導(dǎo)語：政務(wù)公開和參與型行政分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

引言

在中國大陸，隨著對(duì)外開放和國內(nèi)建設(shè)和改革的發(fā)展，政務(wù)公開逐漸為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所接受和重視，政府的信息從封閉到透明，從神秘到公開，經(jīng)歷了一個(gè)循序漸進(jìn)的發(fā)展過程。至20世紀(jì)90年代末，各地政府推行政務(wù)公開的活動(dòng)蓬勃展開，并呈現(xiàn)出向縱深方向發(fā)展的良好趨勢(shì)。政務(wù)公開由點(diǎn)到面逐步推廣，已經(jīng)成為各級(jí)政府提高行政管理水平、改善服務(wù)的重要內(nèi)容?！?」但是，政務(wù)公開在經(jīng)歷了被動(dòng)實(shí)施階段、積極探索階段和全力強(qiáng)化階段之后，近來似乎又出現(xiàn)了“冷卻趨勢(shì)”?！?」這說明，實(shí)行政務(wù)公開，建立透明政府，并不是一蹴而就的事情，不是靠單純的公開就能解決問題的，還必須深化理論研究，確立與之相關(guān)的配套制度和措施，尤其應(yīng)該將政務(wù)公開和推進(jìn)民主政治、建設(shè)法治國家的制度建設(shè)相聯(lián)系。

本文試圖以政務(wù)公開和參與型行政兩個(gè)方面為重點(diǎn)展開有關(guān)問題的探討。

在自上而下地推行政務(wù)公開或者政府信息公開的過程中，作為“公開、公平、公正”即所謂“三公”原則之一，“公開”的概念似乎已經(jīng)成為學(xué)界、政界和實(shí)際部門的共識(shí)，并且，人們?cè)絹碓街匾晫ⅰ肮_”和“知情權(quán)”相聯(lián)系，顯示出“公開”領(lǐng)域權(quán)利觀念的增強(qiáng)。但是，關(guān)于其內(nèi)涵和外延，依然是因人而異，表現(xiàn)出多種多樣的價(jià)值觀。至于“參與型行政”的概念，據(jù)我所知，在中國大陸尚沒有人明確提出，不僅在政界和實(shí)際部門，而且在學(xué)界也并沒有引起足夠的重視。當(dāng)然，近來已有學(xué)者提出了“公民參與”、“參與行政”、“參與行政的權(quán)利”以及“程序參與的原則”等概念，「3」這是令人欣喜的。毋庸諱言，有關(guān)這方面的研究成果，無論其內(nèi)容和方法如何，都將為本文提供不可多得的理論借鑒和實(shí)踐依據(jù)，使本文的內(nèi)容更加豐富和完善。本文所要強(qiáng)調(diào)的是，政務(wù)公開和參與型行政是現(xiàn)代國家行政程序理念和制度深入發(fā)展和完善的兩個(gè)重要標(biāo)志，是現(xiàn)代國家具體實(shí)現(xiàn)民主主義的重要途徑。只有將二者密切、科學(xué)地結(jié)合起來，確立參與型行政的觀念，并從立法和制度上予以肯定和支持，才能夠發(fā)揮其推進(jìn)民主政治和推動(dòng)法治國家建設(shè)的功效。

一、政務(wù)公開的涵義、內(nèi)容和目標(biāo)「4」

（一）政務(wù)公開的概念探討

由于各國的政務(wù)范圍不同，也由于各國對(duì)公開的定位不同，還由于每個(gè)國家在各個(gè)階段對(duì)公開的認(rèn)識(shí)不同，再加之學(xué)者們研究政務(wù)公開的角度和目標(biāo)各不相同，導(dǎo)致在政務(wù)公開的概念界定方面出現(xiàn)很大的差異性。「5」但是，將一定事項(xiàng)向民眾公開，這一點(diǎn)應(yīng)該是所有談及政務(wù)公開的概念所具有的一個(gè)共通要素?？偨Y(jié)國內(nèi)外學(xué)者的詮釋，結(jié)合中國大陸政務(wù)公開的理念，我認(rèn)為可以對(duì)其做如下歸納界定：

所謂政務(wù)公開，是指國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國家行政管理權(quán)的過程中，通過一定的形式，依法將有關(guān)行政事務(wù)的事項(xiàng)向社會(huì)公眾或特定的私人公開，使其參與討論和決定國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)行政權(quán)實(shí)行監(jiān)督的原則或制度。

上述定義可以從如下幾個(gè)層面來理解：

1、政務(wù)公開主體是國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織。在論述政務(wù)公開時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是：不應(yīng)將政務(wù)公開主體和行政主體概念相混淆。在中國大陸，行政主體是指享有國家行政權(quán)，能夠以自己的名義行使行政權(quán)，并能夠獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的一切法律責(zé)任的組織。可見，行政主體既包括國家行政機(jī)關(guān)，又包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織。而政務(wù)公開主體不應(yīng)該限定于這個(gè)范圍。一般說來，除了各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)明確授權(quán)的組織以外，基于規(guī)章的授權(quán)或委托的組織甚至個(gè)人，都可以成為政務(wù)公開主體?！?」這種擴(kuò)大解釋與后述目的和意義相呼應(yīng)，在外延上，可以與審判機(jī)關(guān)的審務(wù)公開和檢察機(jī)關(guān)的檢務(wù)公開相對(duì)應(yīng)。

2、政務(wù)公開的背景是在行使國家行政管理權(quán)的過程中。這里首先強(qiáng)調(diào)的是有國家行政管理權(quán)的存在，否則，就不是政務(wù)公開。其次，必須注意的是，政務(wù)公開指的是在行使國家行政管理權(quán)的整個(gè)過程中的公開，而不是僅指某一點(diǎn)或者某一方面。這是現(xiàn)代行政過程論特別強(qiáng)調(diào)的，也是政務(wù)公開的重要特色之一。

3、政務(wù)公開的內(nèi)容是有關(guān)行政事務(wù)的事項(xiàng)。這些行政事務(wù)，就性質(zhì)而言，既包括行政行為，又包括行政事實(shí)行為；就過程而言，既包括行政事務(wù)的決策，又包括行政事務(wù)的執(zhí)行和結(jié)果。與前面的過程特點(diǎn)相呼應(yīng)，這里強(qiáng)調(diào)的是全方位的公開，不僅指行政事務(wù)本身，還包括與行政事務(wù)相關(guān)聯(lián)的其他信息。

4、政務(wù)公開同樣必須依法進(jìn)行。政務(wù)公開是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)職責(zé)和義務(wù)，不過，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，它僅是一項(xiàng)努力義務(wù)?；旧峡梢赃@樣說，從社會(huì)主義國家性質(zhì)的角度看，向社會(huì)公眾或特定的私人公開有關(guān)行政事務(wù)的事項(xiàng)，應(yīng)該是越徹底、越全面越好。但是，涉及到法律禁止公開的內(nèi)容，涉及到國家機(jī)密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私等，政務(wù)公開便遇到了界限?！?」并且，公開的范圍往往也要受到行政管理的先例、社會(huì)文化背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等諸多因素的制約，從法律上確立政府公開信息的努力義務(wù)，根據(jù)各部門、各地區(qū)的不同情況和特點(diǎn)，循序漸進(jìn)、扎實(shí)有效地推進(jìn)，更有助于監(jiān)督行政、服務(wù)行政和民主行政的建立和鞏固。這里的“依法進(jìn)行”，還要求遵守有關(guān)程序法規(guī)定，既要采取一定的方式，遵守一定的時(shí)限，又要兼顧靈活性，方便群眾，便于監(jiān)督，利于參與，以確保行之有效等。

5、政務(wù)公開的客體是社會(huì)公眾或特定的私人。「8」政務(wù)公開的客體取決于公開的特定行政事務(wù)的性質(zhì)。有些事務(wù)是向全社會(huì)公開的，而有些事務(wù)只是向相關(guān)的特定的私人公開（如行政相對(duì)人、利害關(guān)系人等）。當(dāng)然，無論是自然人，還是法人或其他組織，都可以成為這里所說的“特定的私人”。一般說來，有關(guān)抽象行政行為的事項(xiàng)，首先是向全社會(huì)公開，然后是在個(gè)案中告知或教示特定的當(dāng)事人；有關(guān)具體行政行為的事項(xiàng)，首先是對(duì)當(dāng)事人公開，其次是對(duì)社會(huì)公開。因此，對(duì)于不同的事項(xiàng)，應(yīng)該確立不同的公開程序和標(biāo)準(zhǔn)等。

6、政務(wù)公開的目的在于使承受信息者參與討論和決定國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)行政權(quán)實(shí)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)其參與權(quán)。公開本身不是目的，而只是一種手段和形式，通過公開，促進(jìn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，推進(jìn)民主與法制建設(shè)，維護(hù)私人的合法權(quán)益和公共利益，這應(yīng)是公開的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。在這個(gè)意義上講，僅僅將有關(guān)信息予以公布，根本不考慮承受信息者的意見反饋，不去創(chuàng)造條件使其參與討論和決定有關(guān)事項(xiàng)的所謂“政務(wù)公開”，只不過是進(jìn)行了政務(wù)公開的前期工作而已，離實(shí)現(xiàn)真正意義上的政務(wù)公開，還有很長的路程。

7、政務(wù)公開既可以是原則，也可以是制度，最終應(yīng)該以制度加以確定。從理想的角度出發(fā)，政務(wù)公開當(dāng)然應(yīng)該是制度。但是，和任何事情都有層次性和階段性一樣，政務(wù)公開原則和政務(wù)公開制度是不同層次的兩個(gè)概念，也是不同的兩個(gè)階段。我們強(qiáng)調(diào)制度的重要性，也不應(yīng)該忽視原則的必要作用。從單純的原則到堅(jiān)實(shí)的制度，需要一個(gè)過程?！?」尤其是在城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡，各地情況參差不齊的中國大陸，對(duì)政務(wù)公開概念的理解，宜于進(jìn)行個(gè)案分析和實(shí)證調(diào)查，而不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)“全國統(tǒng)一”。

（二）政務(wù)公開的內(nèi)容分析

從世界各國來看，政務(wù)公開的一個(gè)突出特點(diǎn)是其內(nèi)容的不斷擴(kuò)展性和極其廣泛性。在建立了政務(wù)公開制度的國家，一般對(duì)政務(wù)公開內(nèi)容采取排除性的規(guī)定方式，即規(guī)定不屬于政務(wù)公開范圍（一般為涉及到國家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私）的內(nèi)容，除此之外都是政務(wù)公開的范圍。隨著社會(huì)的發(fā)展，政務(wù)公開的內(nèi)容將會(huì)越來越來具體，越來越廣泛，這與民主化潮流的擴(kuò)大是一致的。盡管每個(gè)國家的政務(wù)公開內(nèi)容，以及一個(gè)國家不同階段的政務(wù)公開內(nèi)容，都難免存在一定的差異性，但是，必須強(qiáng)調(diào)的是，政務(wù)公開的內(nèi)容或范圍，應(yīng)該盡量從整個(gè)行政過程的角度來把握。

從理論上講，行政管理過程中的有關(guān)行政事務(wù)的事項(xiàng)，只要不涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，都應(yīng)該向社會(huì)公眾或特定的私人公開。很顯然，政務(wù)公開包含一對(duì)矛盾：一個(gè)側(cè)面是盡量地將有關(guān)信息向社會(huì)或特定的私人公布；另一方面則必須敏銳而準(zhǔn)確地把握公開的界限。從行政過程論的角度來分析政務(wù)公開的內(nèi)容，可以細(xì)化為如下幾個(gè)方面：「10」

（1）本機(jī)關(guān)、組織及其所屬工作部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限和主要職責(zé)的公開；

（2）有關(guān)行政事務(wù)所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章及具體操作標(biāo)準(zhǔn)的公開；

（3）本機(jī)關(guān)、組織制定的具體辦事制度、辦法和要求，以及辦事的步驟、時(shí)限等程序性規(guī)定的公開；

（4）辦理結(jié)果和有關(guān)理由的公開；

（5）有關(guān)工作紀(jì)律及民眾舉報(bào)、投訴的途徑和方法的公開。

一般說來，政務(wù)公開主體在對(duì)涉及公共利益的事務(wù)作出決策時(shí)，應(yīng)該將決策過程和結(jié)果公開（決策公開）。例如，美國《陽光下的政府法》第2款規(guī)定：合議制行政機(jī)關(guān)必須符合該法的規(guī)定，一切會(huì)議除符合該法規(guī)定的免除公開舉行的條件外，必須公開舉行，允許公眾觀察，確立了公眾出席、旁聽和觀看的權(quán)利。根據(jù)該法的規(guī)定，合議制行政機(jī)關(guān)還必須履行相應(yīng)的程序，否則將會(huì)引起個(gè)人或組織提起的訴訟?！?1」在現(xiàn)代國家，個(gè)人或組織在不危及國家安全和妨礙個(gè)人隱私權(quán)的前提下，有權(quán)取得行政主體及其他行政管理實(shí)施者的文件、檔案和其他信息資料（信息公開）。因此，政務(wù)公開不僅限于作出具體行政行為，而且還包括抽象行政行為以及行政事實(shí)行為的產(chǎn)生和實(shí)施等，甚至網(wǎng)絡(luò)了高級(jí)官員的財(cái)產(chǎn)公開、倫理紀(jì)律規(guī)則等，它是立體的、動(dòng)態(tài)的、開放的概念。

另一方面，隱私權(quán)的保護(hù)也是各國探討政務(wù)公開問題時(shí)所必須考慮的重要內(nèi)容。例如，美國《隱私權(quán)法》明確而嚴(yán)格地規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息的搜集、利用和傳播必須遵守一系列規(guī)則，個(gè)人記錄必須對(duì)本人公開以及對(duì)第三者限制公開的原則等。從這個(gè)意義上講，《隱私權(quán)法》屬于政務(wù)公開法律的范疇。但它和《信息自由法》不一樣，前者只適用于個(gè)人的記錄，后者則適用于全部政府記錄文件；前者著重保護(hù)公民個(gè)人的隱私權(quán)，后者則著重保護(hù)社會(huì)公眾的了解權(quán)?！?2」

（三）政務(wù)公開的目的和意義

1、政務(wù)公開的目的在于行使權(quán)力者接受監(jiān)督和民眾參與權(quán)力行使的過程

在現(xiàn)代法治國家，公開的原則幾乎被適用于所有領(lǐng)域。無論是審務(wù)公開，還是檢務(wù)公開，或者是警務(wù)公開，乃至村務(wù)公開、校務(wù)公開、廠務(wù)公開，等等，都有一個(gè)共同的目的，就是為了使行使權(quán)力者接受監(jiān)督，使民眾參與權(quán)力行使的過程。政務(wù)公開當(dāng)然也不例外，它是現(xiàn)代國家實(shí)行民主監(jiān)督和民主政治的一個(gè)重要的前提條件。實(shí)行政務(wù)公開，有利于維護(hù)私人的合法權(quán)益，吸收私人參與討論和決定有關(guān)事項(xiàng)，強(qiáng)化民主監(jiān)督?？梢哉f，沒有公開，就無從談起監(jiān)督；沒有監(jiān)督，權(quán)力就要被濫用，就要腐敗。這是萬古不易的經(jīng)驗(yàn)?！?3」在中國大陸，長期缺乏公開而有效的監(jiān)督，被認(rèn)為是吏治腐敗、司法腐敗等各種權(quán)力腐敗不斷蔓延滋長的深刻原因?！?4」因此，人們?cè)趶?qiáng)調(diào)建立公開而有效的監(jiān)督機(jī)制的過程中，更加注重政務(wù)公開的必要性和重要性，將其視為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的的最為有效的途徑之一。

2、政務(wù)公開是方式、手段、途徑，而決不是目的

如前所述，政務(wù)公開的目的在于為形成監(jiān)督行政和參與型行政提供不可或缺的基礎(chǔ)條件，因而其本身并不是目的。作為方式、手段、途徑的政務(wù)公開，一旦作為原則甚至制度確立下來，就能夠發(fā)揮其確保監(jiān)督、促進(jìn)民主、限制權(quán)力濫用、保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的巨大作用。是否能夠貫徹和實(shí)施公開的原則，并進(jìn)一步確立公開機(jī)制，直接關(guān)系到一個(gè)國家各項(xiàng)工作是否能夠順利推行，各個(gè)領(lǐng)域的公正、公平和平等是否能夠?qū)崿F(xiàn)。鑒于目前各國反腐敗斗爭的艱巨性、復(fù)雜性和長期性，將公開的原則置于勤政廉政、反腐倡廉的機(jī)制建設(shè)中來理解的話，則更能夠凸現(xiàn)出該原則的重大意義。

3、政務(wù)公開是民主建設(shè)的需要

在現(xiàn)代民主國家，國民主權(quán)或者人民主權(quán)成為國家的基本原理。在這種基本原理之下，作為主權(quán)的享有者，人民當(dāng)然享有廣泛的知情權(quán)。在政務(wù)公開層面的知情權(quán)，意味著私人有權(quán)知道有關(guān)行政事務(wù)的所有信息，而國家應(yīng)最大限度地確認(rèn)和保護(hù)私人知悉、獲取相關(guān)信息的這種權(quán)利。確保私人相對(duì)于政府的知情權(quán)，政務(wù)公開是最為重要的民主形式之一。這種形式體現(xiàn)了開放政府、參與制民主等理念，為私人自治和參與行政提供了基礎(chǔ)。私人對(duì)政府的了解程度以及參與行政的程度，在很大程度上取決于政府公開化的程度。政府信息的全面公開，有助于私人對(duì)行使行政權(quán)的整個(gè)過程予以全面監(jiān)督和客觀評(píng)判，有助于激發(fā)私人積極參與行政的熱情，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主行政和互動(dòng)型行政。民主社會(huì)的基本原理既然確認(rèn)了人民作為主權(quán)者的地位，那么，私人不僅需要對(duì)事關(guān)自己利益的信息和決策知情，更需要在知情中獲得自己的發(fā)展機(jī)會(huì)，需要積極地參與政策的形成和行政權(quán)的運(yùn)作。因此，從制度層面看，知情權(quán)需要有信息公開法等法律制度的保障，有一系列民主制度與之相配套。從觀念方面看，政務(wù)公開應(yīng)該堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，以維護(hù)人民群眾利益為出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿，簡化行政手續(xù)，規(guī)范行政行為，方便群眾辦事，增強(qiáng)政務(wù)活動(dòng)的透明度和行政權(quán)力運(yùn)作的公開性，保證人民群眾通過多種渠道和途徑，參與管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。「15」

4、政務(wù)公開是現(xiàn)代行政法基本理念的必然要求

現(xiàn)代行政法是規(guī)制行政主體行為、保障相對(duì)人合法權(quán)益的規(guī)范和原則的總稱。它是具體化了的憲法，承擔(dān)著確保權(quán)力真正屬于人民，全心全意為人民服務(wù)的使命。21世紀(jì)的行政法的基本理念應(yīng)當(dāng)是服務(wù)行政。從根本上說，政務(wù)公開的終極目的就是為人民服務(wù)，而為人民服務(wù)恰恰就是現(xiàn)代行政法的出發(fā)點(diǎn)和價(jià)值歸宿。要確立服務(wù)行政的理念，就要提高行政的透明度，建立政務(wù)公開制度，使得行政主體等行使行政權(quán)的行為處于社會(huì)公眾的有效監(jiān)督之下，促使其依法行政，提高行政效率，減少腐敗。

5、政務(wù)公開有利于提高行政效率，促進(jìn)依法行政

現(xiàn)代行政程序理念不僅重視程序的公正性，而且必須考慮效率性和效益性。在推行政務(wù)公開的初期階段，曾有人擔(dān)心強(qiáng)調(diào)政務(wù)公開的廣泛性和私人參與性，有可能造成實(shí)際操作上的困難，影響行政效率。但是，各國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究都一再證明，實(shí)行政務(wù)公開，有利于改善行政管理，提高行政效率，使行政機(jī)關(guān)的辦事方式適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。實(shí)行政務(wù)公開，有利于促進(jìn)依法行政，促使各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法履行職責(zé)，正確行使職權(quán)，按照法定程序辦事，防止濫用權(quán)力，消除執(zhí)法違法、徇私枉法等腐敗現(xiàn)象。在國家行政機(jī)關(guān)及有關(guān)組織實(shí)行政務(wù)公開，是深入貫徹依法治國基本方略，全面推進(jìn)依法行政、從嚴(yán)治政，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府的重要舉措?！?6」

6、政務(wù)公開是世界性的潮流，是世貿(mào)規(guī)則的要求

當(dāng)今世界，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展、企業(yè)商機(jī)的發(fā)現(xiàn)、消費(fèi)者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)、政府公共服務(wù)質(zhì)量的提高等都離不開及時(shí)獲取準(zhǔn)確信息。包括政務(wù)公開在內(nèi)的信息公開和信息自由成為世貿(mào)規(guī)則的基本要求和各國政府規(guī)制改革的主導(dǎo)方向。信息公開是當(dāng)代各國政府在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和教育等全面發(fā)展方面保障公民權(quán)的一項(xiàng)基本義務(wù)。公民對(duì)政府和公共部門擁有的公共信息享有知情權(quán)。為適應(yīng)世貿(mào)規(guī)則關(guān)于信息公開和信息自由的要求，中國大陸政府行政規(guī)制需要在程序和實(shí)體兩方面進(jìn)行大幅度改革。規(guī)制改革將成為中國大陸政府行政改革面臨的艱巨任務(wù)?！?7」

7、政務(wù)公開是中國大陸發(fā)展的必然趨勢(shì)

中國大陸要和世界同步發(fā)展，要加入世貿(mào)組織，要實(shí)現(xiàn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的宏偉目標(biāo)，在很大程度上仰賴于政務(wù)公開機(jī)制的確立。

早在1989年，李鵬總理（當(dāng)時(shí)）在政府工作報(bào)告中曾明確提出：“處理同廣大人民群眾利害相關(guān)的事情，要積極推行公開的辦事制度，公開辦事結(jié)果，要增加政府活動(dòng)的透明性，強(qiáng)化各種制約機(jī)制，使各級(jí)政府權(quán)力的行使都嚴(yán)格置于法規(guī)制度的規(guī)范約束和廣大群眾的監(jiān)督之下”?？倳浽谑宕髨?bào)告中進(jìn)一步指出：“城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實(shí)行政務(wù)和財(cái)務(wù)公開制度，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督”，“堅(jiān)持公平、公正、公開的原則，直接涉及群眾切身利益的部門要實(shí)行公開辦事制度”?！?8」

2000年7月25日，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開經(jīng)驗(yàn)交流電視電話會(huì)議召開，中紀(jì)委書記尉健行發(fā)表了題為《推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開，促進(jìn)勤政廉政建設(shè)》的講話，強(qiáng)調(diào)“要從全局和戰(zhàn)略的高度深刻認(rèn)識(shí)推行政務(wù)公開的意義”，并指出推行政務(wù)公開的重大戰(zhàn)略意義-加強(qiáng)社會(huì)主義民主；建設(shè)社會(huì)主義法治國家；密切黨群干群關(guān)系；積極預(yù)防和治理腐敗。

在上述的指導(dǎo)下，從中央到地方，各級(jí)人民政府的政務(wù)公開活動(dòng)普遍展開。伴隨著信息社會(huì)的到來，各級(jí)政府普遍重視利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行政務(wù)公開的方式，不僅中央國家機(jī)關(guān)和國務(wù)院有關(guān)部門相繼建立了以“”為域名的網(wǎng)站，而且，各級(jí)地方政府也紛紛建立了諸如政務(wù)信息網(wǎng)等類似的政府網(wǎng)絡(luò)工程。政務(wù)公開活動(dòng)的蓬勃開展，證明政務(wù)公開是中國發(fā)展的必然趨勢(shì)，業(yè)已經(jīng)成為一種現(xiàn)實(shí)的趨勢(shì)。因?yàn)檫@既是實(shí)現(xiàn)民眾的民主權(quán)利的需要，也是政府自我完善的需要?！?9」政務(wù)公開的思想已逐漸為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所認(rèn)識(shí)和重視，這必將有利于政務(wù)公開活動(dòng)向縱深發(fā)展和政務(wù)公開制度的最終確立。

二、參與型行政

（一）參與型行政的概念、特征與范圍

1、參與型行政的概念

參與型行政，亦稱互動(dòng)型行政，是指行政機(jī)關(guān)及其他組織在行使國家行政權(quán)，從事國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)管理的過程中，廣泛吸收私人參與行政決策、行政計(jì)劃、行政立法、行政決定、行政執(zhí)行的過程，充分尊重私人的自主性、自立性和創(chuàng)造性，承認(rèn)私人在行政管理中的一定程度的主體性，明確私人參與行政的權(quán)利和行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，共同創(chuàng)造互動(dòng)、協(xié)調(diào)、協(xié)商和對(duì)話行政的程序和制度。

2、參與型行政的特征「20」

（1）參與型行政強(qiáng)調(diào)的是參與行政權(quán)的行使過程，而不是簡單的“公布”、“公開”、“出席”、“到場”或“參加”。參與過程是行政部門（不限于行政主體）行使行政權(quán)與私人參與行政形成的互動(dòng)過程。這種互動(dòng)過程意味著雙方必定存在對(duì)峙、沖突與協(xié)商、對(duì)話，是通過協(xié)商和對(duì)話來解決（行政部門所代表的）公共利益與私人利益以及私人之間利益沖突的過程，既要強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持原則的必要性，又要考慮靈活、機(jī)動(dòng)的有用性，重視妥協(xié)的價(jià)值，達(dá)成誠意的讓步和雙贏的共識(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理的穩(wěn)定性和有效性，實(shí)現(xiàn)對(duì)私人利益的全面、合理的保護(hù)?！?1」

（2）參與型行政需要有法律規(guī)范明確規(guī)定的參與機(jī)制。參與型行政要求建立經(jīng)常性的、規(guī)范性的制度，而不是僅僅靠某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的“德性”隨意推行。當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)人的“德性”也非常重要，對(duì)于推行政務(wù)公開，促進(jìn)私人參與行政，都具有不可或缺的重要意義。但是，僅有某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的“德性”，往往難以避免所謂的“說起來重要，忙起來不要”的現(xiàn)象發(fā)生，甚至無法避免不公開、假公開、形式單一等現(xiàn)象的發(fā)生。「22」因此，在現(xiàn)達(dá)各國都非常強(qiáng)調(diào)參與型行政和政府信息公開緊密聯(lián)系，必須以信息公開法以及各地區(qū)、各領(lǐng)域的參與制度為前提，在制度化和法律化的基礎(chǔ)上，確保公開和參與的持續(xù)、持久和富有成效。

不過，有一種傾向值得警惕，即在強(qiáng)調(diào)為信息公開和參與型行政建章立制的過程中，人們較為熱衷于主張“上下對(duì)口”、“全國統(tǒng)一”。這是值得商榷的。中國大陸幅員遼闊，各地區(qū)、各領(lǐng)域皆有其自身的特點(diǎn)，無論是政府信息公開，還是私人參與行政，制度的建立和法律規(guī)范的確立，都應(yīng)該充分考慮到地方和部門的不同特點(diǎn)，充分發(fā)揮地方和部門的自主性、創(chuàng)造性及積極能動(dòng)性，以創(chuàng)造出形態(tài)多樣、富有成效的政府信息公開和參與型行政機(jī)制。且不可簡單地強(qiáng)調(diào)“上下對(duì)口”、“全國統(tǒng)一”。

（3）參與型行政必須尊重私人參與行政的權(quán)利。參與型行政的憲法基礎(chǔ)是公民的參政權(quán)?！?3」公民的參政權(quán)包括參與國家事務(wù)的管理、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的管理以及社會(huì)事務(wù)的管理等諸多領(lǐng)域，當(dāng)然也包括參與行政管理過程的權(quán)利。行政程序參與人作為程序主體，參與權(quán)就是其各項(xiàng)程序權(quán)利的集結(jié)權(quán)。因此，僅僅強(qiáng)調(diào)公開是不夠的，僅僅將公開或者參與作為一種單方面的恩賜亦是不能允許的，以為“老百姓”辦事、讓“老百姓”心知肚明等觀念來理解和闡述公開和參與的問題，該觀念本身就反映了論者嚴(yán)重缺乏權(quán)利意識(shí)。「24」參與型行政既然是機(jī)制、程序和制度，就必須強(qiáng)調(diào)和充分尊重私人的參與權(quán)利，作為私人的一項(xiàng)基本權(quán)利加以確認(rèn)和保護(hù)，并賦予私人對(duì)有關(guān)信息的請(qǐng)求權(quán)、對(duì)有關(guān)過程的參加權(quán)以及對(duì)侵犯其相關(guān)權(quán)利的司法救濟(jì)權(quán)。

不過，關(guān)于參與型行政的這一特征，存在著不同的觀點(diǎn)。有人認(rèn)為，既然是權(quán)利，參與就必須是自主、自愿的，而非強(qiáng)制的、被迫的?！?5」也有人認(rèn)為，參與應(yīng)該分為必要性參與、選擇性參與和參與之限制三種情形。當(dāng)行政主體行使行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人的自由、生命和財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利可能產(chǎn)生危害時(shí)，公民必須積極介入行政行為過程，依法維護(hù)自身的合法權(quán)益?；救藱?quán)是個(gè)人不能放棄的權(quán)利，維護(hù)自己的基本人權(quán)不僅是權(quán)利，也是一種義務(wù)。將抵抗對(duì)個(gè)人基本人權(quán)的侵害當(dāng)作義務(wù)來對(duì)待是民主社會(huì)中自律的最低要求。當(dāng)公民對(duì)行政權(quán)的運(yùn)作可能影響到其非基本權(quán)利時(shí)自行決定是否參與以及如何參與行政程序。行政主體要明確自己并非選擇性參與的主體，所以還要依法履行職責(zé)，秉著服務(wù)行政的宗旨，積極為相對(duì)人創(chuàng)造進(jìn)行有利選擇參與的條件。而參與之限制，是指國家容忍參與的程度必然要與社會(huì)良性發(fā)展的要求聯(lián)系在一起，不能追求無限制的參與，否則只會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)運(yùn)作失衡，正常的行政秩序則難以為繼。「26」我認(rèn)為，后一種分析比較全面，盡管在理論分析方面還有待于進(jìn)一步完善，但總體上是值得支持的。我在這里作為參與型行政的特征來強(qiáng)調(diào)私人參與行政的權(quán)利，主要是從其普遍性和一般性的特征而言，并不否定其具有義務(wù)性和受諸多因素限制而不能實(shí)現(xiàn)的情形。其實(shí)，其他各種權(quán)利亦是如此，即使是基本權(quán)利，也同樣因受政治、經(jīng)濟(jì)和文化等諸多因素的影響而出現(xiàn)諸多差異性和難以充分實(shí)現(xiàn)的情形。因此，其義務(wù)性和受限性并不影響其權(quán)利性的一般特征。

（4）參與型行政非常強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)公開的浪潮滲透到各行各業(yè)，全國各地各個(gè)領(lǐng)域皆以某務(wù)公開為政策目標(biāo)并普遍展開的形勢(shì)下，各級(jí)行政機(jī)關(guān)皆將政務(wù)公開作為衡量政績的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。以這種認(rèn)識(shí)來對(duì)待實(shí)際工作，無疑是非常有利、非?？少F的，但僅此還不夠。由于沒有法律責(zé)任，許多地方只是走形式，多數(shù)地方的政務(wù)公開還只是事務(wù)性、程序性的公開，辦事結(jié)果的公開多，辦事過程、決策程序的公開少，事后公開多，事前、事中公開少，無關(guān)痛癢的內(nèi)容公開多，民眾真正關(guān)心的信息公開少。由于一些地方負(fù)責(zé)人害怕搞政務(wù)公開會(huì)使部門和個(gè)人失權(quán)失利，如果沒有外力的強(qiáng)有力推動(dòng)，政務(wù)公開最終只會(huì)徒有其表?！?7」如前所述，信息公開是私人知情權(quán)的反映，參與型行政是私人參與權(quán)的必然，滿足私人這一權(quán)利要求，既是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的道德義務(wù)，也是政府應(yīng)當(dāng)履行的一項(xiàng)法律義務(wù)。因此，政府負(fù)有致力于有關(guān)制度和法律的制定和推行的責(zé)任和義務(wù)。

3、參與型行政的方法和范圍

參與型行政的范圍，取決于政府的開放意識(shí)、民主意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和私人的參與意識(shí)。一般說來，參與型行政的范圍可以從如下幾個(gè)方面來考慮（參照下圖）：

政府信息公開和參與型行政流程圖

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國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的管理意見、建議、評(píng)價(jià)、申訴、要求等

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通過新聞媒體、政府網(wǎng)站、政府窗口、決定書送達(dá)、征求意見書發(fā)送等形式公開，必要時(shí)舉行聽證會(huì)

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郵寄、傳真、電子郵件、電話、當(dāng)場口頭陳述和申辯、參加聽證會(huì)、論證會(huì)、征求意見座談會(huì)等

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公布有關(guān)意見、建議等以及處理結(jié)果和相關(guān)理由

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郵寄、傳真、電子郵件、電話、當(dāng)場口頭陳述和申辯等

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按法定程序、方式公布并執(zhí)行

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實(shí)踐中信息和意見反饋

※上圖是對(duì)政府信息公開和參與型行政的一般流程的概括和歸納，也許并不完全適合于某些領(lǐng)域的參與型行政，但我認(rèn)為，一般情況下應(yīng)該遵循如圖所示的互動(dòng)性意思形成過程，在相互影響、相互作用的基礎(chǔ)上，形成良性的循環(huán)狀態(tài)，才能不斷推進(jìn)理論的進(jìn)步和制度的完善。上圖的繪制，參考了日本《關(guān)于規(guī)制的設(shè)定或者改廢的意見提出程序》所規(guī)定的程序。

（1）參與政策制定

在公共政策的形成過程中，公眾參與是確保政策符合民意及政策合法化的根本途徑。公眾參與政策制定有利于加強(qiáng)政策合法化，減少官僚主義和政策腐敗現(xiàn)象；也有利于改善經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量，改善貧困人口的生活水平。公民參與政策制定是克服政策腐敗現(xiàn)象的重要途徑。公眾參與政策制定的方式和程序有多種多樣。除立法機(jī)關(guān)代表制度外，民意調(diào)查制度、信息公開制度、聽證會(huì)制度、院外游說制度、協(xié)商談判制度、公民請(qǐng)?jiān)负凸裢镀敝贫榷际菍?shí)現(xiàn)政策制定的民主化與科學(xué)化的基本制度。在政策制定過程以外，行政督察專員制度和違憲司法審查制度是及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正政策弊端，確保企業(yè)和公民權(quán)利的重要制度?！?8」

在中國大陸，私人參與政策制定尚沒有形成系統(tǒng)的制度，但在個(gè)別領(lǐng)域和地區(qū)，正在逐漸建立和完善相關(guān)制度。例如，《價(jià)格法》第23條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性?！痹摲ǖ?4條進(jìn)而規(guī)定了向消費(fèi)者、經(jīng)營者公布政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)的公開制度，第25條規(guī)定了消費(fèi)者、經(jīng)營者對(duì)政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)提出調(diào)整建議的參與制度。眾所周知，在價(jià)格制度領(lǐng)域，有關(guān)公開和參與，不僅僅停留在法律規(guī)范層面，而且在實(shí)踐中已經(jīng)得以廣泛推行。根據(jù)《價(jià)格法》的規(guī)定，一系列有關(guān)價(jià)格的法規(guī)，如《國家計(jì)委關(guān)于完善藥品價(jià)格政策、改進(jìn)藥品價(jià)格管理的通知》等，均具體規(guī)定了聽證會(huì)制度。

此外，如果從廣義上來把握政策制定的話，那么，國家立法應(yīng)該屬于一種特殊的政策制定。在該領(lǐng)域，《立法法》第35條規(guī)定，對(duì)重要的法律草案可以公布，以征求意見。該法第34條還規(guī)定了通過座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)等多種形式聽取各方面意見的制度。該法亦規(guī)定了對(duì)有關(guān)意見的處理主體和一定的程序。這是《立法法》有關(guān)民主程序的重要規(guī)定。

不過，有人指出，過去已公布全民征求意見的法律草案并沒有取得應(yīng)有的效果。「29」論者指出，要真正發(fā)揚(yáng)民主，聽取民眾的意見，就不能將法律草案在報(bào)紙上公布了事，而應(yīng)通過媒體對(duì)法律草案的內(nèi)容進(jìn)行廣泛的宣傳討論，動(dòng)員群眾參與，并把民眾的討論與人大及其常委會(huì)的討論結(jié)合起來。有關(guān)立法機(jī)關(guān)應(yīng)把征求來的意見加以整理，多數(shù)人的意見要吸收到法律草案中去，沒有吸收的應(yīng)公開加以說明。

私人參與立法的狀況如此，參與一般政策的制定亦是如此。雖然已經(jīng)建立了相應(yīng)的制度，但是，由于欠缺必要的社會(huì)背景和利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制等基礎(chǔ)，「30」往往實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)該制度所應(yīng)該具有的功效。因此，在強(qiáng)調(diào)全民參與政策制定過程，致力于完善有關(guān)程序和機(jī)制的同時(shí)，也許更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)通過座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式來完善和充分推行私人參與政策制定的制度，尤其應(yīng)該強(qiáng)調(diào)建立專家參與的規(guī)范和機(jī)制的無比重要性。

（2）參與行政計(jì)劃

行政計(jì)劃的制定，是政策制定的一個(gè)重要領(lǐng)域。私人參與行政計(jì)劃，是私人針對(duì)城市建設(shè)和鄉(xiāng)村發(fā)展以及自己所處的生活環(huán)境等提出自己的觀點(diǎn)，并反映于行政的一種有效和便捷的途徑。因此，只要私人能夠參加有關(guān)行政計(jì)劃的協(xié)議會(huì)、評(píng)議會(huì)或者聽證會(huì)等，陳述自己的觀點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)直接民主，就可以承受極大的利益。但是，參與行政計(jì)劃，和參與具體的行政決定、命令等不同，為了參與行政計(jì)劃，并且使自己的觀點(diǎn)得到認(rèn)可并付諸于實(shí)施，需要經(jīng)常關(guān)心有關(guān)事宜，不斷收集諸多信息，包括城市計(jì)劃的知識(shí)、有關(guān)城市或鄉(xiāng)村的知識(shí)，可持續(xù)性發(fā)展的知識(shí)等等，并經(jīng)常地出席或參加協(xié)議會(huì)等。這樣看來，私人參與行政計(jì)劃，往往需要在金錢和時(shí)間方面有較多的支出?？紤]到這種利益和支出的問題，只有在認(rèn)為參與行政計(jì)劃可獲得利益高于其為此需支出利益時(shí)，人們才會(huì)實(shí)際上參加協(xié)議會(huì)、評(píng)議會(huì)或聽證會(huì)等。

因此，在強(qiáng)調(diào)私人參與行政計(jì)劃時(shí)，也許并不適合于一概而論。為了確保私人參與行政計(jì)劃不致于流于形式，就必須在以下幾個(gè)方面予以保障：其一，與成為計(jì)劃對(duì)象的事項(xiàng)有重要的利害關(guān)系的所有主體都能夠參加；其二，向所有利害關(guān)系人全面且平等地公開必要的信息；其三，賦予所有利害關(guān)系人以平等的發(fā)言權(quán)和發(fā)言的效力；其四，基于正當(dāng)?shù)睦碛烧归_討論，以誠意致力于合意的形成；其五，對(duì)所有主張及假定予以認(rèn)真考慮；其六，為進(jìn)行基于正確信息的討論，必須有專家參與討論；其七，為確保按上述要求來推進(jìn)討論，必須設(shè)置訓(xùn)練有素的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。

一般認(rèn)為，人在其生活目的、滿足方面是一個(gè)理性最大化者。一個(gè)有理性的人會(huì)運(yùn)用邏輯推理和所有相關(guān)的信息，去實(shí)現(xiàn)自己的愿望和價(jià)值并決定如何行動(dòng)。在參與行政計(jì)劃的過程中，和參與其他政策決定、意思決定過程一樣，依存于一定的社會(huì)力量關(guān)系之中的各種各樣的利害關(guān)系人，成為具有各種不同的利害關(guān)系的主體，都會(huì)盡可能地致力于宣傳自己的主張，闡明自己的要求，以說服其他人予以贊成。在這種利益沖突的過程中，各利害關(guān)系人便會(huì)提示條件，尋找相互之間的妥協(xié)點(diǎn)，進(jìn)行反復(fù)的交涉，以求得自己利益的最大化。在這個(gè)交涉過程中，行政部門的專家和有關(guān)方面的學(xué)者應(yīng)該發(fā)揮積極的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，在充分尊重各利益主體的要求和建議的基礎(chǔ)上，尋求私人利益和公共利益的最佳切合點(diǎn)，制定盡可能反映各方利益，又有利于公共利益實(shí)現(xiàn)的行政計(jì)劃。

值得注意的是，在城市規(guī)劃和道路規(guī)劃等領(lǐng)域，利益的對(duì)立比較明顯，各利益主體的主張往往是尖銳對(duì)立的，居民和開發(fā)事業(yè)者往往容易忽視對(duì)方權(quán)益，容易將問題單純化，較少全局觀念，不愿作出讓步，使行政計(jì)劃的制定和實(shí)施陷于舉步維艱的狀態(tài)。在這種情況下，行政部門的積極引導(dǎo)和調(diào)整便成為至關(guān)重要的。我們不能要求私人都具有高度的公共利益優(yōu)先的公益心，但必須強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)整的人員具有專業(yè)知識(shí)和高尚的公益心，并且必須具備協(xié)調(diào)各方利益的指導(dǎo)技術(shù)。因而，為確保有關(guān)負(fù)責(zé)人員不致于失去公益心，同樣需要建立信息公開及回避、說明理由等制約機(jī)制。

如前所述，參與行政計(jì)劃，需要支出較多的金錢和時(shí)間。但是，只要參與行政計(jì)劃能夠給自己帶來實(shí)實(shí)在在的利益，那么，私人就會(huì)不惜金錢和時(shí)間而積極參與行政計(jì)劃的制定，表明自己的意見和建議。因此，為了真正實(shí)現(xiàn)私人參與行政計(jì)劃，重要的是建立一種真正意義上的聽取意見、尊重利益、綜合考量、合理計(jì)劃的機(jī)制，建立起真正公開、公平、公正的相關(guān)程序。否則，單純地強(qiáng)調(diào)私人參與行政計(jì)劃，而實(shí)際參與者僅限于極少數(shù)私人，反而會(huì)使缺乏民主基礎(chǔ)的計(jì)劃合理化，使大多數(shù)私人的意思被因此而封殺，不利于民主行政和服務(wù)行政的實(shí)現(xiàn)。

（3）參與行政立法等規(guī)范的制定

一般說來，法律是國民總體意志的反映，是由民選的代議機(jī)關(guān)制定的普遍遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。但是，在現(xiàn)代國家，僅依靠民選的代議機(jī)關(guān)已越來越難以充分反映公眾的不同利益要求。因此，在立法過程中應(yīng)該盡可能多地讓各種利益都有表達(dá)的機(jī)會(huì)。參與是立法過程中一項(xiàng)不可動(dòng)搖的基本原則，是人們?cè)谠O(shè)置立法程序時(shí)所應(yīng)普遍認(rèn)同并鼎力追求的目標(biāo)。「32」行政立法，雖然不是代議制下所說的全體國民意志的反映，但是，最大程度地反映國民的意志，依然應(yīng)該是其所追求的目標(biāo)。因而，理想的做法是吸收全體國民參與行政立法過程，至少應(yīng)該吸收所有利害關(guān)系人參與行政立法過程。當(dāng)然，從現(xiàn)實(shí)可能性來說，不僅吸收全體國民參與立法過程是不可能的，就連吸收所有利害關(guān)系人參與立法過程，在現(xiàn)代社會(huì)往往也是不可能的。為此，應(yīng)該充分利用科學(xué)的抽樣選擇理論，基于有選擇的抽樣對(duì)象劃分，充分運(yùn)用統(tǒng)計(jì)和計(jì)算機(jī)技術(shù)，運(yùn)用計(jì)量政治學(xué)的手法，從各階層、各地區(qū)吸收代表參與立法過程。因此，利益團(tuán)體的培育和利益代表的選定，應(yīng)當(dāng)是私人參與行政立法等規(guī)范制定過程中政府的重要職責(zé)和義務(wù)。

私人參與行政立法，要求從法律和制度上保障私人參與行政立法過程的充分機(jī)會(huì)和有效途徑，并對(duì)有關(guān)立法結(jié)果的形成發(fā)揮有效的影響和作用。如前所述，既然吸收全體國民參與行政立法往往是不可能的，那么，就有必要探討符合民主政治理念的參與程度和范圍問題。在行政立法領(lǐng)域，一般認(rèn)為，至少應(yīng)該確保所有利害關(guān)系人參與的機(jī)會(huì)，并同時(shí)確保專家參與的機(jī)制。至于私人參與行政立法的程度即其參與行為對(duì)行政立法的實(shí)際影響力的問題，決不是宜于籠統(tǒng)化、簡單化的問題。誠然，私人參與行政立法，不僅要求保證私人有充分的機(jī)會(huì)表達(dá)自己的觀點(diǎn)，更重要的是應(yīng)通過一定的機(jī)制使決策者對(duì)這些主張予以認(rèn)真、實(shí)質(zhì)性的考慮。但是，由于行政立法的技術(shù)性和利害對(duì)立的直接性、復(fù)雜性，往往存在復(fù)雜而艱難的利害調(diào)整和取舍的過程，簡單地以“持續(xù)、有效的參與”來衡量民主的深度，有時(shí)并不適宜。這是因?yàn)?，所謂“持續(xù)、有效的參與”本身是一個(gè)不確定的概念，對(duì)于利害對(duì)立的甲乙雙方當(dāng)事人來說，同樣參與行政立法的過程，主張卻可能是各不相同的。當(dāng)決策者采納了甲方的主張時(shí)，對(duì)于甲方來說是“有效的參與”，而對(duì)于乙方來說則可能被認(rèn)為是無效的參與。況且，行政立法中的利害對(duì)立，往往并不是雙方性的，而是多方利害的對(duì)立。因此，我們衡量私人參與行政立法的民主性，重要的是強(qiáng)調(diào)私人享有提出建議、主張和要求等的充分機(jī)會(huì)，并且這些建議、主張和要求等能夠得到“同等的尊重和關(guān)注”及“認(rèn)真、實(shí)質(zhì)性的考慮”。

正如論者所指出，從某種意義上講，立法就是在相互競爭的利益之間尋求某種妥協(xié)。值得注意的是，在立法過程中所有受到影響的利益都能得到充分反映因而形成大家都能接受的妥協(xié)，只不過是一種理論假設(shè)而已，總有部分利益得不到反映或者得不到充分反映，這才是民主主義的真實(shí)寫照。因此，從民主主義理念出發(fā)，探討私人參與行政立法的機(jī)制建設(shè)問題，有必要同時(shí)考慮一系列評(píng)價(jià)機(jī)制的建立和完善。所有受到影響的利益都能得到充分反映的理想狀態(tài)，是民主政治所要追求的目標(biāo)，也是私人參與行政立法的出發(fā)點(diǎn)。但是，理想畢竟不是現(xiàn)實(shí)，在現(xiàn)實(shí)的民主政治中，在現(xiàn)實(shí)的國家行政管理中，都需要建立一系列更加切合實(shí)際的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。

目前，在中國大陸，包括行政立法在內(nèi)的立法民主已達(dá)到相當(dāng)高的程度，立法聽證機(jī)制的建立，廣泛征求意見的程序，專家直接參與立法起草的途徑等，在一定程度上確保了立法過程的民主性和科學(xué)性，是值得肯定和發(fā)揚(yáng)光大的。

例如，在行政立法領(lǐng)域，《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《立法法》等，都是在行政立法研究組的專家學(xué)者們直接起草下制定的。并且，正在制定的行政強(qiáng)制法、行政許可法等，行政立法研究組正在參與起草調(diào)研工作。行政立法研究組亦在致力于將制定的行政程序法的研究和探討。在《刑事訴訟法》及《刑法》的修訂過程中，許多刑事法學(xué)者的積極、直接參與，為相關(guān)法律的現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在《合同法》等民商法律的制定和修改過程中，民商法學(xué)者的調(diào)研、起草和廣泛深入的研究，亦發(fā)揮了非常重要的作用。很顯然，隨著中國大陸民主制度的健全和完善，專家在立法中的作用必將越來越受到人們的重視，越來越顯示出其重要性和科學(xué)性，有關(guān)部門對(duì)專家參與立法亦是相當(dāng)重視的。

但是，目前的立法民主和對(duì)專家參與立法的重視還很不規(guī)范。當(dāng)我們仔細(xì)研究這一系列現(xiàn)代的民主立法過程時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中依然存在著極大的偶然性和隨意性，尚沒有形成明確的法定程序和制度。

人們期望專家立法能夠充分發(fā)揮專家優(yōu)勢(shì)，從相對(duì)獨(dú)立、超脫的角度，理性客觀地思考問題，克服立法“自肥”、立法“自?！?、立法“自相矛盾”以及立法指導(dǎo)思想落后等弊端，「33」為國家立法提供客觀、合理、有效的法律規(guī)范。但是，在具體的參與過程中，依然存在諸多需要完善的地方。具體說來，目前的專家參與，在起草調(diào)研階段僅僅局限于小范圍的部分專家學(xué)者參與，從其學(xué)科構(gòu)成來看，欠缺必要的全面性，使得許多現(xiàn)代立法技術(shù)難以在立法實(shí)踐中得以推廣和運(yùn)用；在征求意見階段，往往傾向于突擊運(yùn)作，在較短的時(shí)間內(nèi)，將文稿發(fā)給各級(jí)政府部門和科研院所，要求在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提交反饋意見。然而，由于被征求意見的部門和科研院所的專家、學(xué)者們都忙于自己的日常工作，往往很難確保有充足的時(shí)間來研究立法文稿，即使提出一些反饋意見，也難免帶有完成任務(wù)性的色彩，難以確保對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行綜合衡量，科學(xué)分析。在強(qiáng)調(diào)參與型行政的同時(shí)，我們必須注意的是專家論證中的參與理念的堅(jiān)持和實(shí)施，應(yīng)該建立起較為穩(wěn)定的專家隊(duì)伍，強(qiáng)調(diào)全面參與，全過程參與，全體人員的參與。換言之，應(yīng)該摒棄從前那種隨意請(qǐng)一些專家，某個(gè)環(huán)節(jié)上請(qǐng)專家，某個(gè)方面請(qǐng)專家的做法。當(dāng)然，在這種機(jī)制建立起來的同時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)的是參與立法過程的專家應(yīng)該不斷地提高自身素質(zhì)，在提高專業(yè)素質(zhì)的同時(shí)，亦要不斷提高立法政策方面的素質(zhì)。

有人指出，專家亦有其如下弱點(diǎn)和不足：「34」其一，專家起草的法律文本往往多少呈現(xiàn)出理想主義的色彩，與實(shí)踐結(jié)合的不夠緊密。其二，專家已經(jīng)成為“家”，某種意義上成了社會(huì)活動(dòng)家，學(xué)術(shù)創(chuàng)造的動(dòng)力和能力都開始減退，有的專家承擔(dān)一些力所不能及的任務(wù)，提出的立法建議和方案有時(shí)也難免空泛，或者將其所承擔(dān)的立法任務(wù)交給弟子門生來做，使得相關(guān)立法工作失去“高瞻遠(yuǎn)矚”、“高屋建瓴”之功效；其三，專家往往視參與立法工作為對(duì)自己學(xué)術(shù)價(jià)值的最好肯定，頗有些“受知遇之恩”的感受，因而很難不顧及官員特別是高層官員的既有傾向或已經(jīng)定下來的“調(diào)子”，有時(shí)不能做到完全超脫；其四，在中國大陸目前的立法過程中，專家更多地扮演著“智囊”或“軍師”的角色，尚不能起到一錘定音的作用，當(dāng)專家相互各持己見的時(shí)候，立法的結(jié)果在很大程度上取決于專家知名度的高低、意見感染力的強(qiáng)弱、官員的固有傾向以及對(duì)專家的認(rèn)同度，而決定性的還是官員。

可以說，專家參與立法機(jī)制的建立和完善，是目前中國大陸建設(shè)法治國家過程中所面臨的重大課題之一。只有建立明確的專家參與立法的制度和法律規(guī)范，才能夠確保相關(guān)立法的科學(xué)性和有效性。在這種制度之下，參與立法應(yīng)該是有關(guān)專家的權(quán)利，而非“受知遇之恩”的結(jié)果。為此，從有權(quán)立法的部門來說，必須建立專家信息庫，并及時(shí)收集全國各行各業(yè)有關(guān)研究信息，及時(shí)調(diào)整參與有關(guān)立法的專家隊(duì)伍，以確保專家真正從有關(guān)專業(yè)的角度提出意見，為立法部門提供立法的理論和技術(shù)指導(dǎo)。從專家方面來說，既然你是作為專家被邀請(qǐng)到場的，你就應(yīng)該在有關(guān)方面有著深入、扎實(shí)而全面的研究，否則，你就只能以一般私人的身份參與立法，而不是以專家的身份參與立法。這就要求專家在參與立法過程中，始終堅(jiān)持實(shí)事求是的態(tài)度，堅(jiān)持從專業(yè)的角度發(fā)言的作風(fēng)，確立沒有研究就不發(fā)言的真正謙虛的態(tài)度。并且，對(duì)于專家來說，因其學(xué)識(shí)和名望而被委以立法任務(wù)，不應(yīng)該完全將其“交給弟子門生來做”。要知道，在行政法上有“不得再委托”的原則。該原則同樣應(yīng)適用于專家參與立法的問題。

我們?cè)谔接懘h制問題時(shí)，常常強(qiáng)調(diào)的是議事過程的公開和發(fā)言內(nèi)容的公開，以明確其政治責(zé)任。然而，我們?cè)趯＜覅⑴c立法的過程中，卻往往忽略了專家的責(zé)任。專家的參加和具體的討論內(nèi)容，也應(yīng)該通過一定的方式向公眾公開，以真正確立專家的責(zé)任意識(shí)，而不是到會(huì)發(fā)言就萬事大吉。并且，對(duì)專家的意見和觀點(diǎn)，有權(quán)立法的部門應(yīng)該認(rèn)真探討，仔細(xì)分析，將有關(guān)處理結(jié)果予以公布。只有建立起這樣的制度，才能夠減少立法資源的浪費(fèi)，才能夠使專家參與立法真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，才能夠推動(dòng)我國法制建設(shè)的長足發(fā)展。誠如論者所指出，由于缺乏明確的專家立法的實(shí)體性和程序性規(guī)定，專家在立法中做什么，怎么做，都有較大的隨意性?！?5」而所謂“受知遇之恩”的感受，亦源于此。因而，從程序規(guī)則和制度建設(shè)入手，健全和完善專家立法制度，不失為一種明智的選擇。而更為現(xiàn)實(shí)可行的途徑，也許是立即將這種參與立法制定的過程予以公開，使其具有必要的透明度，并致力于逐步建立和完善參與行政立法的相關(guān)制度。

（4）參與具體行政行為的作出

與參與政策的制定、參與行政計(jì)劃的制定和參與行政立法相比，一般民眾參與行政行為的作出最為容易，也最為直接和普遍。作出具體行政行為是與私人的權(quán)益具有最為直接和密切關(guān)系的行政權(quán)運(yùn)行方式。傳統(tǒng)的行政法和行政法學(xué)強(qiáng)調(diào)行政行為的高權(quán)性，架構(gòu)起以支配和服從為特色的行政法律關(guān)系。在那里，私人雖然也享有一定的公權(quán)，但是，卻很少享有參與作出具體行政行為過程的權(quán)利。第二次世界大戰(zhàn)以后，特別是美國《聯(lián)邦行政程序法》制定和實(shí)施以后，其現(xiàn)代行政程序的理念廣泛而深入地影響了且目前依然在影響著各國的行政法制建設(shè)和行政法學(xué)理論。發(fā)達(dá)各國相繼通過立法，確立了私人參與作出具體行政行為過程的權(quán)利。尤其是在權(quán)益將受到行政權(quán)力的不利影響時(shí)，各國法律一般都賦予私人以提出陳述、申辯乃至要求聽證的權(quán)利。在中國大陸，這方面的權(quán)利在立法上得以明確規(guī)定，始于1996年的《行政處罰法》。此后的諸多立法，例如，《價(jià)格法》、《立法法》等，都規(guī)定了相應(yīng)的參與制度和程序。目前正在制定中的行政許可法、行政強(qiáng)制法等，都對(duì)私人參與作出具體行政行為過程予以極高的重視?？梢哉f，隨著人們對(duì)參與型行政的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加深，隨著現(xiàn)代行政程序理念的進(jìn)一步普及和深化，私人參與作出具體行政行為過程的機(jī)制將會(huì)不斷得以健全和完善。

（二）參與型行政與民主主義

當(dāng)今社會(huì)，是一個(gè)價(jià)值多元化的社會(huì)。由于城市形態(tài)、鄉(xiāng)村發(fā)展的不平衡，政府組織乃至私人觀念的不同，很難確立將諸多不同的價(jià)值全面、客觀、正確地反映于行政的有效途徑，使得民主主義理念在各國都面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在這種形勢(shì)下，確立私人和行政機(jī)關(guān)共同的目標(biāo)，在私人和行政機(jī)關(guān)的合作關(guān)系之下，通過私人參與行政的途徑來實(shí)踐并推進(jìn)民主主義理念的實(shí)現(xiàn)，成為西方各發(fā)達(dá)國家的共同課題。

民主制，有間接民主制和直接民主制之分。在現(xiàn)代國家，為了彌補(bǔ)普遍采行的間接民主主義的不足，各國開始重視在地方自治、居民自治等領(lǐng)域廣泛引入直接民主制。隨著信息化時(shí)代的到來和民眾素質(zhì)的提高，直接民主制的廣泛采用正在逐步成為可能。由于民眾素質(zhì)的提高，私人的價(jià)值觀必然呈現(xiàn)出多樣化，直接民主制的形態(tài)也不應(yīng)該是單一模式的?，F(xiàn)代國家要促進(jìn)民主主義理念的實(shí)現(xiàn)，就必須確立一系列反映各個(gè)階層諸多價(jià)值的體制。通過一系列直接民主制的體制架構(gòu)，廣泛而正確地吸收各方面的意見，并承擔(dān)對(duì)多種多樣的價(jià)值進(jìn)行調(diào)整，確切把握行政需要，將各種意見反映于行政的重任。

因此，建立和完善參與型行政制度，首先要解決政府觀念的轉(zhuǎn)變問題。行政機(jī)關(guān)必須放棄從前那種高高在上的行政運(yùn)營方式，必須擯棄從前那種縱向思維方式，改革從前那種機(jī)械法治主義的觀念，從主觀上充分認(rèn)識(shí)其作為參與型行政的專家所應(yīng)發(fā)揮的重要作用，充分運(yùn)用行政指導(dǎo)等靈活的手法，循循善誘，科學(xué)指導(dǎo)，積極、能動(dòng)地推進(jìn)行政，為私人參加行政過程創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。作為人民的服務(wù)員，行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員要隨時(shí)考慮到承受行政服務(wù)的私人應(yīng)該參與行政的運(yùn)營，應(yīng)該了解行政的運(yùn)營狀況，有權(quán)決定行政運(yùn)營的方向，有權(quán)決定行政運(yùn)營的內(nèi)容，因而，在實(shí)踐中必須致力于參與型行政的形成。作為行政機(jī)關(guān)，必須為提高公務(wù)員的參與型行政意識(shí)而積極穩(wěn)妥地建章立制，及時(shí)組織公務(wù)員培訓(xùn)，全面推進(jìn)政務(wù)公開，確立私人參與行政的途徑和機(jī)制。

私人亦需要進(jìn)行意識(shí)形態(tài)的革命，摒棄從前那種認(rèn)為行政運(yùn)營與己無關(guān)、純粹是政府的責(zé)任的觀念，作為行政運(yùn)營的主體，積極地參加各級(jí)政府的行政運(yùn)營。當(dāng)然，這也許是至關(guān)重要的，但同時(shí)也是最具長期性和艱巨性的。因而，更需要國家確立一系列規(guī)范和機(jī)制來激發(fā)、引導(dǎo)和推動(dòng)私人參與行政的意識(shí)形成和發(fā)展。

參與型行政，只有真正發(fā)展成為互動(dòng)型行政，才能夠充分實(shí)現(xiàn)民主主義的理念。只有每個(gè)國民、每個(gè)企業(yè)乃至每個(gè)團(tuán)體，都能夠參與政府的行政過程，并且，其意見和觀點(diǎn)都能夠得到合法、合理的處理，得到充分、正確、全面的尊重，政府的真正權(quán)威才會(huì)樹立起來，社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展才能得到確實(shí)的保障。

（三）參與型行政與政府權(quán)威

參與型行政的展開，必定導(dǎo)致私人在行政過程中地位的提高。另一方面，與傳統(tǒng)行政過程中政府的特權(quán)地位相比，行政權(quán)的單方性特點(diǎn)將受到一定程度的弱化或限制，因而，“政府權(quán)威”的問題也就自然成為人們關(guān)注的課題。值得強(qiáng)調(diào)的是，參與型行政是以私人和行政機(jī)關(guān)的合作關(guān)系為內(nèi)容的，是以私人和行政機(jī)關(guān)的相互信賴關(guān)系為背景的。沒有相互信賴，就不可能有真正的參與型行政；參與型行政的發(fā)展和完善，有利于進(jìn)一步確認(rèn)和強(qiáng)化私人和行政機(jī)關(guān)的相互信賴關(guān)系，當(dāng)然有利于在新的形勢(shì)下確立和強(qiáng)化新型的政府權(quán)威。在現(xiàn)代社會(huì)，隨著市場機(jī)制的確立和不斷完善，市場主體在國家建設(shè)中的作用越來越重要。同時(shí)，行政和財(cái)政的運(yùn)營，越來越需要有效地、有計(jì)劃地進(jìn)行。而現(xiàn)代行政運(yùn)營的有效性和計(jì)劃性，不同于傳統(tǒng)的支配命令下的絕對(duì)服從性，政府的權(quán)威更多地體現(xiàn)為其決策的民主性、科學(xué)性及服務(wù)的全面性和優(yōu)質(zhì)性，更體現(xiàn)為政府的誠實(shí)信義和可信賴性。在參與型行政中，政府的作用并不因?yàn)樗饺说膮⑴c而有絲毫減弱，恰恰相反，政府的指導(dǎo)作用、引導(dǎo)作用、調(diào)整作用和科學(xué)決策作用都將進(jìn)一步顯現(xiàn)出來。因此，這里同樣存在一個(gè)轉(zhuǎn)變觀念和意識(shí)變革的問題。

在近代自由主義法治國家，“依據(jù)法律行政”及“法的支配”曾經(jīng)成為支配性行政原理。但是，在現(xiàn)代的社會(huì)福利國家，隨著行政干預(yù)的領(lǐng)域顯著擴(kuò)大及與此相伴隨的行政內(nèi)容的擴(kuò)展，從前的支配性行政原理面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。特別是在城市計(jì)劃及土地利用計(jì)劃等計(jì)劃行政領(lǐng)域，法律并不能直接調(diào)整相關(guān)利害，只是提供調(diào)整利害的根據(jù)、權(quán)限和手段，而將實(shí)際的調(diào)整委任給行政過程。

在這種情形下，“依據(jù)法律行政”逐漸變?yōu)椤耙罁?jù)程序行政”的原理。在許多行政領(lǐng)域，隨著形勢(shì)的發(fā)展，從前那種完全由行政機(jī)關(guān)單方性實(shí)施的政策制定和實(shí)施方法已經(jīng)越來越無法滿足不斷增長的社會(huì)需求，尤其是相關(guān)領(lǐng)域所要求的專業(yè)知識(shí)越來越高層次化，使得單靠行政機(jī)關(guān)長期以來積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)知識(shí)越來越難以應(yīng)對(duì)，因而強(qiáng)烈要求和外部的專家、學(xué)者乃至一般民間組織在互動(dòng)的過程中來共同推進(jìn)。因此，參與型行政所強(qiáng)調(diào)的建立行政機(jī)關(guān)和私人尤其是民間組織之間的新型關(guān)系，不僅要求對(duì)從前那種僅強(qiáng)調(diào)規(guī)制、處罰、強(qiáng)制等手段的運(yùn)用，卻忽視互動(dòng)、協(xié)調(diào)、對(duì)話、共建等手段的價(jià)值的政府管理運(yùn)營方式予以更新，而且要求通過私人參與行政，重新構(gòu)建民眾自治和“伙伴型行政”的新機(jī)制。所謂伙伴型行政，或稱多元主體的行政，是指由行政機(jī)關(guān)、民間企業(yè)、民間組織、專家（包括智囊團(tuán)）、政治家和媒體等多元主體共同推進(jìn)政策的制定和實(shí)施的行政形態(tài)。因此，在強(qiáng)調(diào)參與型行政時(shí)，必須真正摒棄從前的支配和服從的管理關(guān)系，切實(shí)確立作為權(quán)利的參與型行政，建立和完善確保私人充分參與行政的機(jī)會(huì)和有效影響行政過程的相關(guān)機(jī)制。只有建立起相關(guān)機(jī)制，才能夠真正開辟直接將民間活力引進(jìn)行政過程的途徑。

（四）參與型行政與行政復(fù)議和行政訴訟

既然參與型行政的特點(diǎn)之一是確認(rèn)和尊重私人參與行政的權(quán)利，那么，對(duì)政府應(yīng)該公開信息卻不予公開的行為以及應(yīng)該讓私人參與而不確保其參與的行為，就應(yīng)該可以申請(qǐng)行政復(fù)議，提起行政訴訟。只有這樣，才能真正保障私人的知情權(quán)和參與權(quán)。因此，在推行政務(wù)公開，建立參與型行政制度的同時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)有關(guān)行政復(fù)議和行政訴訟等救濟(jì)途徑的完善。

然而，在中國大陸目前的制度下，按照《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的規(guī)定，難以將知情權(quán)和參與權(quán)一概納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。只有在法律、法規(guī)明確規(guī)定了陳述權(quán)、申辯權(quán)、接受說明理由權(quán)和要求聽證權(quán)的情況下，才可以針對(duì)具體行政行為違反法定程序提起行政復(fù)議和行政訴訟，附帶性地獲得對(duì)知情權(quán)和參與權(quán)的救濟(jì)。可見，完善針對(duì)參與型行政的救濟(jì)途徑，應(yīng)當(dāng)是學(xué)界和實(shí)務(wù)界的一個(gè)重要課題。

注釋：

「1」]參見中國行政管理學(xué)會(huì)編《政府建設(shè)與政務(wù)公開》，知識(shí)出版社，2001年版，“前言”第1頁。

「2」參見馬蔚編著《信息公開：讓政府站在陽光下》，載2001年4月27日《工人日?qǐng)?bào)》。

「3」例如，杜鋼建著《公眾參與政策制定的方式和程序》，刊發(fā)于“問題與主義”網(wǎng)站；方潔著《參與行政的意義-對(duì)行政程序內(nèi)核的法理解析》，刊發(fā)于“行政法論壇”，2001年5月16日等。尤其是方潔的文章，對(duì)參與行政展開較為全面的探討，其中許多闡述是值得予以充分關(guān)注的。

「4」我曾參加中國行政管理學(xué)會(huì)在天津舉行的“政府政務(wù)公開理論與實(shí)踐”研討會(huì)暨中國行政管理學(xué)會(huì)2000年會(huì)，向大會(huì)提交了以《論我國政務(wù)公開的理念與課題》為題的論文。該論文由政務(wù)公開的目的和意義、政務(wù)公開的概念和內(nèi)容、政務(wù)公開的制度保障和課題、建立有中國特色的政務(wù)公開制度的構(gòu)想共四部分組成，其中三、四部分已經(jīng)公開發(fā)表，收入中國行政管理學(xué)會(huì)編《政府建設(shè)與政務(wù)公開研究》，知識(shí)出版社，2001年版。此部分是在對(duì)當(dāng)時(shí)所提交論文的一、二部分略加修改和完善的基礎(chǔ)上寫成的。

「5」實(shí)際上，只要翻閱一下目前中國大陸有關(guān)政務(wù)公開的報(bào)道就會(huì)發(fā)現(xiàn)，人們?cè)谡劦秸?wù)公開或其他各種公開時(shí)，都有自己的概念界定，或者毋寧說，人們?cè)谡劦秸?wù)公開時(shí)，首先考慮的是“公開了什么”，而不是“什么是公開”。這實(shí)際上也從側(cè)面告訴我們，探討概念，不可以和內(nèi)容相分離。我們應(yīng)該更加注重對(duì)政務(wù)公開內(nèi)容的探討，并結(jié)合內(nèi)容來理解其概念。當(dāng)然，對(duì)概念的研究，也具有引導(dǎo)人們認(rèn)識(shí)、確認(rèn)和發(fā)現(xiàn)政務(wù)公開的內(nèi)容，有利于進(jìn)一步完善政務(wù)公開的制度體系。

「6」例如，北京市委辦公廳和北京市人民政府辦公廳聯(lián)合的《關(guān)于在北京市各級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》規(guī)定，“凡屬本市各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)以及法律法規(guī)授權(quán)的、行政機(jī)關(guān)委托的具有管理公共事務(wù)職能的組織，都要實(shí)行政務(wù)公開?！?/p>

「7」關(guān)于這一點(diǎn)，參照后述“政務(wù)公開的內(nèi)容”部分。

「8」在本文的論述中，除了直接引用外，將盡量避免使用“公民、法人或者其他組織”的提法。雖然這種提法在目前許多法律、法規(guī)及規(guī)章中具有通用性，但是，隨著近來“自然人”概念被引入法律規(guī)范，這種提法的局限性也隨之凸現(xiàn)出來。本文試圖以“私人”概念和“國家”、“政府”等概念相對(duì)應(yīng)。在這種意義上，“私人”也包括“社會(huì)公眾”。這里將二者并列，是為了表述其對(duì)象的不特定性和特定性。

「9」有資料顯示，由于沒有法律、法規(guī)的保障，基于文件要求的自上而下的村務(wù)公開活動(dòng)有冷卻趨勢(shì)。參見馬蔚編著《信息公開：讓政府站在陽光下》，載2001年4月27日《工人日?qǐng)?bào)》。這種現(xiàn)象佐證了建立制度的重要性，應(yīng)當(dāng)引起學(xué)界和有關(guān)部門的高度重視。

「10」參見《關(guān)于在北京市各級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》。世貿(mào)規(guī)則對(duì)政務(wù)公開提出了一系列要求，規(guī)定了廣泛的領(lǐng)域。其中，促進(jìn)公平競爭原則強(qiáng)調(diào)不得造成不必要的貿(mào)易障礙，應(yīng)該建立國家信息咨詢點(diǎn)，確立設(shè)置或變更許可程序的通告規(guī)則，并提供有關(guān)許可證申請(qǐng)審查的指導(dǎo)信息，有關(guān)法律、規(guī)章、程序和行為必須是透明的、公開的，以避免不公平競爭。世貿(mào)規(guī)則的要求，實(shí)際上揭示了行政行為依據(jù)和具體操作規(guī)程的公開之重要性，也基本上全面涉及了應(yīng)該公開的內(nèi)容。

「11」參見王名揚(yáng)著《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第1031-1043頁。

「12」參見王名揚(yáng)著《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第1058頁。

「13」參見〖法〗孟德斯鳩著，張雁深譯《論法的精神》（上冊(cè)），商務(wù)印書館，1997年版，第154頁。

「14」參見《山西發(fā)展導(dǎo)報(bào)》1998年8月14日《探討決策公開是時(shí)候了》的報(bào)道。

「15」參見憲法第2條。

「16」參見《關(guān)于在北京市各級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》。

「17」參見杜鋼建著《入世后應(yīng)建立信息公開制度》，載于《專家新論》第33期，1999年12月30日。

「18」值得注意的是，最高領(lǐng)導(dǎo)層有關(guān)信息公開和“讓群眾參與討論和決定”的論述，尚停留在“基層”，這實(shí)際上反映了中國大陸政府信息公開和參與型行政尚處于初級(jí)階段。從建設(shè)民主國家和法治國家的角度來看，各級(jí)政府都應(yīng)該實(shí)行政務(wù)公開，這是毫無疑問的。因此，在更高層面和更廣泛的范圍內(nèi)實(shí)行政府信息的公開，乃是目前和今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)中國大陸理論界和實(shí)務(wù)界所共同面臨的課題。

「19」參見《山西發(fā)展導(dǎo)報(bào)》1998年8月14日《探討決策公開是時(shí)候了》的報(bào)道。

「20」參見方潔著《參與行政的意義-對(duì)行政程序內(nèi)核的法理解析》，刊發(fā)于“行政法論壇”，2001年5月16日。

「21」我曾在中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2000年會(huì)上提交論文《論行政強(qiáng)制中的和解》，該論文所揭示的和解法理，實(shí)際上正是這種參與型行政的互動(dòng)性特征的具體體現(xiàn)。

「22」參見馬蔚編著《信息公開：讓政府站在陽光下》，載2001年4月27日《工人日?qǐng)?bào)》。該文介紹了2001年4月15日至17日在湖南大學(xué)法學(xué)院舉行的“全國信息公開研討會(huì)”上“對(duì)各種‘公開’的一次理性透視”和專家學(xué)者提出的“許多精辟的見解”。

「23」參見憲法第2條。方潔認(rèn)為參與行政的權(quán)利衍生于公民憲法上的基本權(quán)利。但是，從中國大陸憲法第三章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”的規(guī)定來看，并沒有成為參與行政權(quán)利的直接根據(jù)規(guī)定。從“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利”、公民“都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”等規(guī)定，并不能直接導(dǎo)出參與行政的權(quán)利。在這種意義上，“憲法和法律規(guī)定”就顯得無比重要，針對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)權(quán)利內(nèi)涵的擴(kuò)展，有必要制定和完善有關(guān)法律，明確規(guī)定私人參與行政的權(quán)利。

「24」值得注意的是，目前在中國大陸還有相當(dāng)一部分官員乃至專家學(xué)者習(xí)慣于使用“老百姓”一詞來闡述有關(guān)問題。這是應(yīng)該努力戒除的，是需要進(jìn)行徹底的意識(shí)改革的。關(guān)于此問題，我已經(jīng)在諸多場合強(qiáng)調(diào)過（有關(guān)內(nèi)容可參見楊建順著《確立公民、權(quán)利意識(shí)，推行服務(wù)、公開行政》，載《行政法學(xué)研究》第24期，1998年12月），并且，將繼續(xù)強(qiáng)調(diào)下去，直到學(xué)界、政界乃至整個(gè)社會(huì)都能夠真正確立“國民”、“市民”、“居民”、“個(gè)人”、“私人”等主體觀念時(shí)為止。

「25」參見苗連營著《論立法過程中的程序參與原則》，載1999年3月25日《法制日?qǐng)?bào)》。

「26」參見方潔著《參與行政的意義-對(duì)行政程序內(nèi)核的法理解析》，刊發(fā)于“行政法論壇”，2001年5月16日「27」參見馬蔚編著《信息公開：讓政府站在陽光下》，載2001年4月27日《工人日?qǐng)?bào)》。

「28」參見杜鋼建著《公眾參與政策制定的方式和程序》，刊發(fā)于“問題與主義”網(wǎng)站。

「29」例如，土地管理法和村民委員會(huì)組織法的草案公布后收到的群眾來信分別只有600多封。參見蔡定劍著《提高立法質(zhì)量離不開群眾參與》，載2000年7月2日《法制日?qǐng)?bào)》。

「30」有關(guān)私人參與政策制定的利益驅(qū)動(dòng)問題，可參見后面參與行政計(jì)劃中的有關(guān)論述。

「31」例如，在城市動(dòng)遷過程中存在諸多所謂“釘子戶”現(xiàn)象。學(xué)者們往往從保護(hù)私人權(quán)益的角度，較多地傾向于對(duì)政府的非難和對(duì)私人的同情和支持。這種價(jià)值觀本身是值得肯定的。但是，在行政計(jì)劃的制定和實(shí)施過程中，亦應(yīng)該提倡私人學(xué)會(huì)交涉，學(xué)會(huì)讓步，以積極合作的態(tài)度，在盡可能實(shí)現(xiàn)自己利益的同時(shí)，逐漸養(yǎng)成尊重他方利益和公共利益的觀念。

「32」參見苗連營著《論立法過程中的程序參與原則》，載1999年3月25日《法制日?qǐng)?bào)》。

「33」參見蔡定劍著《提高立法質(zhì)量離不開群眾參與》，載2000年7月2日《法制日?qǐng)?bào)》。

「34」參見宋華琳著《法律是如何形成的-“官僚法”、“專家立法”和“走群眾路線”》，刊發(fā)于“中國檢察日?qǐng)?bào)正義網(wǎng)”，2001年1月31日。

「35」參見宋華琳著《法律是如何形成的-“官僚法”、“專家立法”和“走群眾路線”》，刊發(fā)于“中國檢察日?qǐng)?bào)正義網(wǎng)”，2001年1月31日。