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中國公務員制度針對傳統(tǒng)干部制度的弊端，適應改革開放形勢，適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要，也適應有效政府發(fā)展的需要，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

《國家公務員暫行條例》，規(guī)定了國家公務員的范圍，包括各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員。這為進一步實行國有企業(yè)改革、事業(yè)單位改革，促進社會發(fā)展和政治發(fā)展，提供了人事制度的條件。因為在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)單位將直接面向市場競爭，企業(yè)規(guī)模的大小，績效的好壞，投資的多少，主要取決于其自身的管理能力和市場狀況，而不再取決于其行政級別；在市場經(jīng)濟條件下，政府將不再對文化、科學、教育、衛(wèi)生和體育等公共事業(yè)大包大攬，這些單位的投入狀況和產(chǎn)出績效，也將不取決于其行政級別和地位，而是取決于其自身的發(fā)展和社會的評價。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會中介組織，將大量發(fā)展，社會組織的發(fā)展，是市場經(jīng)濟發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的必然趨勢，它們的發(fā)展，也將不再取決于其與政府組織之間的關系，也將不再取決于其特殊的行政級別與政治地位，而是取決于其自身的努力和社會的評價。為了實現(xiàn)政企分開、政事分開、政社分開，不僅要在組織上、職能上分開，更重要的是還需要在人事上分開。讓企業(yè)、事業(yè)單位和社會組織自己根據(jù)管理效率和發(fā)展的需要，去確立其人事管理制度，去決定其人事管理決策，并自主地實施。

《國家公務員條例》規(guī)定，國家公務員禁止經(jīng)商、辦企業(yè)以及參與其他營利性的經(jīng)營活動；國家公務員不得在企業(yè)和盈利性事業(yè)單位兼任職務。而且還規(guī)定，國家公務員辭職后，2年內(nèi)到與原機關有隸屬關系的企業(yè)或者營利性的事業(yè)單位任職，須經(jīng)原任免機關批準。這些規(guī)定有利于解決市場經(jīng)濟時代公務員個人或者市場化的企業(yè)利用國家公共權(quán)力以權(quán)謀私的問題。在計劃經(jīng)濟時代，國家直接投資、經(jīng)營，政府與企業(yè)一體化，政府官員和企業(yè)經(jīng)理都是國家干部，企業(yè)像政府機關那樣，根據(jù)其投資和經(jīng)營規(guī)模大小擁有自己的行政級別，其管理人員也像政府機關官員那樣有部級、司局級、處級和科級等行政級別。企業(yè)管理人員和政府官員調(diào)動和交流頻繁。在那時，政府官員經(jīng)商辦企業(yè)，都是國家的需要，是天經(jīng)地義的事情。但在市場經(jīng)濟時代，隨著經(jīng)濟改革的深入發(fā)展，民營經(jīng)濟和股份制經(jīng)濟得到了大規(guī)模的發(fā)展，這時，政府官員如果經(jīng)商辦企業(yè)，或者從事其他營利性的經(jīng)營活動，很可能導致官員個人運用自己的國家公務員身份和與此相關的權(quán)力，在市場經(jīng)濟中制造人為的競爭優(yōu)勢，進行不正當競爭，以權(quán)謀私。辭職的官員，雖然失去了公務員身份和權(quán)力，但其所掌握的公共資源在一定時期內(nèi)還可以發(fā)揮作用，影響市場經(jīng)濟的正當競爭。在這種情況下，禁止公務員經(jīng)商辦企業(yè)以及從事各種營利性經(jīng)營活動，辭職的公務員到與其任職機關有密切關系的企業(yè)或營利性事業(yè)單位任職需要經(jīng)過批準，這都有助于創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，也有利于減少腐敗問題。

《國家公務員條例》規(guī)定，國家公務員必須遵守憲法、法律和法規(guī)，依照國家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務，并且規(guī)定國家公務員非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被免職、降職、辭退或者行政處分，可以提出申訴和控告。這一規(guī)定，是建設法治國家，建設憲政法治的要求。法治國家要求確立憲法與法律至上，國家機關必須在憲法和法律的框架下活動，政府權(quán)力必須有法律授權(quán)，有法律依據(jù)，沒有法律依據(jù)的政府行為是無效的。與此同時，公民有充分的自由，非經(jīng)法定事由和非經(jīng)法定程序不受任何處罰。這對國家公務員也是一樣的，國家公務員是依法在其崗位上行使公共權(quán)力的人員，它并不是國家的奴隸，國家公務員在其崗位上需要承擔法定義務，但其法定的權(quán)利也依法得到保護，不受任何非法侵害。

《國家公務員條例》詳細規(guī)定了國家公務員的以公開考試、擇優(yōu)錄用的錄用制度，以德能勤績?yōu)槊?，重點考核工作實績的考核制度，以用人唯賢為原則的職務任免和晉升制度，以及公務員的權(quán)利和義務、公務員的紀律、公務員培訓、交流、回避、申訴控告以及辭職辭退退休等各項制度。這些制度，以及根據(jù)《國家公務員暫行條例》制定的具體實施辦法，為中國國家公務員制度提供了最基本的框架，使得國家公務員管理走上了專業(yè)化、制度化的道路，為現(xiàn)代化的政府體制奠定了制度基礎。

到今年8月14日，《國家公務員暫行條例》已經(jīng)頒布10周年。它為中國國家公務員制度建設發(fā)揮了積極的作用。經(jīng)過10多年的實踐，可以說，已經(jīng)為國家公務員制度的現(xiàn)代化確立了基本的制度框架。就如中國人事部部長張柏林先生所說的那樣，《國家公務員暫行條例》頒布十年來，中國公務員制度推行取得了十項顯著成績：

管理法規(guī)體系初步形成。十年來，圍繞《國家公務員暫行條例》，制定了一系列與之相配套的規(guī)定、辦法以及實施方案和實施細則，公務員管理的主要環(huán)節(jié)實現(xiàn)了有章可循、有法可依。

凡進必考機制基本建立。實行公開考試、擇優(yōu)進人，是對傳統(tǒng)機關進人方式的重大改革。中央國家行政機關及各地通過向社會公開招考，打破身份、地域限制，不拘一格選人才，一大批素質(zhì)好、年紀輕、學歷高的優(yōu)秀人才脫穎而出。

激勵機制開始運行。實行考核制度，對公務員的“德、能、勤、績”進行評價，并將考核結(jié)果同獎懲、工資、職務升降、辭退等環(huán)節(jié)掛鉤，“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的現(xiàn)象大大改變。

獎勵制度發(fā)揮有效作用。幾年來，中組部等多個部門共同組織開展了做“人民滿意的公務員”活動，一大批優(yōu)秀公務員受到表彰，讓民眾看到了公務員勤政、廉政的新形象。

競爭上崗制度逐步推開。這一制度打破了職務晉升中的“論資排輩”現(xiàn)象，使諸多優(yōu)秀人才脫穎而出。

輪崗、回避初見成效。對領導崗位和“熱點”職位有計劃輪崗，激發(fā)了公務員學習和工作熱情，加強了監(jiān)督；對公務員任職和執(zhí)行公務時實行回避制度，打破了親情關系網(wǎng)，改善了公務員工作環(huán)境。

出口初步暢通。實行辭職辭退制度，機關告別了“鐵飯碗”，開始打破“能進不能出”的局面。對于不愿在機關工作的公務員，允許辭職另謀他業(yè)；對于那些不干事、不盡職、大錯不犯、小錯不斷的，通過辭退清理出公務員隊伍。

培訓開始進入軌道。據(jù)不完全統(tǒng)計，十年來中國開展各類公務員培訓超過一千七百萬人次，公務員的知識結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，工作能力得到提升，保證了政府機關的高效運轉(zhuǎn)。

廉政約束機制發(fā)揮作用。公務員紀律、處分制度的實行和《國家公務員行為規(guī)范》的頒布實施，加強了對公務員的有效監(jiān)督和約束。據(jù)統(tǒng)計，近五年來，有六萬多人受到了各種行政處分。

公務員權(quán)利有了保障。通過實施申訴控告制度，不公正的人事處理得到及時糾正，維護了公務員的合法權(quán)益。[iii]

當然，現(xiàn)行公務員體制在實踐中也產(chǎn)生了一系列的問題，這些問題的探討和思考，有助于進一步完善和發(fā)展公務員制度，并為在此基礎上為進一步制定《國家公務員法》提供經(jīng)驗和教訓。當前新的《公務員條例》正在起草過程中，這一法律將為中國現(xiàn)代化的國家公務員制度提供基本的法律基礎。新的《國家公務員法》只要應該考慮如下幾個方面：

進一步建立健全選拔任用和管理監(jiān)督機制。現(xiàn)在的《國家公務員暫行條例》確立了管理與監(jiān)督制度，第86條規(guī)定，對不按編制限額、所需職位要求及規(guī)定資格條件進行國家公務員的錄用、晉升、調(diào)入和轉(zhuǎn)任的，宣布無效；對違反國家規(guī)定，變更國家公務員的工資、養(yǎng)老保險金及其他保險、福利待遇標準的，撤銷其決定；對不按規(guī)定程序錄用、任免、考核、獎懲以及辭退國家公務員的，責令其按照規(guī)定程序重新辦理或者補辦有關手續(xù)。這些規(guī)定很好，但是不夠的，從內(nèi)容上來看，還應該進一步建立用人失察失誤責任追究制度。另外，其監(jiān)督的主體只限于縣級以上人民政府或者人事部門，也就是說只是規(guī)定了行政監(jiān)督制度，并且缺乏程序性的規(guī)定。除此之外，還應該進一步規(guī)定立法機關、檢察機關和司法機關的監(jiān)督職能和監(jiān)督程序。

進一步細化分類，完善干部激勵機制?！秶夜珓諉T暫行條例》只是籠統(tǒng)地規(guī)定了國家公務員的級別，職務有十二類，級別為十五級。種類太少，級別數(shù)太少，上下級之間工資差距太小，鼓勵高層公務員利用職務消費和各種工資外的福利制度來獲得非正式的工資，這不利于激勵從事不同工作的國家公務員。新的《國家公務員法》在把公務員分成領導類和非領導類，或者政務類和業(yè)務類的基礎上，應該進一步把一般國家公務員分成行政類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類?，F(xiàn)代化的國家機關其特征之一是，除了大量雇用傳統(tǒng)的行政類工作人員之外，還將大量雇用具有專業(yè)知識和法律知識的專業(yè)人員，現(xiàn)代國家是典型的“專業(yè)人員國家”。[iv]對行政類人員、專業(yè)技術類人員和行政執(zhí)法類人員實行分類管理，是公務員管理專業(yè)化的需要。另外，《國家公務員暫行條例》規(guī)定的國家公務員級別只有15級，級別數(shù)太少，應該把級別數(shù)增加一倍左右，達到27－30級，以拉大不同級別之間公務員的工資差別。提高高級別公務員的工資，對相關的職務消費實行承包制，當成其福利待遇的組成部分，從而減少低工資導致的無限制增加職務消費的激勵，有助于在制度上高薪養(yǎng)廉。

確定國家機關、政黨機關、社會團體、事業(yè)單位和企業(yè)干部分類管理制度。《國家公務員暫行條例》所規(guī)定的公務員范圍只包括國家機關的工作人員，但實際執(zhí)行過程中，政黨機關、部分有特殊政治地位的社會團體、事業(yè)單位和國有企業(yè)干部等也參照公務員暫行條例進行干部管理。其實，政黨機關、社會團體、事業(yè)單位和國有企業(yè)干部是否是公務員，主要取決于相關改革的方向和進展情況。隨著社會團體、企業(yè)和事業(yè)單位改革的日益深化，實行政社分開、政企分開、政事分開，社會團體、企業(yè)和事業(yè)單位都是獨立運作的，在這種情況下國家沒有必要再對其按照國家公務員的制度來進行管理，社會團體、企事業(yè)單位內(nèi)部人事管理，應該由企事業(yè)單位自己負責，國家可以給其提供一些指導性的制度框架，但不宜強制執(zhí)行。

至于政黨機關工作人員是否應納入國家公務員，根據(jù)實際情況來看，我國的執(zhí)政黨和派機關的工作人員，實際上都是國家政權(quán)的組成部分，可以納入國家公務員來進行管理，這樣做也方便統(tǒng)一管理。不過，從憲法和法律的角度來看，政黨機關的人員最好根據(jù)各政黨的章程和相關規(guī)定來進行管理。因為一旦政黨機關的人員納入國家公務員隊伍，其行為就受國家法律的約束，其行為就需要符合國家行政行為所不許遵守的法律法規(guī)標準，并接受立法、司法監(jiān)督，也就是說其具體行為就必須根據(jù)法律和具有法律效益的規(guī)章作出，并且公民可以依據(jù)行政訴訟法對其向法院提起訴訟，國家立法機關和司法機關也可以根據(jù)法律對其實行監(jiān)督。由于政黨機關工作人員所履行的職能、承擔的法律義務不同于國家機關，其工作所依據(jù)的主要是各個政黨自身的章程和有關規(guī)定，而不是國家的法律，這時公民根據(jù)國家法律來對其提起行政訴訟，而法院適用國家法律來對其進行司法審查，肯定會引起各種各樣的政治問題。把政黨機關工作人員在法律上正式納入國家公務員，在管理上可能很容易接受，但因此而引起的政黨機關的行政化、國家機關化傾向，不僅不利于政黨機關本身的運作，也可能損害國家基本憲政和法治結(jié)構(gòu)的完整性。所以，國家公務員范圍應該嚴格限定國家機關的工作人員，而不應該包括政黨機關的工作人員。

適應市場經(jīng)濟的需要，進一步規(guī)范公務員與營利性機構(gòu)關系問題?！秶夜珓諉T暫行條例》已經(jīng)對此有一些明確規(guī)定，如禁止公務員經(jīng)商、禁止公務員到營利性機構(gòu)兼職，辭職后兩年內(nèi)到與原工作單位有密切關系的營利性機構(gòu)工作要取得原任職單位的批準等。但是實踐表明，這些規(guī)定是不夠的：一是對辭職后的公務員缺乏約束手段。比如禁止公務員經(jīng)商、到營利性機構(gòu)兼職，因為公務員有公職身份，可以根據(jù)有關規(guī)定對其進行行政處分，有懲罰性的手段對其加以約束。但對于辭職后到與原任職單位有密切關系的營利性機構(gòu)工作，雖然規(guī)定要得到批準，但如果沒有得到批準也去任職，《國家公務員暫行條例》并沒有實質(zhì)性的手段去對其進行約束。二是公務員離開國家機關，除了辭職之外，還有開除、辭退、退休等途徑，這些公務員一旦離開國家機關，由于其長期在國家機關工作，即使退休后還可以對國家機關有很多影響力，到營利性機構(gòu)任職，依然可以利用其影響力為公司和其個人牟取不正當?shù)睦?，導致企業(yè)之間爭相聘用國家機關的退休人員。國家公務員法律應該對此也有明確的規(guī)定，在若干年里禁止離開國家機關的公務員直接到營利性機構(gòu)任職，以便規(guī)范政府與企業(yè)的關系，給市場經(jīng)濟提供一個公平競爭的環(huán)境。

此外，《國家公務員暫行條例》規(guī)定，公務員有義務遵守憲法、法律和法規(guī)，并服從命令，遵守紀律，不得對抗上級決議和命令。這一規(guī)定是正確的，因為公務員必須依法行政，并且要服從上級決議和命令。但是，當上級決議和命令違反憲法、法律和法規(guī)時，公務員是遵守憲法、法律和法規(guī)，還是服從上級決議和命令呢？按道理來說，國家公務員首先應該遵守憲法、法律和法規(guī)，而應該拒絕服從違反憲法、法律和法規(guī)的上級決議和命令。但在操作上公務員很可能會選擇后者，而放棄前者。因為選擇前者而違反后者，行政處罰很可能很快將會降臨，而相反的選擇，則很可能不會有什么事情?！秶夜珓諉T暫行條例》對此沒有進一步規(guī)定，更沒有在程序上保障拒絕服從違反憲法、法律和法規(guī)的上級決議和命令的依法行政的公務員。《國家公務員暫行條例》只是在權(quán)利條款規(guī)定，對國家行政機關及其領導人員的工作提出批評和建議。這一規(guī)定能夠發(fā)揮一些作用，因為公務員可以據(jù)此提醒上級機關及其領導人某項決議或命令可能是違憲、違法的，但要及時制止違反憲法、法律和法規(guī)的不正當?shù)纳霞墰Q議和命令是不夠的。當然，把行政機關的違憲違法決議和命令的問題交給公務員來解決，在操作上有難度，在制度設計上也有難度，在根本上要通過完善國家立法和司法監(jiān)督，建立違憲違法審查制度來解決。但《國家公務員法》至少可以在程序上規(guī)定公務員有權(quán)利審查上級決議和命令的合憲性、合法性和合理性，并提出自己的建議，而不僅僅只是針對具體工作提出批評和建議。

總之，積極主動、精明強干的公務員隊伍對于有效政府的活力來說是至關重要的。要建設精明強干的公務員隊伍，必須建立現(xiàn)代化的公務員制度?，F(xiàn)代化的公務員制度，需要有適當?shù)墓珓諉T法律基礎，建立富有激勵的報酬制度，建立合理的錄用、晉升等各個方面的制度，并在制度上鼓勵公務員的團隊合作精神。經(jīng)過10年的努力，《國家公務員暫行條例》以及相關法律規(guī)定和實施辦法，為建立中國現(xiàn)代化的公務員制度做出了歷史性的貢獻。要進一步完善和發(fā)展公務員制度，需要在總結(jié)《國家公務員暫行條例》經(jīng)驗和教訓的基礎上，吸收國外的先進經(jīng)驗，根據(jù)中國有效政府發(fā)展的具體需要，考慮中國公務員管理實踐所遭遇的種種問題，進一步制定新的《國家公務員法》，從而為中國現(xiàn)代化的公務員制度提供合理的法律基礎。

注釋

[i]世界銀行：《1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府》，中國財政經(jīng)濟出版社，1997年第92頁。

[ii]發(fā)達國家文官制度的情況可參見龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社，1985年，第十章“文官制度”。世界銀行1997年的世界發(fā)展報告也曾特別強調(diào)，法國、普魯士和英國等發(fā)達國家現(xiàn)代化成功的關鍵之一在于在19世紀，這些國家就已經(jīng)實現(xiàn)了公共行政部門的現(xiàn)代化，英國的文官制度改革，“開創(chuàng)了精心培養(yǎng)職業(yè)知識精英的先河，為英國主宰國際商業(yè)達一個半世紀奠定了基礎”。同上，第80頁。

[iii]參見齊彬：《公務員制推行取十項成績凡進必考機制基本建立》，，2003年08月13日，轉(zhuǎn)自新華網(wǎng)。

[iv]有關“專業(yè)人員國家”的提法，是美國行政學家在其1968年由牛津大學出版社出版的《民主與公共事務》一書中提出來的。參見弗雷德里克·C·莫舍：“專業(yè)人員國家”，載于斯蒂爾曼編著：《公共行政學》（上冊），李方等譯校，1988年，中國社會科學出版社，第333－359頁。