導(dǎo)語(yǔ)：行政相對(duì)人研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

行政相對(duì)人外在表現(xiàn)可以說(shuō)紛繁復(fù)雜，目前中國(guó)的行政立法體系依從于行政管理體制，行政相對(duì)人也依從于行政部門(mén)來(lái)認(rèn)定，每個(gè)部門(mén)對(duì)相對(duì)人都有各自的界定方法，該方法可謂五花八門(mén)，而理論界對(duì)行政相對(duì)人的研究較少，對(duì)此缺乏理論的指導(dǎo)。例如：行政相對(duì)人的責(zé)任能力、法律地位等最基本的法理問(wèn)題，在實(shí)踐中執(zhí)法人員很難正確做出分析，直接影響了行政相對(duì)人的相關(guān)權(quán)益。為此，筆者試圖從理論上對(duì)行政相對(duì)人的含義及認(rèn)定進(jìn)行界定，以資實(shí)用。

一、行政相對(duì)人的概念

目前，理論界對(duì)行政相對(duì)人的概念有不同的定義，主要有以下觀點(diǎn)：

第一，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為行政相對(duì)人是行政主體相對(duì)方，即行政法律關(guān)系中行政主體的對(duì)立方；筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)存在如下問(wèn)題：1、不能排除可能存在的第三方，行政法律關(guān)系并非是一種絕對(duì)單一的雙方關(guān)系，有可能存在與行政行為有利害關(guān)系的第三方，該第三方行政復(fù)議行政、訴訟中列為第三人，但在行政執(zhí)法程序中是什么地位呢？如由于房產(chǎn)局未認(rèn)真審核，導(dǎo)致甲用欺詐手段獲得登記，真實(shí)房主乙在這個(gè)過(guò)程中是何地位？2、行政處罰程序中，假如行政主體列錯(cuò)了行政相對(duì)人，對(duì)他做出了行政行為，他應(yīng)是相對(duì)人，但本應(yīng)是行政相對(duì)人而沒(méi)有列入的人應(yīng)是什么身份？他就不是相對(duì)人了嗎？相對(duì)方具體究竟是誰(shuí)？此外在實(shí)踐中，由于該觀點(diǎn)只在形式上對(duì)行政相對(duì)人作了描述，并沒(méi)有從本質(zhì)上對(duì)行政相對(duì)人做出界定，因此對(duì)行政執(zhí)法人員確定實(shí)際的行政相對(duì)人，并無(wú)指導(dǎo)作用。

第二，行政相對(duì)人是行政主體的行政行為影響其權(quán)益的個(gè)人或組織。按照該種觀點(diǎn)，行政相對(duì)人只存在于行政行為做出之后，而在行政行為做出之前，由于沒(méi)有行政行為的影響，因此行政相對(duì)人并不存在。也有人將該觀點(diǎn)表述為“行政主體行政行為所作用的對(duì)方當(dāng)事人”。那么是否沒(méi)有行政行為的作用，即不存在相對(duì)人了？事實(shí)上在行政行為做出之前，行政相對(duì)人已經(jīng)存在了。例如，違法行為一經(jīng)做出，行政相對(duì)人已經(jīng)產(chǎn)生，不管行政行為作用與否。在實(shí)踐中，行政主體在做出行政行為以前，如在行政處罰的調(diào)查階段，第一步就是確定違法行為人，即該處罰的行政相對(duì)人。此外，以什么標(biāo)準(zhǔn)、方式來(lái)找到行政行為的作用對(duì)象，是執(zhí)法人員面臨的主要問(wèn)題。但是該定義恰恰沒(méi)能做出回答。

第三，權(quán)利義務(wù)說(shuō)。北京大學(xué)的方世榮博士認(rèn)為，行政相對(duì)人是“指參與行政法律關(guān)系，對(duì)行政主體享有權(quán)利或承擔(dān)義務(wù)的公民、法人或其他組織?！痹撚^點(diǎn)從理論上進(jìn)行了科學(xué)的歸納，但該概念過(guò)于抽象，對(duì)實(shí)踐中行政工作人員確認(rèn)行政相對(duì)人并無(wú)幫助。此外，“參與行政法律關(guān)系”意味著該行政法律關(guān)系已經(jīng)產(chǎn)生，行政相對(duì)人是否只存在于已發(fā)生的行政法律關(guān)系中值得探討，產(chǎn)生行政法律關(guān)系基于受行政法律規(guī)范調(diào)整的法律事實(shí)，法律事實(shí)發(fā)生了，雖然相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)并未做出任何行政行為，行政法律關(guān)系并未產(chǎn)生，但行政相對(duì)人卻已存在。如違法行為做出后，違法行為人即是行政相對(duì)人，不受行政行為是否做出影響。可知，該觀點(diǎn)并未跳出上述第二種觀點(diǎn)的缺陷。

由于上述對(duì)行政相對(duì)人的定義過(guò)于形式和抽象，對(duì)行政相對(duì)人概念的外延究竟有多廣無(wú)法做出解釋?zhuān)ǘ际青笥凇缎姓V訟法》具體行政行為的相關(guān)規(guī)定）。隨著社會(huì)的發(fā)展及對(duì)行政法研究的深入，人們對(duì)法治觀念認(rèn)識(shí)的加深，有必要對(duì)行政相對(duì)人概念重新認(rèn)識(shí)。行政相對(duì)人是行政法中一個(gè)抽象的主體概念，任何一個(gè)主體成為法律規(guī)范調(diào)整的對(duì)象，其前提要件是具備某種法定的資格，即具備相關(guān)的法律責(zé)任能力。這也是實(shí)踐中認(rèn)定某一事實(shí)主體是否成為法律調(diào)整對(duì)象的基礎(chǔ)?；谶@一點(diǎn)，筆者認(rèn)為：所謂的行政相對(duì)人是指基于一定的法律事件或行為與行政主體形成利害關(guān)系，依照行政法律規(guī)范取得參與行政法律關(guān)系資格的公民、法人和其他組織。

基于以上原因，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)從三個(gè)層面上來(lái)了解行政相對(duì)人：

第一，行政相對(duì)人參與行政法律關(guān)系必須是基于一定的法律事件或行為。許多人認(rèn)為，行政相對(duì)人參與行政法律關(guān)系是受行政行為的作用。這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。從行政活動(dòng)的實(shí)踐出發(fā)，我們必須認(rèn)識(shí)到行政行為是對(duì)已存在的法律事件或行政相對(duì)人所為行為的后果進(jìn)行的處理。如行政救助是對(duì)自然災(zāi)害受害人或年老、疾病的人進(jìn)行的救助；行政許可是對(duì)相對(duì)人已具備某種資格或能力的確認(rèn)；行政處罰是對(duì)相對(duì)人已作的違法行為進(jìn)行的制裁；抽象行政行為是對(duì)實(shí)踐中已存在的公民、法人和其他組織的各類(lèi)行為和關(guān)系進(jìn)行的規(guī)范。因此，在行政行為做出之前，相對(duì)人就已經(jīng)存在，并非是行政行為做出之后才產(chǎn)生行政相對(duì)人，這正是我國(guó)目前行政法研究領(lǐng)域中的誤區(qū)，應(yīng)當(dāng)予以糾正。產(chǎn)生行政法律關(guān)系的直接原因并非是由于行政主體的行政行為，而是存在受行政法律規(guī)范調(diào)整的，與行政相對(duì)人相關(guān)的法律事件或行為，基于該法律事件或行為，行政主體與行政相對(duì)人之間形成了利害關(guān)系。行政相對(duì)人正是基于一定的法律事件或行為才依法受到行政主體的規(guī)范和約束，從而形成行政法律關(guān)系。這里的法律事件可以是自然的，也可以是人為的。行為可以是合法的行為，也可以是非法的行為；可以是行政主體做出的行為，也可是行政相對(duì)人自己的行為。

第二，行政相對(duì)人是具備法定資格的公民、法人和其他組織。公民、法人和其他組織是社會(huì)活動(dòng)中的主體，他們是民事主體和行政相對(duì)人共同的載體。作為民事主體不需要法律做出特別的規(guī)定，既有權(quán)利為一定的行為或不為一定行為的自由。而成為行政相對(duì)人必須由行政法律規(guī)范做出特別的規(guī)定，依照行政法律規(guī)范規(guī)定可以享有的權(quán)利，公民、法人和其他組織才可行使；依照行政法律規(guī)范規(guī)定必須承擔(dān)的義務(wù)，公民、法人和其他組織才有義務(wù)履行。整個(gè)過(guò)程帶有強(qiáng)制性的約束，沒(méi)有任何的隨意性。因此行政相對(duì)人參與行政活動(dòng)是法定的，行政相對(duì)人的存在是基于行政法律規(guī)范規(guī)定的某種資格。它不同于一般的民事主體，民事主體往往是從私權(quán)利角度來(lái)界定的，而行政相對(duì)人是從公權(quán)利角度來(lái)界定的。

第三，行政相對(duì)人是對(duì)取得參與行政法律關(guān)系資格的公民、法人和其他組織進(jìn)行的確認(rèn)。參與行政法律關(guān)系可以是主動(dòng)的，也可以是被動(dòng)的。但是，作為行政主體的相對(duì)方參與行政法律關(guān)系必須具備一定的資格。由于具體行政法律關(guān)系依其所屬的行政部門(mén)的不同而不同，因此參與行政法律關(guān)系的資格也不一樣，必須按照相應(yīng)的部門(mén)行政法進(jìn)行確認(rèn)。只有符合相關(guān)行政法律規(guī)范資格規(guī)定的公民、法人和其他組織才能成為行政相對(duì)人，在此基礎(chǔ)上行政主體才能針對(duì)性地做出相應(yīng)的行政行為。行政相對(duì)人正是對(duì)公民、法人和其他組織具備該種資格的確認(rèn)。

二、行政相對(duì)人的分類(lèi)

第一，從行政行為針對(duì)的對(duì)象角度，可分為抽象行政行為相對(duì)人和具體行政行為相對(duì)人。抽象行政行為相對(duì)人在我國(guó)目前理論界鮮見(jiàn)論述，但在抽象行政行為做出過(guò)程中的確存在行政相對(duì)人。如《立法法》第五十八條規(guī)定：行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。按照該條參與行政法規(guī)制定座談、論證、聽(tīng)證的組織和公民即是行政相對(duì)人。在行政復(fù)議中對(duì)抽象行政行為提出復(fù)議的當(dāng)事人也為抽象行政行為行政相對(duì)人。抽象行政行為相對(duì)人最大的特點(diǎn)，就在于數(shù)量上的不特定性。由于抽象行政行為涉及到的主要是行政主體制定規(guī)范性文件的行為，目前我國(guó)《行政訴訟法》的司法解釋規(guī)定，抽象行政行為不可單獨(dú)起訴。另外，依照《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定，部分抽象行政行為也已納入復(fù)議范圍，從而確立了抽象行政行為相對(duì)人在復(fù)議中的地位。如果不允許當(dāng)事人（行政相對(duì)人）復(fù)議或訴訟，那么，行政機(jī)關(guān)成了“審理自己案件的法官”，即行政機(jī)關(guān)既是立法機(jī)關(guān)，又是審判機(jī)關(guān)，這樣，相對(duì)人的權(quán)益無(wú)從保護(hù)。具體行政行為相對(duì)人是做出具體行政行為的行政主體相對(duì)方，在行政復(fù)議、行政訴訟中具有特別重要的意義，這一方面的理論已經(jīng)相當(dāng)完備。

第二，從法律后果角度，可分為受益性行政相對(duì)人和受限性行政相對(duì)人。受益性行政相對(duì)人是指通過(guò)某一事件或行為，行政主體對(duì)之授予權(quán)益或減免義務(wù)的公民、法人和其他組織。如行政救助、行政許可的相對(duì)人。受限性行政相對(duì)人是指通過(guò)某一事件或行為被行政主體剝奪、限制權(quán)利或科以義務(wù)的公民、法人和其他組織。如行政處罰的受罰人。

第三，從行政主體對(duì)行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)角度，可分為普通行政相對(duì)人和特定行政相對(duì)人。行政主體對(duì)行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是對(duì)所有的公民、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)履行的普遍性義務(wù)，如保護(hù)其人身或財(cái)產(chǎn)安全，包括對(duì)社會(huì)公共利益和國(guó)家利益維護(hù)，這時(shí)所有的公民、法人和其他組織是行政相對(duì)人，稱(chēng)為普通行政相對(duì)人；另一類(lèi)是對(duì)特定身份的公民、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)履行的特定義務(wù)，這時(shí)只有具備特定身份的公民、法人和其他組織才是行政相對(duì)人，稱(chēng)為特定行政相對(duì)人。這種劃分方式對(duì)突破我國(guó)行政訴訟的受案范圍具有極其重要的意義。

目前，我國(guó)的行政訴訟一般只局限于特定行政相對(duì)人，根據(jù)《行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”作為行政訴訟原告提起訴訟必須基于具體行政行為，即特定行政相對(duì)人，而對(duì)普通行政相對(duì)人一般無(wú)訴權(quán)。但是，我國(guó)目前出現(xiàn)了大量的公益訴訟，如烏魯木齊的李永剛、張新、嚴(yán)佳磊三人狀告當(dāng)?shù)厝揖频攴欠☉覓靽?guó)旗，認(rèn)為這幾家酒店把國(guó)旗與店旗平行懸掛，違反《國(guó)旗法》，三位青年以此捍衛(wèi)國(guó)旗神圣地位的舉動(dòng)引起人們廣泛關(guān)注，但法院以他們沒(méi)有起訴資格為由駁回起訴；浙江省桐鄉(xiāng)市沈李龍舉報(bào)一企業(yè)有偷稅嫌疑，后認(rèn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)此查處不力，而以“未履行法定職責(zé)”將桐鄉(xiāng)市國(guó)稅局告上法庭，結(jié)果被駁回；浙江臺(tái)州市椒江區(qū)市民嚴(yán)正學(xué)發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)啬场皧蕵?lè)總匯”有色情表演行為，在多次向有關(guān)部門(mén)舉報(bào)未果后，憤而將臺(tái)州椒江區(qū)文體局推上被告席，要求確認(rèn)被告怠于履行法定職責(zé)是行政不作為，并判令其限期對(duì)實(shí)名舉報(bào)和控告做出答復(fù)和查處，同樣被判敗訴。

發(fā)生上述案件往往是由于行政主體沒(méi)有履行普遍性義務(wù)，造成社會(huì)公共利益和國(guó)家利益遭到損害，對(duì)具體的個(gè)體（某一公民、法人和其他組織）卻沒(méi)有造成直接的損害，但該個(gè)體卻提起行政訴訟。法院駁回的主要理由是被告的行為未直接侵犯原告?zhèn)€體的合法利益，也未對(duì)原告?zhèn)€體的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，盡管被告的行為有可能損害了公共利益或國(guó)家利益，但公共利益、國(guó)家利益并不是個(gè)體利益，由于上述案件的被告并未對(duì)原告做出具體行政行為，因此普通公民對(duì)此無(wú)權(quán)起訴，法院做法符合目前的《行政訴訟法》的規(guī)定。但是有人認(rèn)為，國(guó)家利益和社會(huì)公眾利益，是全體公民整體利益的體現(xiàn)，是全體公民個(gè)體利益的組合，屬于全體公民共同享有的利益，因此每個(gè)公民都是權(quán)利主體之一，當(dāng)國(guó)家利益和社會(huì)利益受到侵害時(shí)，每個(gè)公民的個(gè)體權(quán)益也同時(shí)受到損害。在這種情況下，公民個(gè)人應(yīng)當(dāng)有權(quán)依據(jù)憲法和民法通則等法律的規(guī)定行使請(qǐng)求權(quán)，保護(hù)自身的利益，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公眾利益的維護(hù)。為此，《行政訴訟法》應(yīng)對(duì)普通行政相對(duì)人廣泛賦予訴權(quán)，或授權(quán)某一特定機(jī)關(guān)（如檢察院）代表國(guó)家和社會(huì)行使訴權(quán)，以完善對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)。

三、行政相對(duì)人的特點(diǎn)及認(rèn)定

第一，除部分受益性行政相對(duì)人不受民事責(zé)任能力的限制外，其他的行政相對(duì)人特別是受限性行政相對(duì)人必須具備完全的民事行為能力。行政相對(duì)人的行政責(zé)任能力是以民事責(zé)任能力為基礎(chǔ)的，承擔(dān)行政責(zé)任能力一般必須具備完全的民事責(zé)任能力，但部分受益性行政相對(duì)人除外，這些受益性行政相對(duì)人包括教育行政管理、行政確認(rèn)、行政救助、行政許可、行政復(fù)議中的部分行政相對(duì)人。如新生嬰兒不具備民事行為能力，卻是戶(hù)籍管理制度中出生登記（雖然是由其監(jiān)護(hù)人代為完成）的行政相對(duì)人；法人的分支機(jī)構(gòu)不具備完全民事行為能力，但其所屬法人為其依法登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，獲得經(jīng)營(yíng)資格。而其他的行政相對(duì)人特別是受限性行政相對(duì)人承擔(dān)行政法中責(zé)任必須具備完全的民事行為能力，此時(shí)行政責(zé)任能力與民事責(zé)任能力基本上是一致的。如《行政處罰法》第二十五條規(guī)定：“不滿(mǎn)十四周歲的人有違法行為的，不予行政處罰，責(zé)令監(jiān)護(hù)人加以管教；已滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十八周歲的人有違法行為的，從輕或者減輕行政處罰。”第二十六條規(guī)定：“精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的，不予行政處罰?！钡菄?guó)家工商行政管理局在《關(guān)于認(rèn)定違法行為主體有關(guān)問(wèn)題》1999年第233號(hào)文中答復(fù)，法人的分支機(jī)構(gòu)雖不具備民事責(zé)任能力，但卻可成為行政相對(duì)人。筆者認(rèn)為該文件的合法性值得探討，法人分支機(jī)構(gòu)的行為一般都是由法人決策并實(shí)施的，分支機(jī)構(gòu)只是執(zhí)行命令，只起到“代辦人”、“經(jīng)手人”的作用。它們一般沒(méi)有獨(dú)立的資金，沒(méi)有民事責(zé)任能力，更無(wú)法承擔(dān)行政違法責(zé)任，能承擔(dān)責(zé)任的只有法人本身。如工商局吊銷(xiāo)分公司的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，產(chǎn)生的后果是剝奪該法人設(shè)立分公司的權(quán)利，該責(zé)任是由法人來(lái)承擔(dān)的。有的執(zhí)法人員以《行政處罰法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤！睘橐罁?jù)，認(rèn)為分支機(jī)構(gòu)即屬于本條中的“其他組織”。但是法人與其分支機(jī)構(gòu)是隸屬關(guān)系，而該條款規(guī)定的“法人或者其他組織”是并列關(guān)系，因此該觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的?！缎姓幜P法》第三條的規(guī)定要求處罰對(duì)象必須是具備行政責(zé)任能力的主體，并未將分支機(jī)構(gòu)列為處罰對(duì)象，而且《行政處罰法》屬于法律，其解釋權(quán)在全國(guó)人大，國(guó)家工商局并無(wú)解釋的權(quán)力?？芍獓?guó)家工商行政管理局所作的答復(fù)沒(méi)有法律依據(jù)，屬于越權(quán)行為。

第二，行政相對(duì)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和義務(wù)的履行都依賴(lài)于行政行為的做出。民事主體權(quán)利和義務(wù)可以通過(guò)自己的行為來(lái)實(shí)現(xiàn)，而行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)有待于行政主體做出行政行為實(shí)現(xiàn)。如《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。”假設(shè)違法行為兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)，行政相對(duì)人就可免除行政處罰責(zé)任；如果兩年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)了，行政相對(duì)人則將受到行政處罰。行政相對(duì)人責(zé)任完全取決于行政機(jī)關(guān)的行政行為，其權(quán)利也不例外，如在行政許可、行政救助等，只有在行政行為做出之后，行政相對(duì)人的行政法上權(quán)利才能真正實(shí)現(xiàn)。

第三，相對(duì)人是行政主體的管理對(duì)象。在這一點(diǎn)上，行政相對(duì)人與行政主體的法律地位是不平等的。出于公共管理的需要，行政相對(duì)人的活動(dòng)均受到行政主體的制約，該種制約有的帶有強(qiáng)制性，如行政處罰；有的沒(méi)有如行政指導(dǎo)、行政合同。行政相對(duì)人的法律地位具有階段性。當(dāng)受行政法律規(guī)范調(diào)整的公民、法人和其他組織的某一法律事實(shí)成就時(shí)，行政相對(duì)人就產(chǎn)生了。當(dāng)行政主體積極做出行政行為或消極的不作為時(shí)，行政相對(duì)人就參與了行政法律關(guān)系，取得了相關(guān)的法律地位。當(dāng)行政行為產(chǎn)生最終法律效力時(shí)（如經(jīng)行政復(fù)議生效或行政相對(duì)人取得權(quán)利、履行義務(wù)），行政相對(duì)人的法律地位便終止了。行政相對(duì)人的法律地位不包括行政訴訟中的法律地位。但這并不妨礙其訴權(quán)的擁有。行政相對(duì)人進(jìn)入行政訴訟后，其行政相對(duì)人的身份自然喪失，成為行政訴訟的原告，行政主體成為被告，兩者在法律地位上趨于平等。

結(jié)語(yǔ)

在行政法學(xué)研究中，行政相對(duì)人與行政主體作為一對(duì)基本范疇，擁有同等重要的地位。我們不能厚此薄彼。對(duì)行政相對(duì)人的科學(xué)概念進(jìn)行探討，有助于完善我國(guó)行政法治，提高行政執(zhí)法人員的認(rèn)識(shí)，確保行政執(zhí)法的準(zhǔn)確性；同時(shí)對(duì)開(kāi)拓和完善我國(guó)的行政訴訟制度起到推動(dòng)作用。

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