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伴隨著二十多年的訴訟實(shí)踐，行政訴訟法學(xué)理論也有了很大的發(fā)展進(jìn)步。對(duì)于行政訴訟原告和被告資格問(wèn)題，人們的認(rèn)識(shí)也在提高和加深。在此基礎(chǔ)上，我們對(duì)《行政訴訟法》所規(guī)定的行政訴訟原告與被告資格制度，提出了修改意見(jiàn)，形成了進(jìn)一步加以完善的制度設(shè)計(jì)方案。

一、原告制度的完善

（一）關(guān)于形式資格與實(shí)質(zhì)資格問(wèn)題

關(guān)于行政訴訟原告資格，歷來(lái)就有形式資格與實(shí)質(zhì)資格之分。就形式資格而言，是根據(jù)“認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)”確定，即公民、法人、其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，就可以向法院起訴。除了這個(gè)起訴人的“認(rèn)為”外，還有法院的“認(rèn)為”，如果法院經(jīng)過(guò)審查認(rèn)為原告符合條件，就受理起訴人的起訴；同樣，如果法院經(jīng)過(guò)審查認(rèn)為起訴人不具備起訴資格，就不予受理其起訴。因此，這個(gè)“認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)”說(shuō)到底是形式標(biāo)準(zhǔn)，是第一層面的概念。關(guān)于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在《行政訴訟法》第41條和第24條中都有規(guī)定。按照第41條的規(guī)定，原告必須是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。這是“認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)”的最直接規(guī)定形式。第24條規(guī)定，依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。這里，“依照本法提起訴訟”這個(gè)條件，實(shí)際上只有“依照本法”的形式條件規(guī)定提起訴訟和確定原告資格。因?yàn)?，《行政訴訟法》沒(méi)有任何一個(gè)條文規(guī)定原告的實(shí)質(zhì)資格。我們認(rèn)為，這一直是《行政訴訟法》沒(méi)有直接規(guī)定的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是一個(gè)法律規(guī)定上的缺陷。修改《行政訴訟法》有關(guān)原告資格部分的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)這個(gè)缺陷，即規(guī)定原告資格的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，使得“依照本法規(guī)定提起訴訟”不僅有形式資格也有實(shí)質(zhì)資格的內(nèi)容作“依托”。否則，所謂“依照本法規(guī)定提起訴訟”就成了形式邏輯上的循環(huán)，沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)意義。

（二）關(guān)于原告實(shí)質(zhì)資格問(wèn)題

那么行政訴訟原告的實(shí)質(zhì)資格是什么呢？就是利害關(guān)系。其實(shí)，利害關(guān)系一直就是行政訴訟這類(lèi)“主觀權(quán)利”訴訟的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，在理論上人們并無(wú)分歧，行政訴訟實(shí)踐也是這樣做的。但在法律上卻一直沒(méi)有規(guī)定出來(lái)。修改《行政訴訟法》原告資格制度，就是要把利害關(guān)系作為原告資格的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)直接、明確地規(guī)定出來(lái)。在具體的制度設(shè)計(jì)上，我們考慮了兩點(diǎn)：第一點(diǎn)，直接、明確規(guī)定行政訴訟原告的實(shí)質(zhì)資格是法律上利害關(guān)系。所有公民、法人、其他組織，只要與被訴行政行為有法律上利害關(guān)系的，都具備行政訴訟原告的實(shí)質(zhì)資格，有權(quán)提起行政訴訟。同樣，法院是否受理該項(xiàng)起訴，也只能根據(jù)這個(gè)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。這樣，就給起訴人、被訴人、第三人以及法院都樹(shù)立了一個(gè)明確的法律標(biāo)準(zhǔn)，各方都只能根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定起訴人是否具備原告資格。第二點(diǎn)，以舉例方式明確規(guī)定幾種容易產(chǎn)生歧義情形的原告資格，引導(dǎo)人們正確適用法律。主要有：被訴行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的；與被訴的行政復(fù)議決定有法律上的利害關(guān)系或者在復(fù)議程序中被追加為第三人的；與撤銷(xiāo)或者變更行政行為有法律上利害關(guān)系的；與其他行政行為有法律上利害關(guān)系的。用這種舉例方式規(guī)定，可以對(duì)司法實(shí)踐進(jìn)行具體舉例指引，又不至于作范圍上的限制。

（三）關(guān)于利害關(guān)系程度問(wèn)題

關(guān)于行政訴訟原告資格制度，還有一個(gè)問(wèn)題就是利害關(guān)系程度。從行政訴訟實(shí)踐來(lái)看，利害關(guān)系這個(gè)概念所可以包含的情形是多種多樣的，也是多層次和有程度差異的，有所謂直接利害關(guān)系與間接利害關(guān)系，有重大利害關(guān)系與非重大利害關(guān)系。有理論主張，行政訴訟原告資格只能限定在直接利害關(guān)系上，間接利害關(guān)系不予保護(hù)。例如，當(dāng)事人之間有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，行政機(jī)關(guān)對(duì)其中一方當(dāng)事人的民事主體資格作出處理，另外一方債權(quán)債務(wù)關(guān)系的當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)處理行為之間，就是間接利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)不準(zhǔn)予原告資格。我們認(rèn)為，鑒于這個(gè)例子中的間接利害關(guān)系，確實(shí)不應(yīng)當(dāng)賦予債權(quán)債務(wù)另外一方當(dāng)事人原告資格。但是，間接利害關(guān)系的情形很多，也很復(fù)雜，并不僅僅只限于上述例子一種情形。在另外一些間接利害關(guān)系中，不賦予當(dāng)事人原告資格，也是不合適的。例如，一方當(dāng)事人與另方當(dāng)事人簽訂有投資協(xié)議，由一方當(dāng)事人將該協(xié)議上報(bào)行政機(jī)關(guān)審批，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有批準(zhǔn)這個(gè)投資協(xié)議。在這個(gè)關(guān)系中，上報(bào)方是協(xié)議當(dāng)事人，也是可以作原告的。但如果上報(bào)方不起訴審批行政機(jī)關(guān)的拒絕審批行政行為，另外一方協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有起訴行政審批機(jī)關(guān)的權(quán)利。在確定原告資格問(wèn)題上，我們認(rèn)為有兩點(diǎn)原則：一是利害關(guān)系原則；二是權(quán)利保護(hù)原則。在這個(gè)案例中，從邏輯上來(lái)看，雖然協(xié)議的另一方當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)、行政審批行為之間是間接關(guān)系，但是，作為獨(dú)立權(quán)利主體一方，他的權(quán)利受到行政行為影響的時(shí)候，必須給予救濟(jì)渠道，以保護(hù)其權(quán)利。鑒于這些考慮，我們并沒(méi)有采納直接利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，而是仍然堅(jiān)持了利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。

另外，有理論主張值得司法保護(hù)利益標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為既然利害關(guān)系是有程度的，司法救濟(jì)渠道不是、也不可能救濟(jì)所有的利害關(guān)系，那么應(yīng)該在利害關(guān)系程度上加以限制，即值得司法保護(hù)的利益或者值得司法保護(hù)的利害關(guān)系。我們認(rèn)同這個(gè)判斷，那就是行政訴訟原告的利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)是有程度的，司法救濟(jì)渠道所要保護(hù)的應(yīng)當(dāng)是符合利害關(guān)系程度要求的那部分利害關(guān)系。但是，這個(gè)值得司法保護(hù)的利益或者利害關(guān)系最終沒(méi)有寫(xiě)進(jìn)修改意見(jiàn)中。其理由有二：一是“值得司法保護(hù)”這個(gè)美國(guó)式的條文，不太適合中國(guó)的長(zhǎng)期立法實(shí)踐。迄今為止，包括民事訴訟、行政訴訟在內(nèi)的司法訴訟立法都沒(méi)有這樣的規(guī)定。在法律上區(qū)分利益或者利害關(guān)系是否值得司法保護(hù)，恐有負(fù)面效果。二是是否值得司法保護(hù)這個(gè)問(wèn)題，似乎更像是司法實(shí)踐掌握的尺度問(wèn)題，而不應(yīng)當(dāng)是立法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。所以我們主張把這個(gè)問(wèn)題留給司法實(shí)踐去解決，最高法院根據(jù)具體情況可以通過(guò)司法解釋方式解決。因此，在立法層面我們?nèi)匀粓?jiān)持只規(guī)定利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，而不再進(jìn)一步規(guī)定利害關(guān)系程度標(biāo)準(zhǔn)。

二、被告制度的完善

（一）關(guān)于三個(gè)主體標(biāo)準(zhǔn)合一確定被告的制度

現(xiàn)行法律和訴訟實(shí)踐形成的被告資格標(biāo)準(zhǔn)，比較復(fù)雜，也過(guò)于嚴(yán)格。一般來(lái)說(shuō)，需要三個(gè)主體標(biāo)準(zhǔn)合一才能確定正確的被告，即權(quán)力主體、行為主體和責(zé)任主體的合一。一個(gè)行政行為侵害公民、法人、其他組織合法權(quán)益的時(shí)候，人們會(huì)順著這個(gè)行政行為去尋找作出或者實(shí)施該行政行為的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)等，這就是行為主體標(biāo)準(zhǔn)。但是，找到作出這個(gè)行政行為的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)后，該機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)也不一定就是正確的被告，還要看這個(gè)機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)是不是法律上有權(quán)力對(duì)外作出行政行為的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)，以及在法律上是否能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任和后果的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)，也就是還必須滿(mǎn)足權(quán)力主體標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任主體標(biāo)準(zhǔn)。只有這三個(gè)主體標(biāo)準(zhǔn)都合一、統(tǒng)一了，才能確定正確的行政訴訟被告。因此說(shuō)，現(xiàn)行的行政訴訟被告資格標(biāo)準(zhǔn)，是行為主體標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力主體標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任主體標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)主體標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

（二）被告主體標(biāo)準(zhǔn)的缺陷

在立法規(guī)定和行政實(shí)踐中，這三個(gè)主體有時(shí)是不統(tǒng)一的。例如，一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)作出行政行為，雖然在理論上和法律上，該臨時(shí)機(jī)構(gòu)不能以自己的名義直接對(duì)外，即雖然該臨時(shí)機(jī)構(gòu)作出行政行為符合行為主體標(biāo)準(zhǔn)，卻不符合權(quán)力主體標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任主體標(biāo)準(zhǔn)。因此，它不能作為行政訴訟的正確被告，得以組建該臨時(shí)機(jī)構(gòu)的機(jī)關(guān)為被告。又例如，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定區(qū)、縣政府可以“責(zé)成”相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)拆除違法建筑。實(shí)踐中，該“責(zé)成”是什么涵義？很多地方和部門(mén)的實(shí)踐都不一致。這樣導(dǎo)致的結(jié)果就是：有的地方和部門(mén)將政府作為被告，有的地方將部門(mén)、機(jī)構(gòu)作為被告。更為復(fù)雜的是，各個(gè)地方政府“責(zé)成”的方式不盡一致。有的是每一次拆除違法建筑都要辦理“責(zé)成”批件，有的是一次性“打包”分配給相關(guān)的部門(mén)、機(jī)構(gòu)，政府不再負(fù)責(zé)每一次的違法建筑的拆除。如此不一和復(fù)雜的體制、方法，不僅“老百姓”經(jīng)常弄不明白，就連法院和專(zhuān)家們也時(shí)常爭(zhēng)論不休。實(shí)踐中，因機(jī)構(gòu)改革、法律調(diào)整、職能劃轉(zhuǎn)等，機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的種類(lèi)、屬性較為復(fù)雜。有一級(jí)局和二級(jí)局，有的行政機(jī)關(guān)（局）下面還有執(zhí)法隊(duì)，甚至是獨(dú)立的執(zhí)法隊(duì)，等等。要想在這個(gè)體制背景下堅(jiān)持三個(gè)主體合一標(biāo)準(zhǔn)，復(fù)雜多樣的行政體制就會(huì)使行政訴訟被告資格制度成為一個(gè)法律“迷宮”。

（三）關(guān)于被告資格標(biāo)準(zhǔn)的修改完善

顯然，我們不能要求行政體制適應(yīng)行政訴訟的要求，只能要求行政訴訟制度適應(yīng)行政體制的要求。那么，怎樣的制度設(shè)計(jì)才能讓復(fù)雜的行政體制不會(huì)傳導(dǎo)到行政訴訟制度中呢？我們?cè)谛薷耐晟啤缎姓V訟法》中提出兩個(gè)方案并用：一是“下行方案”；二是“上行方案”。所謂“下行方案”，就是以作出或者實(shí)施行政行為的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)作為被告，即行為者為被告方案。以“誰(shuí)行為誰(shuí)作被告”的原則，確定被告資格。如果作出行政行為的機(jī)關(guān)是政府職能部門(mén)（如公安局），則該職能部門(mén)作行政訴訟被告。如果作出行政行為的不是政府職能部門(mén)，而是該職能部門(mén)或者政府的下屬機(jī)構(gòu)、綜合機(jī)構(gòu)等（如拆遷辦、區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局等），則該機(jī)構(gòu)也同樣作為行政訴訟的被告。

所謂“上行方案”，就是以作出或者實(shí)施行政行為的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的同級(jí)政府為被告，即行為者的政府為被告方案。在現(xiàn)行行政體制下，除了垂直管理的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)外，其他機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)都屬于同級(jí)政府的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)。同級(jí)政府都有權(quán)對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)管，也都有職責(zé)對(duì)其行為負(fù)責(zé)任。因此，在一定條件下讓同級(jí)政府作行政訴訟被告，也是順理成章的。我們認(rèn)為，行政訴訟的被告在本質(zhì)上都具有代表性質(zhì)。就作出行政行為的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)而言，無(wú)論在法律上是否有權(quán)作出或者實(shí)施行政行為，在事實(shí)上它已經(jīng)作出或者實(shí)施了行政行為，而且該行政行為已經(jīng)涉嫌侵害公民、法人、其他組織的合法權(quán)益，由它作為行政訴訟被告，接受司法審查和監(jiān)督，解決該行政行為是否合法正確的問(wèn)題是可以的，也是應(yīng)該的。即便法院裁判要求該行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)糾正處理它自己的違法行為，也是有權(quán)力和有能力的。另外，就獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任而言，我們認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)在行政訴訟上也是有能力的。行政法理論一直有一個(gè)比較“粗糙”的理論，那就是沿用民事法律責(zé)任承擔(dān)理論，認(rèn)為具有自己的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的，才能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。這可以說(shuō)是大謬不然。在行政法上的法律責(zé)任，無(wú)非包括三個(gè)方面：一是對(duì)行政行為的處理（如撤銷(xiāo)、變更等），二是對(duì)行政行為效力的處理（如廢止等），三是對(duì)損害后果的處理（如行政賠償?shù)龋?。就?duì)行為處理和后果處理而言，即便是無(wú)權(quán)、越權(quán)的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)，撤銷(xiāo)、收回、廢止自己違法作出或者實(shí)施的行政行為，應(yīng)該是有權(quán)的。換言之，即糾正自己違法行為的權(quán)力，是任何機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)都依法擁有的權(quán)力。就損害后果的責(zé)任承擔(dān)而言，主要就是行政賠償責(zé)任問(wèn)題。按照《國(guó)家賠償法》的基本規(guī)定，所有國(guó)家賠償經(jīng)費(fèi)都是由同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，是“國(guó)家賠償”而不是“機(jī)關(guān)賠償”和“個(gè)人賠償”。所以，無(wú)論是政府作被告，還是政府職能部門(mén)作被告，再或者是機(jī)構(gòu)作被告等，賠償?shù)男再|(zhì)都是“國(guó)家賠償”，賠償?shù)慕?jīng)費(fèi)都是同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。這里，機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)是否具備法人資格，是否在財(cái)政上有獨(dú)立的賬戶(hù)等，都與國(guó)家賠償責(zé)任承擔(dān)無(wú)關(guān)。所以，機(jī)關(guān)也罷、機(jī)構(gòu)也罷，獨(dú)立賬戶(hù)也罷，不獨(dú)立賬戶(hù)也罷，都可以作為行政訴訟被告承擔(dān)其所謂的法律責(zé)任。就同級(jí)政府作行政訴訟被告而言，我們?cè)O(shè)計(jì)的是“兜底”被告制度。就是在難以確定正確被告時(shí)，允許起訴人將同級(jí)政府作為行政訴訟被告。在理論上看，政府作“兜底”被告，是有行政訴訟被告代表性作為支撐的。政府在法律上可以代表自己的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)，政府對(duì)自己的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管的權(quán)力與責(zé)任。在實(shí)踐上看，政府作被告，方便公民、法人、其他組織起訴，方便行政訴訟的正常進(jìn)行?！缎姓V訟法》不應(yīng)該為一些瑣碎之事所耽誤和影響，應(yīng)該“直奔主題”——行政行為的合法性審查。將政府作為“兜底”被告至少可以解決在被告資格上的“無(wú)聊”之爭(zhēng)，從被告資格上解決“告狀難”的實(shí)際問(wèn)題。

三、復(fù)議案件被告制度的完善

（一）關(guān)于現(xiàn)行制度存在的問(wèn)題

《行政訴訟法》規(guī)定，經(jīng)過(guò)行政復(fù)議再起訴的行政訴訟案件，被告資格分為不同處理結(jié)果。一是復(fù)議維持行政行為的，仍然以原行政機(jī)關(guān)為被告，復(fù)議機(jī)關(guān)不作被告；二是復(fù)議改變行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)作被告，原行政機(jī)關(guān)不作被告。當(dāng)初這個(gè)制度規(guī)定的理論依據(jù)認(rèn)為，在復(fù)議維持情形下，仍然是原行政行為的內(nèi)容在生效，由原行政機(jī)關(guān)作被告合適；相反，在復(fù)議改變的情形下，原行政行為已經(jīng)被改變了，有了復(fù)議機(jī)關(guān)作出的新的行政行為，再由原行政機(jī)關(guān)作被告就不合適了，應(yīng)當(dāng)由作出新的行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)作被告。但是，經(jīng)過(guò)多年行政復(fù)議、行政訴訟實(shí)踐，證明這個(gè)制度設(shè)計(jì)也是有缺陷的。其缺陷主要在于：由于復(fù)議維持與復(fù)議改變不同，導(dǎo)致了行政訴訟被告的不同。在實(shí)踐中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般都不愿作被告，或者是能不作被告則盡量不作被告。正是由于復(fù)議機(jī)關(guān)不愿作被告這個(gè)趨利避害的因素，或多或少會(huì)讓一些行政復(fù)議機(jī)關(guān)堅(jiān)持“寧可維持”的思維。既不得罪原行政機(jī)關(guān)，也可有不當(dāng)被告的“安全感”。這樣，行政復(fù)議的功能就會(huì)不斷弱化，行政復(fù)議的作用就會(huì)不斷降低，行政復(fù)議的路子會(huì)越走越窄。另一個(gè)缺陷就是，在復(fù)議改變的情形下，復(fù)議機(jī)關(guān)作行政訴訟被告，法院的裁判往往只是針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議行為作出（撤銷(xiāo)、責(zé)令履行等），而不是針對(duì)原行政機(jī)關(guān)的行政行為作出。當(dāng)事人之間的原始糾紛，經(jīng)常是在原行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間發(fā)生的。如果法院裁判不能直接處理原始糾紛和事項(xiàng)，而是間接地裁判處理復(fù)議決定，那么，行政訴訟的裁判結(jié)果，時(shí)常是不能解決原始糾紛這個(gè)實(shí)質(zhì)問(wèn)題。因此，訴訟實(shí)踐中就出現(xiàn)了“訟了事不了”的弊端，反復(fù)訴訟仍不能解決實(shí)質(zhì)問(wèn)題。

（二）關(guān)于修改完善的思路。

對(duì)于修改《行政訴訟法》關(guān)于被告的規(guī)定，完善復(fù)議案件的被告制度，我們的基本思路是：一是要解決當(dāng)事人之間的實(shí)質(zhì)糾紛，不在被告資格問(wèn)題上為此設(shè)置障礙；二是要正確認(rèn)識(shí)行政復(fù)議的性質(zhì)，并與正在探索發(fā)展的行政復(fù)議委員會(huì)制度相一致；三是要充分發(fā)揮行政復(fù)議的積極作用，不斷強(qiáng)化行政復(fù)議解決糾紛的功能。鑒于這三點(diǎn)基本思路，我們對(duì)《行政訴訟法》中有關(guān)復(fù)議案件的被告資格制度進(jìn)行了修改完善。提出了兩個(gè)方案：第一個(gè)方案是，經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的案件，一律仍以原行政機(jī)關(guān)為行政訴訟的被告，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不再作為行政訴訟的被告。法院審查原行政行為并對(duì)原行政行為直接作出裁判，一并對(duì)復(fù)議決定的效力作出決定。第二個(gè)方案是，經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的案件，以原行政行為機(jī)關(guān)為被告，同時(shí)以復(fù)議機(jī)關(guān)為第三人。法院既要審查原行政行為，也一并審查復(fù)議決定，對(duì)原行政行為和復(fù)議決定作出直接裁判。目前，更多觀點(diǎn)主張采用第一個(gè)方案，認(rèn)為以原行政機(jī)關(guān)為被告，審查處理原行政行為，在處理原行政行為的同時(shí)，要么一并處理復(fù)議決定的效力，要么根據(jù)對(duì)原行政行為的處理，復(fù)議決定相應(yīng)無(wú)效等。

（三）關(guān)于行政復(fù)議性質(zhì)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題

行政復(fù)議機(jī)關(guān)不作被告，只以原行政機(jī)關(guān)為被告。這是對(duì)《行政訴訟法》規(guī)定的一個(gè)重大改變。我們知道，《行政復(fù)議條例》制定當(dāng)初，主流觀點(diǎn)就比較一致地認(rèn)為，行政復(fù)議屬于行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督，除了這個(gè)監(jiān)督的程序有些司法或者準(zhǔn)司法的特征以外，基本上是行政的、內(nèi)部的、層級(jí)的監(jiān)督形式。所以，一直以來(lái)，無(wú)論是大多數(shù)學(xué)者還是政府法制部門(mén)，都堅(jiān)持認(rèn)為行政復(fù)議決定是行政行為，行政復(fù)議程序是行政程序。因此，經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件，訴訟首先要審查的是覆蓋在原行政行為之上的行政復(fù)議決定。法院在行政訴訟中審查和裁判復(fù)議決定而不是處理原行政行為，就是順理成章的事情了。但最近幾年，有人開(kāi)始主張行政復(fù)議的司法屬性，認(rèn)為行政復(fù)議就像法院一樣，是一種司法救濟(jì)程序和制度。既然是司法救濟(jì)性質(zhì)，那當(dāng)然經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的案件進(jìn)入行政訴訟程序后，不能把作為裁決糾紛的復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)成被告了。這種主張得到了越來(lái)越多的人的認(rèn)同，尤其是很多作復(fù)議工作的行政機(jī)關(guān)的認(rèn)同，大有“東風(fēng)壓倒西風(fēng)”之勢(shì)?！缎姓V訟法》的修改，就正好處在這個(gè)“東風(fēng)”甚烈的背景之下。其實(shí)我們認(rèn)為，之所以現(xiàn)在更多的人主張行政復(fù)議的司法性質(zhì)，主要是四個(gè)方面的原因：原因之一，人們對(duì)行政復(fù)議性質(zhì)的認(rèn)識(shí)在加深和改變。一開(kāi)始，人們主張行政復(fù)議的行政性、內(nèi)部性和層級(jí)監(jiān)督性，隨著行政復(fù)議實(shí)踐的發(fā)展，人們對(duì)行政復(fù)議公正性獨(dú)立性的要求越來(lái)越強(qiáng)烈。這就產(chǎn)生了行政復(fù)議性質(zhì)的再認(rèn)識(shí)。出于認(rèn)識(shí)上的改變，行政復(fù)議的“行政”屬性正在被淡化，行政復(fù)議的“司法”屬性則被強(qiáng)化。原因之二，行政訴訟只解決行政復(fù)議行為、不解決原行政行為的制度設(shè)計(jì)，讓很多人越來(lái)越認(rèn)識(shí)到這個(gè)制度的缺陷：導(dǎo)致反復(fù)訴訟，不解決實(shí)質(zhì)問(wèn)題。要求改變這個(gè)制度設(shè)計(jì)的實(shí)踐需求，反映在理論上就是把原行政機(jī)關(guān)作為被告，直接裁判原始糾紛，做到訟了事結(jié)。原因之三，行政復(fù)議委員會(huì)制度的探索發(fā)展的結(jié)果，使人們對(duì)行政復(fù)議的裁決性有了新的發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)，有一定獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性的行政復(fù)議委員會(huì)，是對(duì)行政體制的改變，這個(gè)裁決機(jī)構(gòu)作出的行政復(fù)議決定，似乎更接近裁判，而離行政決定的距離越來(lái)越遠(yuǎn)。原因之四，行政復(fù)議機(jī)關(guān)多不愿意當(dāng)被告的利益選擇，與理論上的主張不謀而合，更加催化了這些新的認(rèn)識(shí)和制度主張。由此可見(jiàn)，主張行政復(fù)議機(jī)關(guān)不作被告的觀點(diǎn)，似乎有些“魚(yú)龍混雜”，這是值得我們注意和研究的。

修改《行政訴訟法》，完善復(fù)議案件的被告制度，希望可以達(dá)成的目標(biāo)應(yīng)該是：一方面，直接可以解決當(dāng)事人之間的實(shí)質(zhì)糾紛，不再玩訴訟游戲；另一方面，強(qiáng)化行政復(fù)議功能，充分發(fā)揮而不是弱化行政復(fù)議解決糾紛、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的作用。把行政復(fù)議完全看成是行政層級(jí)監(jiān)督因而忽視對(duì)當(dāng)事人實(shí)質(zhì)糾紛解決的制度和做法，固然不可??；但是，把行政復(fù)議完全看成是司法救濟(jì)因而弱化行政復(fù)議作用的制度和做法，也同樣是不可取的。因此，目前提出的復(fù)議案件被告資格制度的修改，還是有值得繼續(xù)討論和完善的空間。