導(dǎo)語(yǔ)：行政立法程序基本問(wèn)題論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

行政立法程序是行政立法制度中極其重要和不可缺少的一個(gè)部分。在我國(guó)當(dāng)前的法制建設(shè)中，行政立法程序方面的制度建設(shè)正越來(lái)越受到重視。列入全國(guó)人大立法規(guī)劃[1]并已經(jīng)開(kāi)始著手制定的立法法，其內(nèi)容就包含有行政立法程序。但是，我國(guó)在行政程序法的制度建設(shè)和理論研究方面基礎(chǔ)還尚為薄弱，在行政立法程序方面尤其如此。因此，在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)的今天，如何結(jié)合國(guó)情、如何借鑒法制發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在思考我國(guó)應(yīng)有的行政立法程序時(shí)尤為不可缺少。

行政立法程序的具體形態(tài)有各種各樣，從目的價(jià)值對(duì)程序的形態(tài)進(jìn)行劃分，可以將其分為兩大類型：作為過(guò)程的程序和作為裝置的程序。前者是指行政機(jī)關(guān)從開(kāi)始行政立法任務(wù)至完成該任務(wù)所必經(jīng)的自然過(guò)程。行政立法權(quán)限在運(yùn)作過(guò)程中至少存在兩項(xiàng)任務(wù)。一是證明自身行為的（形式意義上的）合法性，即證明行政立法行為自身具有法律根據(jù)；一是使行政立法權(quán)限的運(yùn)作過(guò)程具有科學(xué)合理性，如從行政內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和行政合理的需要出發(fā)，將行政立法程序設(shè)計(jì)為諸如由規(guī)劃、起草、審批和等等流程環(huán)節(jié)組成的程序。

后者，即作為裝置的行政立法程序是指在行政立法過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)在作為過(guò)程的程序中難以實(shí)現(xiàn)的一定目的而以法律手段（包括立法和司法手段）設(shè)置的程序環(huán)節(jié)。在行政立法過(guò)程中，如何保護(hù)利害關(guān)系人的權(quán)益和調(diào)整利害關(guān)系人之間的利益關(guān)系（權(quán)利保護(hù)和利益調(diào)整目的）以及如何保障國(guó)民的民主參與（民主參與目的），這些目的并不是通過(guò)作為過(guò)程的程序可以當(dāng)然地實(shí)現(xiàn)的，因此許多國(guó)家通過(guò)一定的法律手段在行政立法程序制度中設(shè)置了諸如（事實(shí)審型）聽(tīng)證、公聽(tīng)會(huì)、立法理由說(shuō)明等等程序，以求實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)目的。這便是作為裝置的程序所具有的意義。我國(guó)行政立法程序的制度建設(shè)自然也應(yīng)追求權(quán)利保護(hù)和民主參與這兩個(gè)目的，因此如何構(gòu)筑適合我國(guó)國(guó)情的作為裝置的程序便成為問(wèn)題的關(guān)鍵。

本文將從行政立法程序的法淵源、調(diào)整對(duì)象、參與主體、利害關(guān)系人的參與方法和理由說(shuō)明等基本問(wèn)題出發(fā)，通過(guò)對(duì)法制發(fā)達(dá)國(guó)家的美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和日本的行政立法程序制度中作為裝置的程序的相關(guān)立法例的介紹和分析，為我國(guó)行政立法程序制度建設(shè)提供一個(gè)整體性的參考背景，以此尋求我國(guó)行政立法程序法制建設(shè)中如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利保護(hù)目的和民主參與目的基本途徑。

一、行政立法程序的法淵源

以何種法的淵源規(guī)范行政立法程序以及在法的那一層位表現(xiàn)該規(guī)范是思考建立行政立法程序時(shí)不可回避的問(wèn)題。概觀目前各國(guó)已建立的行政立法程序制度，在宏觀方面有采用法典型（一般法）和分散型的方式建立行政立法程序規(guī)范，這些規(guī)范存在于憲法、一般法或行政立法之中。

采用法典，即一般性立法的方式建立行政立法程序法律規(guī)范的有美國(guó)和英國(guó)。

1946年以前，規(guī)范美國(guó)聯(lián)邦政府行政立法程序的規(guī)定并不統(tǒng)一，而是散見(jiàn)于各種授權(quán)法律規(guī)定之中。在沒(méi)有法律規(guī)定時(shí)，只要不違反憲法上的正當(dāng)法律程序要求和無(wú)權(quán)力濫用情況，享有很大的自由裁量權(quán)[2].

1946年美國(guó)頒布聯(lián)邦行政程序法（AdministrativeProcedureAct簡(jiǎn)稱為APA）。該法在第551節(jié)中將適用對(duì)象的行政行為分為兩大類，即法規(guī)（rule）和裁決（order）。其中，第551條第4款將法規(guī)定義為：“法規(guī)是指行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行、解釋或者規(guī)定法律或政策，或者為了規(guī)定機(jī)關(guān)的組織、程序或活動(dòng)的規(guī)則而頒布的具有普遍適用性或特殊適用性而且對(duì)未來(lái)有拘束力的文件的全部或一部分；包括批準(zhǔn)或規(guī)定未來(lái)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、工資、法人體制或財(cái)政及其改革、價(jià)格、設(shè)施、器具、服務(wù)或津貼在內(nèi)；也包括批準(zhǔn)或規(guī)定各種估價(jià)、成本費(fèi)用、記賬方式、以及與上述事項(xiàng)有關(guān)的活動(dòng)在內(nèi)”。法規(guī)的這一法定定義把上述效力具有普遍適用性的、發(fā)生與未來(lái)的行政行為統(tǒng)一地作為APA的規(guī)范對(duì)象。1990年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《法規(guī)制定協(xié)商法》（NegotiatedRulemakingAct），正式建立了行政立法的協(xié)商（RegulatoryNegotiation，簡(jiǎn)稱Reg-Neg）程序，對(duì)APA規(guī)定的略式法規(guī)制定的“通告—評(píng)析”（noticeandcomment）程序作了補(bǔ)充[3].

英國(guó)在曾于1893年由議會(huì)制定行政法規(guī)公布法（RulesPublicationAct）。與美國(guó)不同，英國(guó)在立法中并沒(méi)有追求從性質(zhì)出發(fā)定義法規(guī)的性質(zhì)，而是著眼于行政立法的形式性，將制定法上的法規(guī)定義在依議會(huì)授權(quán)制定的法規(guī)、依樞密院令（OrderinCouncil）制定的法規(guī)、以及各大臣或政府各個(gè)部局制定的法規(guī)。1946年英國(guó)頒布法定規(guī)范法（theStatutoryInstrumentsAct）以替代行政法規(guī)公布法。在該法中，法規(guī)的外延除1893年的法律所規(guī)定的范圍之外又增加了大臣根據(jù)法定規(guī)范形式權(quán)限所制定的法規(guī)[4].

上述美國(guó)和英國(guó)之外，其他主要發(fā)達(dá)國(guó)家基本上沒(méi)有采用這種統(tǒng)一立法，即沒(méi)有以一般法的方式制定行政立法程序，而是以分散立法，即個(gè)別法的方式在各個(gè)具體授權(quán)行政立法的法律之中同時(shí)規(guī)定相應(yīng)的程序。

但是，在上述以法的形式規(guī)范行政立法程序的方式之外，還有一些國(guó)家以行政規(guī)則，即效力只發(fā)生在行政系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)范性文件的方式建立較為統(tǒng)一的行政立法程序制度。最為典型的如德國(guó)的各部共同事務(wù)規(guī)則和日本的關(guān)于設(shè)定、修改和廢止規(guī)制的意見(jiàn)提出程序。

值得注意的是德國(guó)行政立法程序的特殊之處。首先，德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法的80條第1款第3句規(guī)定制定行政立法時(shí)必須明確表示根據(jù)法規(guī)。通過(guò)該規(guī)定，德國(guó)在憲法的層次上對(duì)行政立法負(fù)有說(shuō)明理由的義務(wù)這一單項(xiàng)事項(xiàng)進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范。其次，德國(guó)的行政制度中也存在較為統(tǒng)一的一般性行政立法規(guī)范，但與美國(guó)和英國(guó)以在法律的層次上規(guī)范行政立法程序不同，德國(guó)通過(guò)建立在聯(lián)邦法體系中的各部共同事務(wù)規(guī)則，即以行政內(nèi)部規(guī)則的方式建立了較為統(tǒng)一的行政立法程序制度[5].

由于提交德國(guó)議會(huì)的法案中，內(nèi)閣提案占了絕大多數(shù)，因此，聯(lián)邦內(nèi)閣要求各部在提交的法案中應(yīng)附加詳細(xì)的立法理由書(shū)，以便法案內(nèi)容能容易理解從而可以按內(nèi)閣所提的原樣獲得議會(huì)通過(guò)。聯(lián)邦內(nèi)閣的這一對(duì)法案的要求便是各部共同事務(wù)規(guī)則。值得注意的是，這一規(guī)則不僅僅適用于上述內(nèi)閣的法案，也同樣適用于行政立法。即該規(guī)則規(guī)定了各部在制作法規(guī)規(guī)章的草案階段必須遵守的各項(xiàng)程序。并且，該規(guī)則對(duì)行政立法程序義務(wù)要求與對(duì)制作法案時(shí)的程序義務(wù)要求毫無(wú)差別。不僅如此，該規(guī)則還規(guī)定了制定行政內(nèi)部規(guī)則過(guò)程中的程序制度?？梢钥闯?，各部共同事務(wù)規(guī)則的規(guī)范領(lǐng)域涵蓋了法案、法規(guī)規(guī)章案、行政規(guī)則草案以及通知案的制定程序。但是，與其他國(guó)家不同，該規(guī)則雖然對(duì)各個(gè)部擁有拘束力，其僅僅只是行政規(guī)則，規(guī)定的只是行政系統(tǒng)中的內(nèi)部程序，對(duì)法院不具有如法那樣的拘束力。

日本內(nèi)閣于1999年3月23日以閣議決定的方式了關(guān)于制定、修改和廢止規(guī)制的意見(jiàn)提出程序（稱為パブリック？コメント程序，即公眾評(píng)價(jià)程序），就以行政法規(guī)、規(guī)章、告示以及行政程序法上規(guī)定的審查基準(zhǔn)、處分基準(zhǔn)等規(guī)范的方式制定、修改和廢止行政規(guī)制時(shí)行政機(jī)關(guān)如何收集、公布和處理有關(guān)意見(jiàn)作出了統(tǒng)一規(guī)定[6].

我國(guó)的法律制度中，至今較為統(tǒng)一的行政程序立法規(guī)定是1987年4月21日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院辦公廳的行政法規(guī)制定程序暫行條例。該條例規(guī)定了國(guó)務(wù)院行政法規(guī)制定過(guò)程中的基本程序：規(guī)劃、起草、審定和。該暫行條例所能夠規(guī)范的行政立法事項(xiàng)只限于國(guó)務(wù)院自身有權(quán)制定的行政法規(guī)以及擬訂國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議的法律草案而不涉及到其他行政立法領(lǐng)域。

目前我國(guó)的立法機(jī)關(guān)正在著手立法法的制定，嘗試通過(guò)法律的方式統(tǒng)一規(guī)范全國(guó)范圍內(nèi)的包括制定行政法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的各種立法活動(dòng)。但是，行政立法程序制度的的統(tǒng)一化是否能夠全面且有實(shí)效地規(guī)范全部的行政立法程序，則尚存疑問(wèn)。上述各發(fā)達(dá)國(guó)家的立法例也印證了這一點(diǎn)。盡管上述各國(guó)擁有規(guī)范行政立法程序的一般法，但必須注意的是，這些一般法并沒(méi)有能夠?qū)⑿姓⒎ǔ绦虻娜考{入其規(guī)范的領(lǐng)域。如在美國(guó)，聯(lián)邦政府行政事務(wù)的90%不適用APA[7]，而適用APA的行政立法事項(xiàng)則更為稀少。英國(guó)法定規(guī)范法的適用范圍也只包括行政法規(guī)和重要的行政規(guī)章，并非包括全部行政立法[8].因此可以說(shuō)，即使在擁有規(guī)范行政立法程序的一般法的國(guó)家，仍然需要大量分散的個(gè)別法來(lái)作補(bǔ)充。

二、行政立法程序的調(diào)整對(duì)象

行政在制定行為規(guī)范時(shí)，其活動(dòng)通常涉及到兩個(gè)領(lǐng)域，一是制定行政法規(guī)和規(guī)章，即通常所說(shuō)的行政立法領(lǐng)域；一是制定行政規(guī)則，即制定只限于行政系統(tǒng)內(nèi)部有效的規(guī)范。各國(guó)因不同的需要，形成了行政立法程序所調(diào)整的對(duì)象是僅僅限于前者或者在規(guī)范前者的同時(shí)也包括后者的兩種類型。

法國(guó)的行政立法程序以制定行政法規(guī)和規(guī)章為核心。與此相對(duì)，其他許多國(guó)家的行政立法程序的調(diào)整對(duì)象則同時(shí)還包括制定行政規(guī)則的行為。這類包括制定行政規(guī)則行為的行政立法程序大致可以分為以下三種類型。

1、美國(guó)型

美國(guó)APA第553條規(guī)定了制定法規(guī)（rule）的基本程序：通知—評(píng)價(jià)程序和聽(tīng)政程序。該條主要以具有外部拘束力的法規(guī)為規(guī)范對(duì)象。但在該條第5項(xiàng)有關(guān)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的規(guī)定則并不限于此。該款規(guī)定：“各機(jī)關(guān)應(yīng)給予利害關(guān)系人要求、修改或廢除某項(xiàng)法規(guī)的權(quán)利”，即設(shè)定了利害關(guān)系人在行政立法方面的請(qǐng)?jiān)笝?quán)。該項(xiàng)規(guī)定中所涉及到的法規(guī)自然主要是指立法法規(guī)（legislativerule），但不僅限于此，其同時(shí)也包括該條第2項(xiàng)規(guī)定的解釋法規(guī)（interpretative）、一般性政策聲明（generalstatementofpolicy）和程序法規(guī)（proceduralrule）[9].而解釋法規(guī)，一般性政策聲明以及一部分程序法規(guī)與立法法規(guī)不同，在法律上不具有對(duì)政府和私人的拘束力。由此可見(jiàn)在涉及請(qǐng)?jiān)笝?quán)方面APA的調(diào)整對(duì)象涉及到不具有對(duì)外效力的行政內(nèi)部規(guī)則。

2、英國(guó)型

英國(guó)的行政法規(guī)公布法以及其后取而代之的法定規(guī)范法僅以法規(guī)和規(guī)章為調(diào)整對(duì)象，但在該法之外的個(gè)別法律中也對(duì)行政規(guī)則的制定程序作了規(guī)定。如有些沒(méi)有法律拘束力的實(shí)施細(xì)則、指導(dǎo)性規(guī)則的制定程序由個(gè)別法根據(jù)自身需要規(guī)定[10].

3、德國(guó)、日本型

正如前一部分已經(jīng)提到的那樣，德國(guó)的各部共同事務(wù)規(guī)則以及日本的關(guān)于制定、修改和廢止規(guī)制的意見(jiàn)提出程序不僅僅只是以制定行政法規(guī)和規(guī)章即行政立法程序?yàn)檎{(diào)整對(duì)象，行政內(nèi)部規(guī)則的制定過(guò)程也在適用范圍之內(nèi)。并且，行政立法和制定行政規(guī)則的程序基本適用同一。

我國(guó)在制定統(tǒng)一的行政立法程序時(shí)，在確定規(guī)范對(duì)象方面較各法制發(fā)達(dá)國(guó)家所面臨的局面更為復(fù)雜。我國(guó)目前除了行政法規(guī)制定暫行條例之外尚無(wú)其他統(tǒng)一規(guī)范行政立法程序的規(guī)定，因此在思考如何建立統(tǒng)一的程序體系時(shí)，確定其調(diào)整對(duì)象的范圍應(yīng)該有多大則是不可回避的問(wèn)題。

就法的體系而言，由憲法和地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法確定法律地位的行政法規(guī)、規(guī)章自然應(yīng)該納入調(diào)整對(duì)象的范圍。但問(wèn)題在于除行政法規(guī)和規(guī)章之外，實(shí)踐中還存在著大量的事實(shí)上具有法的效力的規(guī)定。如事實(shí)上被作為國(guó)務(wù)院部委規(guī)章對(duì)待的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的各種類型的規(guī)定、不具有規(guī)章制定權(quán)的各級(jí)地方人民政府及其工作部門的事實(shí)上具有法拘束力的各類規(guī)定。這些規(guī)定對(duì)應(yīng)于行政法規(guī)、規(guī)章等在憲法和法律上有明文確定其地位和相應(yīng)具體名稱的規(guī)定而言可以稱作為無(wú)名規(guī)定[11].同時(shí)也正因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中這些無(wú)名規(guī)定大量存在，并且實(shí)際支配著行政運(yùn)行，因此與法制發(fā)達(dá)國(guó)家不同，在我國(guó)的法規(guī)范體系中很難區(qū)分何為外部的法和何為內(nèi)部的行政規(guī)則。因此在今后的行政程序立法中，如何對(duì)待無(wú)名規(guī)定？是將其全部一律納入統(tǒng)一的程序規(guī)范之中還是將其中一部分作為規(guī)范對(duì)象或者完全排除在出適用范圍？如將其一部分作為規(guī)范對(duì)象，那么又如何劃分這一部分與其他部分的性質(zhì)和界限？種種問(wèn)題均為程序立法所面臨之首要問(wèn)題。對(duì)此通過(guò)對(duì)上述各國(guó)立法例特點(diǎn)的綜合，并從作為裝置的行政立法程序的目的要求出發(fā)，我們可以獲得某些在確定行政立法程序規(guī)范對(duì)象方面的啟發(fā)。在今后的建立行政立法程序的立法活動(dòng)中，我們是否可以不以法體系中的等級(jí)上下，即不以法的形式性為劃分標(biāo)準(zhǔn)，而是從法的實(shí)質(zhì)目的出發(fā)，將無(wú)名規(guī)定中涉及到權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，即將所要制定的行政立法是否屬于設(shè)定義務(wù)和影響權(quán)利（尤其是在自由和財(cái)產(chǎn)方面的權(quán)利義務(wù)）的規(guī)定作為劃分行政立法程序規(guī)范對(duì)象的首選標(biāo)準(zhǔn)？

三、行政立法程序的參與主體

行政立法程序，自然是法案起草的主管行政機(jī)關(guān)主持該活動(dòng)的整個(gè)立法活動(dòng)過(guò)程。但除此根據(jù)行政立法權(quán)限成為主體的行政機(jī)關(guān)（權(quán)限主體）之外，其他機(jī)關(guān)、組織團(tuán)體以及國(guó)民能否也擁有主體資格（參與主體）參與，以及在多大程度上可以參與行政立法過(guò)程便成為構(gòu)筑行政立法程序，尤其是作為裝置的行政立法程序時(shí)必然應(yīng)予關(guān)注的問(wèn)題。

概觀各發(fā)達(dá)國(guó)家的行政立法程序制度，參與主體大致可以分為以下三大類，即議會(huì)的參與、利害關(guān)系人的參與和政府法制審查機(jī)關(guān)的參與。

1、議會(huì)參與型

議會(huì)的參與型又可以進(jìn)一步細(xì)分為三種，即積極參與型、消極參與型和不參與型。屬于積極參與型的如英國(guó)，內(nèi)容程度重要的條例，如增加稅收或者負(fù)擔(dān)的條例非經(jīng)議會(huì)兩院的批準(zhǔn)（財(cái)政性條例只需經(jīng)下院批準(zhǔn)）則不發(fā)生效力[12].在一定的領(lǐng)域，德國(guó)聯(lián)邦政府只有獲得聯(lián)邦參議院的批準(zhǔn)，才能使頒布的一般性行政法規(guī)生效[13].消極參與型是指議會(huì)對(duì)行政立法擁有否決權(quán)。如美國(guó)國(guó)會(huì)兩院或一院有權(quán)通過(guò)決議，撤銷行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)[14].不參與型如法國(guó)。由于法國(guó)憲法第34條將國(guó)會(huì)的立法權(quán)限定在列舉的領(lǐng)域范圍之內(nèi)，如設(shè)定公民權(quán)、國(guó)籍、設(shè)定輕重罪等“制定規(guī)范”的領(lǐng)域和國(guó)防的一般組織、教育、勞動(dòng)法等“規(guī)定基本原理”的領(lǐng)域之內(nèi)，而“非屬法律領(lǐng)域之事項(xiàng)由行政立法權(quán)管轄”（憲法第37條）[15]，因此，法國(guó)的議會(huì)不能參與行政立法程序進(jìn)行。

2、利害關(guān)系人參與型

利害關(guān)系人參與型也可分為兩類：自認(rèn)為與行政立法事項(xiàng)有利益關(guān)系的社會(huì)公眾作為個(gè)人均可參與的普遍參與型和只限于有關(guān)團(tuán)體或特定團(tuán)體參與的特定主體參與型。美國(guó)APA第553條規(guī)定的略式程序中提出了三項(xiàng)程序要求，其中第3款設(shè)定的參與程序?qū)儆谄毡閰⑴c型。該款就利害關(guān)系人的參與規(guī)定為：“應(yīng)向利害關(guān)系人提供提交書(shū)面資料、書(shū)面觀點(diǎn)、書(shū)面或口頭辯論意見(jiàn)等參與該規(guī)則制定的機(jī)會(huì)”。該“利害關(guān)系人”概念的構(gòu)成要件被極為寬泛地理解，基本上與公眾概念同一，即無(wú)論誰(shuí)均可以提出意見(jiàn)書(shū)[16].日本的公眾評(píng)價(jià)程序中，沒(méi)有規(guī)定對(duì)公布的行政立法資料提出意見(jiàn)者的資格限制，屬任何國(guó)民均可參與。

與上述美國(guó)APA和日本的公眾評(píng)價(jià)程序中規(guī)定的制度不同，在英國(guó)，非常多的委任立法被要求與將因此受影響的利害關(guān)系人進(jìn)行事前合意（theprioragreement）或使其事前充分知情（thefullpriorknowledge），而許多情況下，合意和知情是通過(guò)行政立法程序中的協(xié)議實(shí)現(xiàn)的[17].這種參與方式通常是面向利益代表團(tuán)體而非個(gè)人，即采取以行政機(jī)關(guān)向一個(gè)或數(shù)個(gè)由利益代表所組成并且獨(dú)立于部長(zhǎng)的咨詢委員會(huì)或顧問(wèn)機(jī)構(gòu)咨詢的方式進(jìn)行的。例如制定國(guó)民保險(xiǎn)法規(guī)之前應(yīng)向國(guó)民保險(xiǎn)咨詢委員會(huì)（theNationalInsuranceCommittee）咨詢[18].在法國(guó)，利害關(guān)系人也并不直接參與行政立法的程序。直接參與行政立法程序的是由利益代表委員、技術(shù)專家所組成的利益代表制審議會(huì)（commissionreprésentativedesintérêts）。如制定中的行政立草案幾乎都被要求接受經(jīng)濟(jì)社會(huì)審議會(huì)（ConseilEconomiqueetSocial）以及各部附屬的中央審議會(huì)（Conseilssuperieurs）的咨詢[19].德國(guó)在行政立法中向特定的團(tuán)體聽(tīng)取意見(jiàn)，但在其唯一制定了行政立法程序的石勒蘇利格-荷爾斯泰因州行政程序法中，也未規(guī)定公聽(tīng)會(huì)或利益代表制審議會(huì)[20].日本現(xiàn)行的行政立法程序也主要采用審議會(huì)的方式收集和表達(dá)利害關(guān)系人的意見(jiàn)。在規(guī)定了相關(guān)行政立法程序的473項(xiàng)法律規(guī)定之中，334項(xiàng)明文規(guī)定了審議會(huì)制度[21].

3、政府法制審議機(jī)構(gòu)參與型

政府法制審查機(jī)關(guān)參與型是行政系統(tǒng)內(nèi)部非立法的權(quán)限主體對(duì)行政立法過(guò)程的參與方式。這種類型的參與有如美國(guó)管理和預(yù)算局（OMB）在一定條件下對(duì)行政立法草案的審查。另外如法國(guó)的最高行政法院（Conseild‘Etat）作為中央行政機(jī)關(guān)中的咨詢機(jī)關(guān)，對(duì)政府的行政立法負(fù)有提出意見(jiàn)的義務(wù)[22].日本的內(nèi)閣法制局承擔(dān)著對(duì)政令（行政法規(guī)）的審查，各?。▋?nèi)閣所屬各部）內(nèi)部的官房文書(shū)課、總務(wù)課則承擔(dān)對(duì)省各自所制定的府令、省令和告示的審查工作。

我國(guó)的法制體系中，立法機(jī)關(guān)和政府法制審查機(jī)關(guān)對(duì)行政立法程序的參與制度已經(jīng)在一定范圍內(nèi)建立。立法機(jī)關(guān)有權(quán)以消極參與的方式撤消不適當(dāng)?shù)男姓⒎ǖ闹贫?。例如，憲法?7條第7項(xiàng)規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)的常委會(huì)有權(quán)撤消國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。行政法規(guī)制定程序暫行條例第13條建立了國(guó)務(wù)院法制局對(duì)行政法規(guī)草案的審查制度。但是，利害關(guān)系人的參與制度至今則基本上還是一個(gè)空白領(lǐng)域。從在行政立法過(guò)程中建立作為裝置的行政立法程序的目的出發(fā)，顯然，我國(guó)也同樣應(yīng)該結(jié)合我國(guó)的國(guó)情盡快地建立起利害關(guān)系人能夠確實(shí)有效參與的行政立法程序制度。

四、行政立法程序中利害關(guān)系人的參與方法

從過(guò)程的整體而言，行政立法程序可以分為三個(gè)大的階段，即行政立法程序的啟動(dòng)階段、行政立法的制定階段和行政立法完成階段。對(duì)應(yīng)于這三個(gè)階段，如何在制度上構(gòu)筑能夠使使利害關(guān)系人參與的程序便成為行政立法程序的中心問(wèn)題：

①對(duì)應(yīng)于行政立法程序啟動(dòng)階段，作為利害關(guān)系人的個(gè)人或團(tuán)體是否擁有提案權(quán)（包括要求制定新的行政立法和修改或廢除已成立的行政立法）以及以何種方式行使該權(quán)利；

②對(duì)應(yīng)于行政立法的制定階段，上述利害關(guān)系人對(duì)行政立法草案的形成和完成是否擁有表述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)以及以何種方式形式意見(jiàn)表述權(quán)；

③對(duì)應(yīng)于行政立法完成，即草案成為法的階段中，上述利害關(guān)系人所表述的意見(jiàn)最終以何種方式在已成立的行政立法中表現(xiàn)。

首先，從各國(guó)的有關(guān)資料分析，在法律制度上直接設(shè)定作為利害關(guān)系人的個(gè)人或團(tuán)體擁有行政立法提案權(quán)的立法例并不多見(jiàn)。前面提到的美國(guó)APA第554條第5款中規(guī)定的“請(qǐng)?jiān)笝?quán)”是屬于行政立法提案權(quán)的一種。日本國(guó)憲法第16條中保障的請(qǐng)?jiān)笝?quán)也涉及到行政立法[23].實(shí)行利益代表制的法國(guó)的咨詢機(jī)構(gòu)不僅針對(duì)被咨詢的行政立法問(wèn)題提出意見(jiàn)，在許多的情況下還可以積極地提出立法建議。這類建議權(quán)也可以認(rèn)為是屬行政立法提案權(quán)。

其次，在行政立法草案的制作形成階段，利害關(guān)系人在行政立法程序中表述意見(jiàn)的方法可以有以下六種：

①審議會(huì)：行政機(jī)關(guān)向由專家、利害關(guān)系人代表以及行政方面人員構(gòu)成的合議制行政機(jī)關(guān)-審議會(huì)進(jìn)行咨詢，由審議會(huì)成員經(jīng)一定程序身審議后向該行政機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)報(bào)告；

②公聽(tīng)會(huì)：由行政機(jī)關(guān)采用聽(tīng)證程序廣泛地聽(tīng)取有關(guān)利害關(guān)系人及其代表，技術(shù)專家或其他提出意見(jiàn)者的各種意見(jiàn)；

③意見(jiàn)書(shū)提出：利害關(guān)系人及其代表或其他提出意見(jiàn)者以書(shū)面方式提出意見(jiàn)；

④直接聽(tīng)取意見(jiàn)：向有關(guān)人員發(fā)出通知后直接聽(tīng)取其意見(jiàn)，意見(jiàn)的提出和說(shuō)明并不拘于一定的程序或方式；

⑤（事實(shí)審型）聽(tīng)證：舉行類似與訴訟程序的聽(tīng)證，行政立法只能根據(jù)聽(tīng)證記錄中的事實(shí)進(jìn)行。聽(tīng)證紀(jì)錄具有排他性，行政機(jī)關(guān)不能在聽(tīng)證記錄之外利用其他證據(jù)作為行政立法的根據(jù)。（事實(shí)審型）聽(tīng)證與公聽(tīng)會(huì)最大的區(qū)別也在于此。

概觀各發(fā)達(dá)國(guó)家的行政立法制度，各國(guó)在不同的程度上都采用上述方法聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)。其中公聽(tīng)會(huì)和（事實(shí)審型）聽(tīng)證融合了過(guò)程嚴(yán)格規(guī)范和聽(tīng)取意見(jiàn)直接的特點(diǎn)。但從數(shù)量上看則屬為數(shù)不多，或者說(shuō)是兩種極為例外的方式。采用公聽(tīng)會(huì)方式的主要有美國(guó)和英國(guó)。德國(guó)和法國(guó)也存在類似制度但數(shù)量極少。日本在一定范圍內(nèi)也實(shí)施公聽(tīng)會(huì)制度[24]，如勞動(dòng)大臣依據(jù)勞動(dòng)基準(zhǔn)法第113條的授權(quán)省令（規(guī)章）時(shí)，必須就該規(guī)章草案舉行公聽(tīng)會(huì)用以聽(tīng)取勞動(dòng)者代表、資方代表和公益代表的意見(jiàn)。采用（事實(shí)審型）聽(tīng)證方式的典型立法例為美國(guó)APA.美國(guó)APA第553條第3款規(guī)定：“法律規(guī)定必須根據(jù)聽(tīng)證的記錄制定的規(guī)則，則不適用本款的規(guī)定，而適用本章第556條和第557條的規(guī)定”。第556條和第557條是關(guān)于行政機(jī)關(guān)舉行事實(shí)審型聽(tīng)證的規(guī)定，其主要是用于正式程序的行政裁定。這種美國(guó)式的聽(tīng)證程序在其他國(guó)家的行政立法程序中基本未被采用。

德國(guó)的行政立法程序中基本采用了直接聽(tīng)取意見(jiàn)的方式。各部共同規(guī)則第24條規(guī)定將立法資料交付專家集團(tuán)和有關(guān)團(tuán)體并聽(tīng)取其意見(jiàn)。此外在分散的個(gè)別法中，這類程序規(guī)定也時(shí)有所見(jiàn)，例如在聯(lián)邦的自然保護(hù)及景觀保護(hù)法中規(guī)定，必須給與因道路規(guī)劃受影響的自然保護(hù)團(tuán)體就該規(guī)劃發(fā)言和查閱專家意見(jiàn)書(shū)的機(jī)會(huì)。日本的公眾評(píng)價(jià)程序要求行政機(jī)關(guān)將行政立法草案和與此有關(guān)的理由、背景等資料以及提出以及的途徑（如郵寄、傳真以及電子信箱等）通過(guò)登載于網(wǎng)絡(luò)主頁(yè)、報(bào)紙雜志等方法向公眾公布，直接收集對(duì)此草案的意見(jiàn)。此外分散的個(gè)別法中也同樣存在這類直接聽(tīng)取意見(jiàn)的制度，例如在中小企業(yè)團(tuán)體組織法第58、60條中規(guī)定，主管大臣在對(duì)新置設(shè)備加以限制的規(guī)章之前，應(yīng)就此事項(xiàng)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。根據(jù)最低工資法第16條第1款和第31條地5款的規(guī)定，當(dāng)勞動(dòng)大臣決定最低工資線時(shí)應(yīng)咨詢最低工資審議會(huì)，最低工資審議會(huì)在調(diào)查審議該事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)直接聽(tīng)取有關(guān)勞動(dòng)者和資方的意見(jiàn)。美國(guó)APA第553條第5款關(guān)于略式程序中請(qǐng)?jiān)笝?quán)的規(guī)定應(yīng)屬于提出意見(jiàn)書(shū)方式的制度化。英國(guó)的一些法律中也規(guī)定了提出意見(jiàn)書(shū)這種程序方式[25].

在采用審議會(huì)制度方面，前面已經(jīng)提到法國(guó)和英國(guó)的行政立法制度中有通過(guò)審議會(huì)使利害關(guān)系人參與的方式。此外美國(guó)法規(guī)制定協(xié)商法的有關(guān)Reg-Neg程序中，第564、565條要求設(shè)立由利害關(guān)系人和行政方等組成的法規(guī)制定協(xié)商委員會(huì)就規(guī)則制定事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商。這類協(xié)商委員會(huì)也屬于行政法學(xué)中的審議會(huì)[26].在日本的行政立法活動(dòng)中，正如前面已經(jīng)提到的，審議會(huì)是一種廣泛被采用的程序制度。例如，古都?xì)v史性風(fēng)土保存特別措施法第8條第1、4款規(guī)定：內(nèi)閣可以制定政令（行政法規(guī)）指定在特別保存區(qū)內(nèi)可免除知事許可的行為，在制定、修改或廢止該行政法規(guī)之前，建設(shè)大臣必須聽(tīng)取歷史性風(fēng)土審議會(huì)的意見(jiàn)。再如，根據(jù)計(jì)量法第157條第1項(xiàng)、第3條的規(guī)定，在制定有關(guān)所謂“特定計(jì)量器”的行政法規(guī)時(shí)，通產(chǎn)大臣應(yīng)在制定、修改或廢止該行政法規(guī)之前必須聽(tīng)取計(jì)量行政審議會(huì)的意見(jiàn)。

最后，在行政立法的完成階段，關(guān)于利害關(guān)系人所表述的意見(jiàn)如何在行政立法的內(nèi)容中反映，有兩種程序類型存在。

①意見(jiàn)僅僅成為行政機(jī)關(guān)立法時(shí)的參考內(nèi)容；

②行政機(jī)關(guān)在立法時(shí)只能根據(jù)程序中表述的意見(jiàn)進(jìn)行立法，即利害關(guān)系人表述的意見(jiàn)具有拘束效力和排他性，最終成為行政立法的內(nèi)容。

美國(guó)APA中正式程序要求必須根基聽(tīng)證記錄制定行政規(guī)則，這種程序要求屬于上述第②類型。但是，除這一程序規(guī)定之外，美國(guó)基本上是采用第①類型程序，即利害關(guān)系人的意見(jiàn)僅僅是供行政機(jī)關(guān)在立法時(shí)作參考之用。不僅是美國(guó)，其他國(guó)家在對(duì)待利害關(guān)系人的意見(jiàn)時(shí)也普遍采用第①類型程序。可以說(shuō)，第②類型程序所運(yùn)用的范圍極其狹窄。

前面已經(jīng)提到，在我國(guó)的現(xiàn)行的行政立法程序制度中，利害關(guān)系人的參與制度至今則基本上還是一個(gè)空白領(lǐng)域。因此有必要研究在制度建設(shè)時(shí)如何借鑒法制發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和怎樣結(jié)合我國(guó)的國(guó)情。就利害關(guān)系人參與方面的制度建設(shè)而言，上述五種參與方法盡管各有特點(diǎn)，且也并不當(dāng)然地能夠適用于我國(guó)，但在程序的以下幾個(gè)環(huán)節(jié)上深入考察分析我國(guó)的行政運(yùn)作方式、利害關(guān)系人利益的組織化程度等現(xiàn)實(shí)狀況，在此基礎(chǔ)之進(jìn)行制度建設(shè)才有可能建立起在在我國(guó)行之有效的利害關(guān)系人程序參與方法：

①?gòu)某绦虻钠瘘c(diǎn)，行政機(jī)關(guān)是否直接收集意見(jiàn)的角度看，除審議會(huì)之外，其他種類雖然各有不同之處但都屬于行政機(jī)關(guān)直接地與相關(guān)利害關(guān)系人發(fā)生關(guān)系收集意見(jiàn)的參與方法。

②從程序的運(yùn)行過(guò)程中，參與程序的利害關(guān)系人的利益是否組織化的角度看，審議會(huì)具有能夠有效吸收最具組織性的利益方，如全國(guó)性的工商團(tuán)體、大規(guī)模的行業(yè)組織等團(tuán)體的意見(jiàn)的特點(diǎn)，因?yàn)閷徸h會(huì)中利害關(guān)系人是作為利益代表直接擁有合議組織成員資格，其所代表的利益不具有強(qiáng)大的組織性便難以獲得成員資格并由此在審議會(huì)中擁有發(fā)言權(quán)。未經(jīng)組織化的各種利益可以通過(guò)其他種類的參與方法表達(dá)意見(jiàn)。尤其是直接提取意見(jiàn)、意見(jiàn)書(shū)提出等方法具有有利于未經(jīng)組織化的各種利益的一面，但同樣在這些參與方法中，經(jīng)組織化的利益較之未經(jīng)組織化的利益更能夠有效地在其他類型的參與方法反映意見(jiàn)。

③從程序的終點(diǎn)，即利害關(guān)系人經(jīng)程序提出的意見(jiàn)對(duì)最終形成的行政立法是否具有排他性拘束力的角度看，除（事實(shí)審型）聽(tīng)證之外，通過(guò)其他各種類型的方法參與的利害關(guān)系人的意見(jiàn)都不具有排他性拘束力。

五、行政立法程序中的理由說(shuō)明

與任何立法行為一樣，其成果是以條文或條文集合的方式表現(xiàn)出來(lái)的。但是，往往行政立法的上位法根據(jù)是否充足、行政立法的目的和必要性為何、以法言法語(yǔ)和一定概括性的條文是否能被普遍一致地理解等問(wèn)題，需要在行政立法程序的進(jìn)行過(guò)程之中予以說(shuō)明。在行政立法程序的整個(gè)過(guò)程中，至少在兩個(gè)階段行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)有理由說(shuō)明的義務(wù)：

①在行政立法草案公布階段，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)向相關(guān)利害關(guān)系人以及其他參與主體說(shuō)明該就所公布的草案的立法目的、背景和根據(jù)以及提供其他相關(guān)資料，便于參與主體可以有準(zhǔn)備、有針對(duì)地進(jìn)行參與。

②在行政立法程序完成階段，針對(duì)參與主體所提出的意見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)在立法中是否采納，為何采納或者不采納等等問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明，由此反映參與的結(jié)果。

行政立法程序中明確設(shè)置理由說(shuō)明程序的為德國(guó)。除上述部分已經(jīng)提到的德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法的80條第一款第3句明確規(guī)定了制定行政立法時(shí)必須明確表示根據(jù)法規(guī)之外，各部共同規(guī)則第66條還規(guī)定：“向內(nèi)閣或聯(lián)邦參議院提交行政法規(guī)時(shí)，對(duì)該行政法規(guī)中難以理解的部分、需要通過(guò)說(shuō)明理由才能夠達(dá)到目的的部分，希望說(shuō)明理由。必須得到聯(lián)邦參議院批準(zhǔn)的行政法規(guī)、對(duì)公共預(yù)算具有財(cái)政性影響的行政法規(guī)、以及對(duì)個(gè)別價(jià)格、價(jià)格水準(zhǔn)、特別是對(duì)消費(fèi)者價(jià)格水準(zhǔn)有影響的行政法規(guī)，必須說(shuō)明理由。行政法規(guī)以數(shù)個(gè)法律為根據(jù)的，希望說(shuō)明該行政法規(guī)中各個(gè)規(guī)定所的法律根據(jù)”。日本的公眾評(píng)價(jià)程序要求行政機(jī)關(guān)在公布草案時(shí)，盡可能同時(shí)公布該草案的制定宗旨、目的、背景、作為根據(jù)的法律法規(guī)、因該規(guī)制設(shè)定、修改和終止可能造成的影響和范圍以及該草案在法體系中的位置等。在提出意見(jiàn)程序完成之后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在考慮所收集到的意見(jiàn)、情報(bào)的基礎(chǔ)上進(jìn)行意思決定的同時(shí)，應(yīng)將該行政機(jī)關(guān)所對(duì)收集到的意見(jiàn)、情報(bào)的認(rèn)識(shí)與該意見(jiàn)、情報(bào)一同公布。

與上述利害關(guān)系人的參與程序一樣，理由說(shuō)明也是我國(guó)行政立法程序的一個(gè)空白。因而也同樣是行政立法程序制度建設(shè)中不可忽視的一個(gè)重要方面。

上述對(duì)法制發(fā)達(dá)國(guó)家的行政立法程序制度基本狀況的概述和分析，在一定程度上為考察我國(guó)行政立法程序制度的現(xiàn)狀以及今后的制度建設(shè)提供了一個(gè)參考軸。本文的開(kāi)頭部分已經(jīng)指出，作為裝置的行政立法程序的目的在于保護(hù)行政立法所涉及的利害關(guān)系人的權(quán)利、調(diào)整其彼此的利益和確保行政過(guò)程的民主性。但是，以何種法淵源建立何種裝置，以及以如何建立裝置來(lái)實(shí)現(xiàn)其目的，即具體的制度建設(shè)方面，因各國(guó)法律的傳統(tǒng)，法律的發(fā)展史的不同，以及所對(duì)應(yīng)的社會(huì)和行政需要的差異而各具特色。從上述對(duì)各發(fā)達(dá)國(guó)家法律制度中的行政立法程序的介紹和分析便可以明顯看到這一點(diǎn)。

盡管各國(guó)的行政立法程序制度在如何實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)目的的方面呈現(xiàn)各自的特色，但是，透過(guò)各種具體的制度外形可以看到，各國(guó)至少對(duì)下述三方面的裝置在行政立法程序中的作用，在認(rèn)識(shí)上是一致的?；蛘呖梢哉f(shuō)上述各國(guó)普遍認(rèn)為一個(gè)可以實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)目的的行政立法程序至少需要具有以下三方面的裝置。

①行政立法草案的告知或公布；

②利害關(guān)系人在一定程度上和以一定方式的參與；

③理由說(shuō)明。

在這三方面的裝置中，①中的告知和公告是②中利害關(guān)系人能夠現(xiàn)實(shí)地參與的前置性程序保障，是一個(gè)當(dāng)然應(yīng)具備的前提性程序。③的理由說(shuō)明在很大程度上則是保證②中的參與達(dá)到確實(shí)和有效，同時(shí)也能夠確實(shí)和有效地反映參與的結(jié)果。所以，從作為裝置的行政立法程序的整個(gè)過(guò)程而言，②可以說(shuō)是中心問(wèn)題。因此，如何確保和實(shí)現(xiàn)行政立法程序的目的問(wèn)題便轉(zhuǎn)化為如何根據(jù)國(guó)情將②的參與程序具體制度化的制度建設(shè)工作。我國(guó)的行政立法過(guò)程中如何建立作為裝置的程序，則也面臨著同樣的問(wèn)題。

[1]參見(jiàn)傅旭：《為依法治國(guó)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)-王維澄談建立有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》，人民日?qǐng)?bào)1999年5月26日。

[2]參見(jiàn)王明揚(yáng)：《美國(guó)行政法上》（中國(guó)法治出版社）359頁(yè)。

[3]有關(guān)美國(guó)NegotiatedRulemakingAct的中文文獻(xiàn)主要有沈巋：《關(guān)于美國(guó)協(xié)商制定規(guī)章程序的分析》，法商研究1999年第2期83-91頁(yè)。此外，王名揚(yáng)教授的研究中也提到了Reg-Neg程序。參見(jiàn)王名揚(yáng)：前揭注（2）372-373頁(yè)。

[4]B.SchwartzandH.W.R.Wade，LegalControlofGovernment（1stedition1972），轉(zhuǎn)引自該書(shū)日文版，堤口康博譯：《英美行政法-關(guān)于政府過(guò)程法律控制的比較研究》（成文堂1976年）107-108頁(yè)。

[5]有關(guān)德國(guó)行政立法程序的資料主要參考大橋洋一：《德國(guó)的行政立法程序》，常岡孝好編：《行政立法程序》（信山社1998年）41-80頁(yè)。

[6]www.somucho.go.jp/gyoukan/kanri/a_07_01.htm

[7]Gardner，TheProceduresByWhichInformalActionIsTaken，24AdministrativeLawReview155，156（1972）。

[8]王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》（中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年）113頁(yè)。

[9]有關(guān)立法法規(guī)、解釋法規(guī)、一般性政策聲明以及程序法規(guī)的概念定義和性質(zhì)，請(qǐng)參照歐內(nèi)斯特？蓋爾霍恩、羅納德？M？利文著，黃列譯：《行政法和行政程序概要》（中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1996年）190-195、285頁(yè)。

[10]對(duì)實(shí)施細(xì)則、指導(dǎo)性規(guī)則的制定問(wèn)題上議院曾經(jīng)就其種種缺陷，包括缺乏公布和編號(hào)等等程序性問(wèn)題進(jìn)行辯論，并建議制定一個(gè)關(guān)于各種實(shí)施細(xì)則的實(shí)施辦法。參見(jiàn)威廉？韋德著，徐炳等譯：《行政法》（中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年）570-571頁(yè)。

[11]這類規(guī)定在我國(guó)行政法學(xué)上通常被稱為其他規(guī)范性文件，但筆者認(rèn)為行政法規(guī)、規(guī)章等待以及除此之外的“規(guī)定”所具有的名稱是依據(jù)其在法體系中的形式性地位所定的，而并不是依據(jù)其是否具有規(guī)范性，因此筆者在本文中采用“無(wú)名規(guī)定”這一中性名稱。

[12]韋德：前揭注（10）609頁(yè)。王名揚(yáng)：前揭注（8）115、118頁(yè)。

[13]村上淳一、HansPeterMarutschke：《德國(guó)法入門（改訂第2版）》（有斐閣1994年）66頁(yè)。

[14]王名揚(yáng)：前揭注（2）378-379、908-911頁(yè)。

[15]JeanRivero著，兼子仁、磯部力、小早川光郎編譯：《法國(guó)行政法》（東京大學(xué)出版會(huì)1982年）64頁(yè)。

[16]王名揚(yáng)教授介紹APA的這一程序時(shí)也使用了“公眾”概念。參見(jiàn)王名揚(yáng)：前揭注（2）360-361頁(yè)。

[17]B.SchwartzandH.W.R.Wade：前揭注（4）106-107頁(yè)。

[18]韋德：前揭注（10）606-607頁(yè)。B.SchwartzandH.W.R.Wade：前揭注（4）106-107頁(yè)。

[19]皆川治廣：《法國(guó)行政的程序性控制》，《自治研究》第59卷第11號(hào)132頁(yè)。

[20]小山正善：《德國(guó)行政程序法的概要和特色》，《法律時(shí)報(bào)》65卷6號(hào)73頁(yè)。

[21]常岡孝好：《資料-現(xiàn)行法中關(guān)于行政立法的規(guī)定》，常岡：前揭注（5）223-312頁(yè)。常岡在文中將涉及行政立法程序的473項(xiàng)法律規(guī)定分為八個(gè)種類，其中規(guī)定以審議會(huì)的方式參與行政立法制定的為222項(xiàng)，以審議會(huì)方式參與基準(zhǔn)、運(yùn)費(fèi)、收費(fèi)和費(fèi)率設(shè)定的為112項(xiàng)。

[22]JeanRivero：前揭注（15）213頁(yè)。王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》（中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年）65-66頁(yè)。

[23]日本國(guó)憲法第16條規(guī)定：“任何人對(duì)于有關(guān)損害的救濟(jì)，公職人員的罷免，法律、命令或規(guī)則的制定、廢除或修改以及其他事項(xiàng)，都有和平請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利，任何人都不得因進(jìn)行此種請(qǐng)?jiān)付艿狡缫暣觥?。參?jiàn)宮澤俊義著，蘆部信喜補(bǔ)訂，董輿譯：《日本國(guó)憲法精解》（中國(guó)民主法制出版社）197-199頁(yè)。其中“命令”是指由內(nèi)閣制定的政令（相當(dāng)于我國(guó)的行政法規(guī)）以及總理府制定的府令和由各?。ㄏ喈?dāng)于我國(guó)國(guó)務(wù)院所屬各部委）制定的省令（相當(dāng)于我國(guó)的部委規(guī)章）。

[24]在日本規(guī)定了相關(guān)行政立法程序的473項(xiàng)法律規(guī)定之中，只有14部法律中的48項(xiàng)規(guī)定采用了公聽(tīng)會(huì)制度，可見(jiàn)數(shù)量也不多。常岡：前揭注（5）224-228頁(yè)。

[25]1893年的行政法規(guī)公布法規(guī)定行政立法機(jī)構(gòu)對(duì)于第一次公布后的40天之內(nèi)提出的任何書(shū)面意見(jiàn)均必須予以考慮。1946年的法定規(guī)范法廢止了之一規(guī)定，但是在個(gè)別法中依然規(guī)定有受行政立法影響的人有提出書(shū)面異議的權(quán)利。參見(jiàn)韋德：前揭注（10）605頁(yè)。

[26]法規(guī)制定協(xié)商法的第564條規(guī)定了成為法規(guī)制定協(xié)商委員會(huì)委員的申請(qǐng)和告知事項(xiàng)，第565條規(guī)定了該委員會(huì)的設(shè)置事項(xiàng)。簡(jiǎn)而言之，這兩條規(guī)定要求在行政機(jī)關(guān)在公布法規(guī)的草案之前，應(yīng)組織一個(gè)由利害關(guān)系人團(tuán)體的代表以及行政方組成的、人數(shù)在25名之內(nèi)的法規(guī)制定協(xié)商委員會(huì)，就形成法規(guī)草案進(jìn)行協(xié)商；如果經(jīng)協(xié)商達(dá)成合意，則行政機(jī)關(guān)以該合意為法規(guī)草案，然后進(jìn)入APA規(guī)定的相應(yīng)程序。參見(jiàn)沈巋：前揭注（3）83頁(yè)。