景下，在取消農(nóng)業(yè)稅的同時逐步減少國家的補貼（特別是減少糧食風險基金）并不會對國家財政運行造成明顯負擔。

所以，從總體上看，兩種改革模式在不同時期都是水到渠成的結(jié)果。但是，也不能認為每一種改革模式的選擇就一定能解決農(nóng)村發(fā)展的基本問題。事實上，每一種改革模式都有自己的局限性。

1．“減少控制”改革模式所受制約及其局限性。

“減少控制”改革模式的主要操作者是中央政府。當“減少控制”達到一定程度后，政策的進一步實施會遇到阻力，阻力主要是三個方面的因素，分別是地方政府的消極態(tài)度、某些利益集團的反對和市場結(jié)構(gòu)的缺陷。

在勞動力流動方面，隨著制度的解體，農(nóng)民進城務(wù)工成為不可阻擋之勢。但真正要農(nóng)民在城市特別是大城市定居下來，會遇到一些難以克服的障礙。據(jù)了解，教育部門比公安部門更喜歡傳統(tǒng)戶籍制度，因為這個制度可以增加它們的收入（借讀費等）。城市社會保障收支的赤字是阻礙農(nóng)民在城市定居的另一因素。

以中央政府推動為主的“減少控制”改革模式在農(nóng)村方面受到制約也很明顯。首先是地方政府特別是土地資源緊張地區(qū)的地方政府對中央政府提出的“增人不增地，減人不減地”的政策有抵觸，以至這項政策在地方很難落實。其次是工業(yè)部門和建筑業(yè)部門不支持國家征地制度改革，而地方政府在利益驅(qū)動之下往往站到了工業(yè)和建筑業(yè)利益集團一邊，致使征地改革舉步維艱，中央政府的政策難以得到有效執(zhí)行。在土地產(chǎn)權(quán)制度進一步改革還沒有達成共識的情況下，中央政府希望通過穩(wěn)定承包權(quán)或?qū)⒊邪鼨?quán)的物權(quán)化來解決土地資源的有效配置問題，現(xiàn)在看來困難很大。在改革開放前20年，農(nóng)村金融市場的改革也乏善可陳。改革的深層制約仍然是市場結(jié)構(gòu)的缺陷。農(nóng)業(yè)的小規(guī)模經(jīng)營難以產(chǎn)生有效的大規(guī)模的資金需求，致使農(nóng)村金融市場的交易成本比較高。國有大型商業(yè)銀行未能在農(nóng)村資本市場提供有效服務(wù)，在不同程度上退出了農(nóng)村市場。曾經(jīng)興起的農(nóng)村合作基金會因為依賴農(nóng)村“經(jīng)管站”，缺乏有效的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，產(chǎn)生了嚴重的腐敗問題，不得不由中央政府出面叫停。

總結(jié)以中央政府為主導(dǎo)的“減少控制”改革模式的局限性，我們發(fā)現(xiàn)，它未能自動產(chǎn)生市場主體間的公平關(guān)系，未能自動形成有效的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，也未能產(chǎn)生足以降低交易成本的市場結(jié)構(gòu)。“減少控制”意味著“放權(quán)”，但“放權(quán)”不等于“造權(quán)”。深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵是權(quán)利的再造，盡管這種再造需要“放權(quán)”的過程。“造權(quán)”的改革工作未能深入進行，是“減少控制”改革模式受到制約的根本性原因。西方國家的經(jīng)驗也很能說明一些問題。

2.“分配調(diào)整”改革模式的制約與局限性。

2004年提出的深化農(nóng)村改革的目標主要還在于通過調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)來支持農(nóng)村的發(fā)展。但“分配調(diào)整”改革模式受到的制約也是明顯的。

首先是國家財力的限制。減免農(nóng)業(yè)稅的資金來源一部分是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方收入，另一部分是中央政府的糧食風險基金。這些資金來源并不構(gòu)成對農(nóng)業(yè)支持的充分保障。

其次是農(nóng)村社會對“分配調(diào)整”改革模式的承接系統(tǒng)還未能很好發(fā)育。2004年開始實行對種糧農(nóng)民的直接補貼以后，政策貫徹所遇到的困難是補貼資金發(fā)放的成本比較高，有的地方甚至出現(xiàn)資金發(fā)放成本大于資金數(shù)量本身的情況。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，政府對農(nóng)業(yè)的支持往往依賴農(nóng)民的合作組織系統(tǒng)，這種系統(tǒng)可以大大降低政府支持農(nóng)業(yè)的成本。顯然，我們的這種系統(tǒng)還遠沒有形成。再者，當前實行的“分配調(diào)整”改革模式的重要方面應(yīng)該是涉及進城務(wù)工農(nóng)民的“勞資關(guān)系”，而這種關(guān)系的調(diào)整難以做到一蹴而就，甚至可以說這種調(diào)整還沒有真正受到地方政府的高度重視。

最后，實施“分配調(diào)整”改革模式不能不涉及農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展，但在目前條件下，還不能找到一條使得農(nóng)村社會保障與城市社會保障相統(tǒng)一的辦法，而統(tǒng)一問題不解決，“分配調(diào)整”改革模式就不能說獲得了成功。這將是我們要長期面對的一個老大難問題。

三、迎接農(nóng)村改革與發(fā)展的新階段

（一）新時期農(nóng)村改革的核心任務(wù)：用更積極的城市化政策引導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

我國政府開展社會主義新農(nóng)村建設(shè)工作已經(jīng)兩年了。應(yīng)該說這兩年的成績相當顯著，特別是農(nóng)民很歡迎國家的新的農(nóng)村政策。但從我們的初步調(diào)查看，農(nóng)村建設(shè)的資源合理配置問題還相當突出，以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)在農(nóng)村建設(shè)中困難還很多。我們認為，要合理利用農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和國家資源，進一步加快新農(nóng)村建設(shè)的步伐，必須調(diào)整新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略思路，采取更積極的城市化政策，為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。

1.多半人口居住在農(nóng)村不容易建設(shè)新農(nóng)村。

新農(nóng)村建設(shè)成功的最終標志是兩個，一是農(nóng)村居民的平均收入要接近城市居民的水平，二是農(nóng)村居民享有與城市居民相當?shù)墓卜?wù)水平。有了第一條，政府規(guī)定的“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕”這樣兩個新農(nóng)村建設(shè)目標就算有保障了；有了第二條，政府規(guī)定的“鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主、生態(tài)良好”這些公共目標也就有了保障。但在我國多半人口居住在農(nóng)村的情形下，這兩個基本條件要實現(xiàn)是相當困難的。

（1）小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營不可能產(chǎn)生支撐新農(nóng)村的新型農(nóng)民。

我國耕地的保有量的目標是18億畝，而我國農(nóng)戶總數(shù)約2億4千多萬戶，平均每戶耕作面積大約7畝地。在這些農(nóng)戶中，約20%的農(nóng)戶從事“設(shè)施農(nóng)業(yè)”，生產(chǎn)畜產(chǎn)品、水果、蔬菜、花卉等農(nóng)產(chǎn)品，他們因大體可以實現(xiàn)充分就業(yè)，可以獲得較高的年工資收入和投資收益，其家庭總收入可以接近城市平均水平。其余80%的農(nóng)戶主要從事糧食生產(chǎn)，來自農(nóng)業(yè)的收入平均每戶大約在3—5千元。這些農(nóng)民只能是窮人。由這樣一些農(nóng)戶構(gòu)成的居民點——村莊，只能是破敗的村莊，而不可能是“社會主義新農(nóng)村”。

能不能在戶均7畝地上通過農(nóng)業(yè)技術(shù)進步來增加農(nóng)民收入？非常難。良種、灌溉、化肥、除草劑和小型農(nóng)業(yè)機械等技術(shù)是規(guī)模中性技術(shù)，但這些技術(shù)的應(yīng)用對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量進一步增加作出貢獻的潛力已經(jīng)不大，其顯著作用是節(jié)約農(nóng)民的勞動時間。從我們的調(diào)查看，農(nóng)民更傾向于選擇勞動節(jié)約技術(shù)。如果農(nóng)民不能利用節(jié)約出的勞動時間從事其他工作，這種技術(shù)進步就不能增加農(nóng)民收入。

能不能在戶均7畝地上通過改造農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)來增加農(nóng)民收入？也很難。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織結(jié)構(gòu)的進步在我國被冠以“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”這樣一個說法，其實它是指建立在農(nóng)業(yè)專業(yè)化基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的一體化。事實上，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要后果仍然是讓農(nóng)民節(jié)約了總的生產(chǎn)時間，而不是提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。在農(nóng)業(yè)高度產(chǎn)業(yè)化的條件下，服務(wù)農(nóng)業(yè)的“龍頭企業(yè)”從事更專業(yè)化的流通和技術(shù)服務(wù)工作，農(nóng)民便在一定程度上退出了農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域和生產(chǎn)資料購買領(lǐng)域，甚至連地頭上的工作時間也減少了。因為專業(yè)化的生產(chǎn)，某些短缺農(nóng)產(chǎn)品常常會迅速增加供應(yīng)，而農(nóng)產(chǎn)品的需求收入彈性又很小，價格便可能下跌，如果農(nóng)民的土地耕作面積不變化，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入也會下降。

概括地說，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的技術(shù)進步和組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其主要后果是節(jié)約了農(nóng)民的勞動時間，而不是直接增加農(nóng)民收入。擺脫這種困境的辦法，我們想到的自然是農(nóng)民的兼業(yè)，讓農(nóng)民從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中增加收入。但現(xiàn)行的農(nóng)民“兼業(yè)模式”導(dǎo)致巨大的資源浪費，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

（2）現(xiàn)行“兼業(yè)模式”導(dǎo)致巨大的資源浪費。

盡管有官方的數(shù)據(jù)，也有一些研究機構(gòu)的調(diào)查，但還是很難確切估計目前我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的數(shù)據(jù)。按一個保守的判斷，可假設(shè)有1億農(nóng)戶的主要勞動力(包括配偶共1.4億勞動力)在各類城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。同樣按保守估計，這些外出務(wù)工人員帶回農(nóng)村的資金每年在8000億元左右。另據(jù)國家統(tǒng)計局公布的資料，全國農(nóng)戶平均每年新增約8平方米的鋼筋混凝土住房面積，其造價大約0.32萬元人民幣。僅此一項，全國農(nóng)戶每年新造住房的投資約8000億元人民幣。這個情況與國家統(tǒng)計局公布的住房消費數(shù)據(jù)有矛盾，我們采信前一數(shù)據(jù)。這樣說來，我國農(nóng)村外出務(wù)工人員帶回農(nóng)村的資金剛好和農(nóng)民的住房投資相一致。8000億這個數(shù)字是巨大的，它遠遠超過了國家對農(nóng)村的全部投入。

進入城市務(wù)工的農(nóng)民的福利損失是巨大的。據(jù)甘肅農(nóng)調(diào)隊的調(diào)查，當?shù)貏?wù)工農(nóng)民中，能夠在城市租得起或買得起有衛(wèi)生間和廚房的單元房的大約只有12%左右，按北京的一項資料估計，這個比例也在15%左右。這意味著絕大部分務(wù)工農(nóng)民所獲得的收入用于建造住房以后并沒有給他們產(chǎn)生實際福利。

由此產(chǎn)生的資源浪費還可以算另一筆賬。盡管農(nóng)村長住農(nóng)民人數(shù)以1.6%的速度在下降，但農(nóng)村的戶數(shù)卻在以1%左右的速度在增長，新增加的分立農(nóng)戶除在一些發(fā)達地區(qū)不能獲得宅基地外，其他地區(qū)仍然能獲得宅基地。目前我國農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)業(yè)占地已經(jīng)達到約18萬平方公里，按城市的容積率標準，應(yīng)該容納18億人口，但實際上只約7億人口。按目前的趨勢，農(nóng)村地區(qū)的人口容積率還在下降，農(nóng)村的土地資源浪費趨勢難以扭轉(zhuǎn)。

還有一筆各級政府在“新農(nóng)村”建設(shè)中的投資賬要算。因為村莊規(guī)模在擴大，各地方政府要在基礎(chǔ)設(shè)施上給予投入。全國縣以下農(nóng)村道路長度120萬公里，村內(nèi)道路約250萬公里左右，每公里按5萬元計，也近2000億元。再加上其他基礎(chǔ)設(shè)施的投入，如自來水、電力、污水排放、沼氣池等，投資還會顯著增加。而據(jù)我的初步觀察，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入越多，在一定時期里農(nóng)民跑得越快。這部分投資的效益難以保障。

（3）分散的公共投入無以建設(shè)新農(nóng)村。

中國農(nóng)村大約有320萬個自然村，60多萬個行政村，常住人口大約是7億4千萬左右，占了中國總?cè)丝诘?8%，這是中國社會的大頭。中國銀監(jiān)會官員披露的資料表明，到2020年，社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要新增資金15至20萬億元人民幣。而實際支農(nóng)資金按照8%的增長率計算，只能提供10萬億左右。這些資金即使投下去，由此產(chǎn)生的固定資產(chǎn)的維護更新成本，國家和農(nóng)民都支付不起。因為農(nóng)村人口數(shù)量龐大，涉及許多政府管理部門，幾乎每一個部門都認為自己有必要成為“新農(nóng)村”建設(shè)的投資者，大家都向國務(wù)院爭要資金，造成資金使用的分散和低效率。按我初步了解，直接涉及農(nóng)村投入的中央部一級工作部門有20多個，它們正在實施大約100多項新農(nóng)村建設(shè)的“工程”或“計劃”。整合資金投入渠道，減少浪費可能性，是當前搞好新農(nóng)村建設(shè)的重要課題。

2.城市吸納人口的能力究竟有多大？

有一些學(xué)者懷疑我國城市吸收農(nóng)村人口的能力，認為城市化的步伐應(yīng)該慢一些。還有的學(xué)者認為城市化會導(dǎo)致城市出現(xiàn)大量的貧民窟，應(yīng)該將農(nóng)民束縛在農(nóng)村土地上。我以為這些看法是不正確的。

城市吸收農(nóng)村人口的能力弱，主要與我國的就業(yè)政策有關(guān)。我們估算，如果能嚴格執(zhí)行“勞動法”，下決心解決勞動者加班報酬問題、城市居民兼業(yè)問題和童工問題，全國就業(yè)崗位有可能增加4000萬左右。如果再能夠加強居民收入調(diào)節(jié)和監(jiān)管，適當提高個人收入所得稅的累進率，努力打破就業(yè)的部門壟斷，就業(yè)崗位還可以增加。從宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)看，我國GDP連年高速增長，遠遠超過了就業(yè)增長的速度。這種差距不可能用技術(shù)進步因素來完全解釋?；厩闆r是，一方面已就業(yè)的勞動者超時超負荷工作，另一方面卻有大量農(nóng)村隱蔽失業(yè)人口存在。我們不贊成用農(nóng)民素質(zhì)低來解釋農(nóng)民失業(yè)人口大量存在的原因。事實上，在一些城市現(xiàn)代經(jīng)濟部門，農(nóng)民能夠從事很多工作。勞動市場的不完全性，才是農(nóng)民工就業(yè)難主要制約因素。此外，收入戶籍政策、調(diào)節(jié)政策和地方管理體制也不利于城市化，這方面做好改革，城市化的速度還會增加。

我做過一個粗略估算，假設(shè)采取積極的城市化政策，我國種植業(yè)農(nóng)戶以每年6%的速度減少（目前的速度已經(jīng)是1.6%左右）是完全可能的，其中大中城市貢獻3%，其他小城市和新興小城市（可以發(fā)展1萬座小城市2—3萬人）貢獻3%。有了這樣一個過程，在30年以后，我國可以剩下5000萬農(nóng)戶，其中糧食種植3000萬戶，其他農(nóng)戶2000萬戶。這個目標實現(xiàn)以后，農(nóng)村人口將顯著減少，大批村莊將消失，城鄉(xiāng)差別將基本不存在。那時，中國農(nóng)村的基礎(chǔ)將是富裕農(nóng)民組成的小的居民點，不以農(nóng)業(yè)為主的家庭將居住在小城市，而更多的農(nóng)民將變成城市居民，城市化率可達到80%左右。

3.什么是更積極的城市化政策？

實行積極的城市化政策重點要解決以下幾個方面的問題。

一是深化社會管理體制改革，創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。戶籍制度改革是要建立一種操作比較簡單、不含有身份歧視、便于對人口進行規(guī)模控制的人口登記制度。新制度的核心應(yīng)該是居住地人口登記制度，具體地說，只要一個人在一個城市享有住房（不論租住還是擁有產(chǎn)權(quán)），且這個住房的建設(shè)符合政府的規(guī)劃，住房的結(jié)構(gòu)和面積等質(zhì)量元素符合政府的標準，那么這個人就應(yīng)該被登記為這個城市的居民，并享有和其他居民一樣的權(quán)利。

二是改革勞動管理體制，調(diào)節(jié)勞資關(guān)系，增加城市就業(yè)機會。政府部門要帶頭按勞動法的要求辦。

三是改革土地管理制度和土地產(chǎn)權(quán)制度，探索用“以土地換住房”和“以地租換保障”等多種途徑解決農(nóng)民進城的“門檻”問題。要取消區(qū)分“大產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”這樣的奇怪的政策，以“放開產(chǎn)權(quán)、管住規(guī)劃”為核心建立土地管理的政策體系。

（二）堅持市場化改革方向。

發(fā)達國家農(nóng)村發(fā)展的歷史經(jīng)驗證明，農(nóng)村改革必須歸結(jié)為權(quán)利關(guān)系的變革。過去我國農(nóng)村的最大問題是不尊重農(nóng)民的基本權(quán)利，用控制性政策，把農(nóng)民束縛在土地上。20年前開始的改革，大體上是確立農(nóng)民基本權(quán)利的過程；所有農(nóng)村改革的成就，都可以歸結(jié)為農(nóng)民基本權(quán)利得以逐步確立所產(chǎn)生的積極成果。同樣的道理，農(nóng)村各種尚待解決的問題，也將寄希望于農(nóng)民基本權(quán)利的進一步確立。新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出了以人為本的發(fā)展觀，將為確立農(nóng)民各項基本社會權(quán)利提供意識形態(tài)的支持，有利于深化農(nóng)村改革，促進農(nóng)民發(fā)展。

從長遠看，今后農(nóng)村改革的主攻方向還是加快市場化的步伐，為此要做好三方面的工作。

一是要通過改革，使農(nóng)民成為有活力的市場主體，創(chuàng)造農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展最基本的動力。首要任務(wù)使以更大的力度改革農(nóng)村土地關(guān)系，確立農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村目前實行的土地承包制對解放農(nóng)村生產(chǎn)力曾發(fā)揮了巨大作用。但這個制度難以避免鄉(xiāng)村干部對土地過強的支配權(quán)，對理順農(nóng)村政治經(jīng)濟關(guān)系很不利。中央政府已經(jīng)通過立法措施，來強化農(nóng)民的土地承包權(quán)，使農(nóng)民的土地承包權(quán)物權(quán)化，但目前落實情況尚不盡如人意。除此之外，要大力發(fā)育農(nóng)民新型經(jīng)濟組織，同時改造和最大限度地利用農(nóng)村現(xiàn)已存在的中介組織資源（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社區(qū)組織、供銷合作社、信用合作社以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七所八站”等組織形式）的網(wǎng)絡(luò)體系、基礎(chǔ)設(shè)施、專業(yè)技術(shù)人才和社會動員能力，整合農(nóng)村已有的和正在發(fā)育的社會資本、人力資本和物質(zhì)資本，實現(xiàn)傳統(tǒng)組織資源和新型組織資源的有效對接。還要進一步放活勞動力市場和資本市場，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場的統(tǒng)一，建立多層次的資本流動市場。

二是要加強政府對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的支持力度，并在“市場失靈”的領(lǐng)域發(fā)揮政府服務(wù)的作用。中國農(nóng)戶的小規(guī)模經(jīng)營狀況決定了農(nóng)戶在市場經(jīng)濟中處于不利地位，易于受到大型壟斷供應(yīng)商和服務(wù)商的盤剝。同時，農(nóng)業(yè)是高度競爭的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)利潤率往往低于社會平均利潤率，不容易獲得商業(yè)銀行的服務(wù)，也不容易吸引投資者向農(nóng)業(yè)投資。鑒于這個原因，國家應(yīng)大力加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)條件。同時，鑒于目前農(nóng)業(yè)資金多頭投入、效率有限的局面，應(yīng)改善國家農(nóng)業(yè)政策性銀行的服務(wù)，進一步增強農(nóng)業(yè)政策性銀行的服務(wù)功能。可以考慮加強我國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與農(nóng)業(yè)部之間的協(xié)調(diào)互動，把目前各種分散的農(nóng)業(yè)支持資金適度集中，由農(nóng)業(yè)部做好資金使用的規(guī)劃，由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行做好資金的具體使用和調(diào)度，以提高農(nóng)業(yè)資金的使用效率。三是要改善農(nóng)村基層社會的治理結(jié)構(gòu)，進一步改革村級社區(qū)管理機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，采取更有力的措施加快農(nóng)村基層的民主制度建設(shè)。1998年正式出臺村民自治法，但落實極為困難。農(nóng)民希望這項權(quán)利真正得以落實。如果這項權(quán)利落實了，所謂“農(nóng)民負擔”問題也就容易解決了。這等于把“中央要求減負”，變成了“農(nóng)民自我減負”，效果就大大不同了。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，與其說農(nóng)民苦于稅費負擔重，不如說農(nóng)民更苦于稅費負擔不平等。在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，往往有不交或少交稅費的村子；在一個村子，又有不交或少交稅費的農(nóng)民，這使得一部分農(nóng)民所承受的賦稅相當沉重。解決這樣的問題，只能由改善農(nóng)村基層政府的治理結(jié)構(gòu)來實現(xiàn).