導(dǎo)語：行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：在法定機(jī)關(guān)宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)后，為應(yīng)對緊急危險，保護(hù)公共利益，行政主體往往會采取行政緊急強(qiáng)制措施。鑒于行政緊急強(qiáng)制措施可能對公民人權(quán)保障造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，各國通常采取一定的方式來控制行政緊急強(qiáng)制的實(shí)施。行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序就是一種有效的控權(quán)方式。許多西方國家在行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序制度建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

關(guān)鍵詞：行政緊急強(qiáng)制，實(shí)施，程序

行政緊急強(qiáng)制實(shí)施的程序，是指行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用行政緊急強(qiáng)制權(quán)力，采取行政緊急強(qiáng)制方法時，需要遵守的步驟、方式、順序、時限等。[i]鑒于程序在控制權(quán)力濫用方面的重要作用，許多國家在通過立法為行政主體設(shè)定行政緊急強(qiáng)制方法的同時，也從保護(hù)相對人權(quán)利的角度規(guī)定了一些必要的程序。本文首先對部分西方國家行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序的立法情況進(jìn)行評介，然后對其行政緊急強(qiáng)制程序制度的特點(diǎn)進(jìn)行分析，最后根據(jù)我國行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序的現(xiàn)狀，提出相應(yīng)的完善建議。

（一）部分西方國家行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序的立法概況

1、美國對行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序的規(guī)定

美國是一個比較重視通過程序?qū)π姓?quán)力進(jìn)行控制的國家。在行政緊急強(qiáng)制方面，美國經(jīng)歷了一個從20世紀(jì)70年代以前的不重視行政緊急強(qiáng)制程序到逐步重視行政緊急強(qiáng)制程序，并通過在相關(guān)的的緊急狀態(tài)法中逐步地將憲法正當(dāng)程序融入的方式。在2002年聯(lián)邦政府委托約翰霍普金斯大學(xué)制定的《州公共衛(wèi)生緊急權(quán)力示范法》（2002）中，對公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)下，實(shí)施公共衛(wèi)生行政緊急強(qiáng)制，運(yùn)用強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制體檢、強(qiáng)制治療等強(qiáng)制方法時應(yīng)該遵循的程序作出了明確的、比較詳細(xì)的回答。在各州關(guān)于行政緊急強(qiáng)制的立法當(dāng)中，特拉華州對公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)期間行政緊急強(qiáng)制隔離的程序規(guī)定具有一定的代表性。該法第31章第3135條對強(qiáng)制隔離的程序作出了以下規(guī)定：其一，州公共衛(wèi)生當(dāng)局實(shí)施強(qiáng)制隔離必須符合法定的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)；其二，州公共衛(wèi)生當(dāng)局實(shí)施強(qiáng)制隔離必須申請司法令狀；其三，法院應(yīng)舉行快速聽證；其四，州公共衛(wèi)生當(dāng)局實(shí)施強(qiáng)制隔離應(yīng)進(jìn)行告知；其五，州公共衛(wèi)生當(dāng)局應(yīng)向相對人提供必要的生活、醫(yī)療設(shè)施；其六，州公共衛(wèi)生當(dāng)局應(yīng)對被強(qiáng)制隔離人進(jìn)行定期體檢；其七，強(qiáng)制隔離的解除等。

2、澳大利亞對行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序的規(guī)定

澳大利亞是一個聯(lián)邦國家，對行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序的立法主要由各州來立法。各州根據(jù)緊急狀態(tài)的不同誘因與影響分類別對恐怖緊急狀態(tài)下行政緊急強(qiáng)制的實(shí)施程序公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)下行政緊急強(qiáng)制的實(shí)施程序分別作出了規(guī)定。在各個州關(guān)于行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序的立法當(dāng)中，澳大利亞塔斯馬尼亞州《衛(wèi)生法》（1997）關(guān)于強(qiáng)制隔離的程序、澳大利亞北部地區(qū)《反恐怖（緊急權(quán)力法）法》（2003）關(guān)于行政緊急強(qiáng)制實(shí)施的程序比較具有代表性。下面分別對其主要內(nèi)容進(jìn)行簡要介紹。

澳大利亞塔斯馬尼亞州《衛(wèi)生法》（1997）關(guān)于強(qiáng)制隔離的程序主要包括以下內(nèi)容：其一，衛(wèi)生當(dāng)局應(yīng)對社會存在危險的傳染病進(jìn)行認(rèn)定；其二，衛(wèi)生當(dāng)局應(yīng)根據(jù)檢查結(jié)果確定防控措施；。其三，衛(wèi)生當(dāng)局應(yīng)根據(jù)法官授權(quán)實(shí)施強(qiáng)制隔離；其四，衛(wèi)生當(dāng)局強(qiáng)制隔離應(yīng)遵守法定時限；其五，隔離期間應(yīng)對相對人定期進(jìn)行醫(yī)學(xué)檢查；其六，治安法院的審理。需要指出的是，該法對對物品實(shí)施行政緊急強(qiáng)制的程序與上述限制人身自由的程序相比，則要簡單得多，除表明身份之外，沒有什么程序性規(guī)定。

澳大利亞北部地區(qū)《反恐（緊急權(quán)力）法》（2003）針對恐怖緊急狀態(tài)授予警察局長在恐怖緊急狀態(tài)下，可授權(quán)一線警察人員實(shí)施包括強(qiáng)制搜查、強(qiáng)制管制、強(qiáng)制征用、強(qiáng)制進(jìn)入房屋、強(qiáng)制扣押等在內(nèi)的廣泛的行政緊急強(qiáng)制權(quán)力。對于警察在代表警察局長實(shí)施行政緊急強(qiáng)制權(quán)力的程序，澳大利亞北部地區(qū)的反恐怖法除了規(guī)定警察應(yīng)盡可能地尊重相對人的人格尊嚴(yán)與隱私權(quán)之外，僅僅在第39條規(guī)作了比較簡單的規(guī)定：“警察在實(shí)施行政緊急強(qiáng)制之前或當(dāng)中，或者實(shí)施之后盡可能短的時間內(nèi)向相對人說明行政緊急強(qiáng)制的理由以及警察的姓名、供職單位所在地?！?。更為詳細(xì)的程序要求，該法沒有提及。

從上述規(guī)定可以看出，盡管緊急狀態(tài)下，情況緊迫，應(yīng)對緊急危險需要高效率的行政權(quán)力，但是這些國家還是對可能從保護(hù)相對人利益的角度出發(fā)，規(guī)定了一些必要的程序性規(guī)定。從這些程序規(guī)定可以看出，行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序的規(guī)定能夠根據(jù)緊急狀態(tài)下對效率的特殊要求與對相對人權(quán)利保護(hù)的急切需要，努力通過實(shí)施程序的規(guī)定，來平衡行政效率與權(quán)利保障這兩種看似沖突的關(guān)系。下面將對這些特點(diǎn)進(jìn)行專門分析。

（二）行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序的特點(diǎn)

從上述國家對行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序的規(guī)定可以看出，行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序具有鮮明的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)包括：

1、在程序立法的價值取向上傾向于對公共利益的保護(hù)。

所謂程序立法的價值取向，是指程序立法時遵從的價值準(zhǔn)則。[ii]一般而言，程序立法的價值取向常常在效率與權(quán)利保護(hù)之間進(jìn)行決策，效率關(guān)系著公共利益，權(quán)利保護(hù)關(guān)系著相對人的個人利益。在平常狀態(tài)下，二者之間的沖突并不嚴(yán)重，在緊急狀態(tài)下，二者之間的沖突就變得十分嚴(yán)重。在緊急狀態(tài)下，行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序的立法選擇什么樣的價值傾向?qū)τ诠怖姹Ｗo(hù)，相對人權(quán)利保障有著重要的關(guān)系。一般而言，在緊急狀態(tài)下，各國的行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序的價值取向還是傾向于保護(hù)公共利益。這種價值取向在下述程序制度中表現(xiàn)出來。

第一，表明身份、說明理由的時間可以靈活掌握。在緊急狀態(tài)下，行政執(zhí)法人員在實(shí)施行政緊急強(qiáng)制時，常常會面對一些特別危險的情況，例如對恐怖嫌疑分子的搜捕當(dāng)中，如果在對其實(shí)現(xiàn)有效控制之前表明身份，不僅可能會導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)抓捕的目的，而且還有可能造成不必要的傷亡。因此，許多國家在規(guī)定表明身份程序制度的同時，特別對靈活掌握表明身份的時間作出了規(guī)定，例如澳大利亞北部地區(qū)《反恐（緊急權(quán)力）法》（2003）第39條就規(guī)定：警察在執(zhí)法時可以決定在實(shí)施前說明理由或者實(shí)施中表明身份、說明理由，或者在實(shí)施后表明身份、說明理由。

第二，申請令狀的時間可以靈活運(yùn)用。所謂靈活適用是指令狀制度具有相當(dāng)?shù)撵`活性。這種靈活性表現(xiàn)在許多方面，例如，申請的時間既可以在實(shí)施行政緊急強(qiáng)制之前，也可以在實(shí)施行政緊急強(qiáng)制之后進(jìn)行，不拘泥于固定的格式。這種特點(diǎn)使其能夠適應(yīng)緊急狀態(tài)下的特殊形勢的特殊要求。例如美國明尼蘇達(dá)州法典（2003）第144章第4195條第2款規(guī)定：如果州衛(wèi)生部長認(rèn)為事先申請令狀造成的遲延將會嚴(yán)重地?fù)p害州衛(wèi)生部長阻止或限制傳染病或潛在的傳染病進(jìn)一步擴(kuò)散的能力時，則可以直接實(shí)施隔離，而無須事先獲得司法令狀的授權(quán)。但是在實(shí)施隔離后的24小時內(nèi)，州衛(wèi)生部長必須向法院申請令狀，申請程序與事前申請令狀的程序相同。

第三，時限可以根據(jù)緊急狀態(tài)下應(yīng)對緊急危險的現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行適當(dāng)延長。在緊急狀態(tài)期間，由于引發(fā)緊急狀態(tài)的原因比較復(fù)雜，常常會出現(xiàn)反復(fù)，

為了保護(hù)公共利益，需要行政緊急強(qiáng)制延期，不能及時解除強(qiáng)制。行政緊急強(qiáng)制行為的延期，尤其是對人身自由限制性的強(qiáng)制行為的延期，例如強(qiáng)制隔離的延期，對相對人人身自由的影響比較大，因此應(yīng)慎重考慮。許多國家的立法對此也作出了明確的規(guī)定，而且有的國家的時限規(guī)定還體現(xiàn)了比例原則、尊重科學(xué)的理念，根據(jù)行政緊急強(qiáng)制種類的不同確定不同的時限，在確定是否應(yīng)延期時重視專業(yè)人員的意見，并確定了延期的次數(shù)、最長時限。例如，美國亞里桑那州法典第38—789條規(guī)定：在強(qiáng)制隔離期限到期以前，行政當(dāng)局應(yīng)向法院申請延期。如果法院認(rèn)為行政當(dāng)局提交的證據(jù)符合優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)能夠證明延期隔離是保護(hù)公眾健康的必要措施時，可以批準(zhǔn)申請。一次延期最長時限不能超過30天。澳大利亞州衛(wèi)生法（1997）對強(qiáng)制隔離時限的規(guī)定是根據(jù)相對人的具體情況，確定了不同的時限：如果強(qiáng)制拘留的目的是為了進(jìn)行醫(yī)學(xué)檢查，則拘留的時限不能超過48小時；除此之外，沒有治安法官的批準(zhǔn)，其他目的的拘留時限不能超過24小時；即使是治安法官授權(quán)進(jìn)行拘留，時限也不能超過6個月；只有州最高法院才能授權(quán)拘留的時限才可以超過6個月以上。

第四，初次令狀審查的標(biāo)準(zhǔn)較低。所謂初次司法令狀審查，是指法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)提交的證據(jù)對行政機(jī)關(guān)先前采取的行政緊急強(qiáng)制必要性、最小侵害性等進(jìn)行審查，以裁決是否頒發(fā)授權(quán)令狀。審查標(biāo)準(zhǔn)的寬松或嚴(yán)格對保護(hù)公共利益，保護(hù)相對人權(quán)利具有重要影響。因?yàn)闊o論哪種審查，證明責(zé)任都由行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)。審查標(biāo)準(zhǔn)寬松，行政機(jī)關(guān)證明行政緊急強(qiáng)制合法性的任務(wù)就輕松，在實(shí)施行政緊急強(qiáng)制之前收集證據(jù)的工作的要求也會相應(yīng)地降低要求：只要有“合理理由”認(rèn)為存在著對公共健康即刻而嚴(yán)重的威脅就可以，而無須是“確定”存在著對公共秩序的即刻而嚴(yán)重的威脅。在證明責(zé)任方面，證明理由合理與證明理由確定之間當(dāng)然存在著差距。初次審查是一般是在行政機(jī)關(guān)采取行政緊急強(qiáng)制后的短時間內(nèi)進(jìn)行，審查的標(biāo)準(zhǔn)一般是“存在可能的理由”或者是“優(yōu)勢證據(jù)”等標(biāo)準(zhǔn)，這樣規(guī)定的目的是為了保護(hù)公共利益的需要。因?yàn)槿绻醮螌彶榈臉?biāo)準(zhǔn)過高，行政機(jī)關(guān)為避免自己的行政緊急強(qiáng)制決定得不到法院的授權(quán)，必然會在采取行政緊急強(qiáng)制之前認(rèn)真地、仔細(xì)地收集證據(jù)。行政機(jī)關(guān)的這種行為方式在危機(jī)當(dāng)中顯然是不適當(dāng)?shù)?。因?yàn)槲C(jī)時刻，最重要的是行動，而不是等待或者思考。所以，為了保護(hù)公共利益，初次審查的標(biāo)準(zhǔn)一般不會過高。例如，美國明尼蘇達(dá)州法典（2003）第144??419條對法院初次審查的規(guī)定是：“如果法院認(rèn)為有可能的理由證明強(qiáng)制隔離是保護(hù)公共健康所必須時可以批準(zhǔn)令狀申請”。

第五，注重運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)來提高行政緊急強(qiáng)制實(shí)施的效率。這主要體現(xiàn)在有的國家根據(jù)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，將電子方式運(yùn)用到司法令狀的申請與公告通知的送達(dá)方面，這大大提高了工作效率，有利于保護(hù)公共利益，保護(hù)相對人權(quán)利。這種特點(diǎn)使行政緊急強(qiáng)制的實(shí)施程序能夠適應(yīng)緊急狀態(tài)下應(yīng)對危機(jī)的急迫需要。例如美國明尼蘇達(dá)州法典（2003）第144章第4195條第1款規(guī)定：州衛(wèi)生部長向法院提交申請時，用來證明申請必要性、合法性的有關(guān)證據(jù)、證詞等可以通過電話、電傳、音像設(shè)備或者其他電子通訊方式向法院提交。第144章第4195條第2款：法院在受理州衛(wèi)生部長提交的令狀申請書后，應(yīng)在24小時之內(nèi)作出裁決。在緊急狀態(tài)下，無論是令狀申請，還是應(yīng)對緊急狀態(tài)的其他方面，充分利用這些先進(jìn)的電子通信技術(shù)都是十分必要的。

2、在具體實(shí)施時盡可能保障相對人權(quán)利

在緊急狀態(tài)下，面對集中的、近乎獨(dú)裁性般的行政緊急強(qiáng)制權(quán)力，原本弱小的相對人權(quán)利就顯得更為脆弱，甚至是飄忽不定，因而在行政緊急強(qiáng)制實(shí)施中更需要通過程序來保護(hù)。這種保護(hù)通過以下幾種程序制度落實(shí)：

第一，表明身份。表明身份的作用一是可以防止有人借機(jī)敲詐，二是可以使相對人了解對自己實(shí)施強(qiáng)制的公務(wù)員的身份，如果認(rèn)為其實(shí)施的行政緊急強(qiáng)制違法，便于向有關(guān)機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。如果公務(wù)員在行政緊急強(qiáng)制中不表明身份，不利于相對人辨別對自己實(shí)施行政緊急強(qiáng)制公務(wù)員的所屬主體，不利于尋求救濟(jì)。[iii]許多國家對此都有規(guī)定，例如，澳大利亞昆士蘭州《公共衛(wèi)生法》（1937）第139條規(guī)定：公共衛(wèi)生官員在行使權(quán)力（包括緊急隔離權(quán)）前必須出示身份證明，必須將身份證明佩帶在使相對人容易看見的顯著位置；如果遵守上述規(guī)定有困難時，應(yīng)在履行公務(wù)后的第一合理場合將身份證明予以出示。維多利亞《衛(wèi)生法》（1958）第399A條還要求身份證明上必須有衛(wèi)生部長或衛(wèi)生部長授權(quán)人員的簽名。

第二，司法令狀。所謂司法令狀，是指特定行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定具備法定的事實(shí)要件后，在采取強(qiáng)制方法之前，首先向法院申請令狀，取得法院的授權(quán)，然后再根據(jù)授權(quán)令狀的內(nèi)容采取強(qiáng)制權(quán)力的一種程序性制度。司法令狀制度的意義在于：其一，通過法院的事前監(jiān)督，有利于保護(hù)相對人的權(quán)利。根據(jù)美國《州公共衛(wèi)生緊急權(quán)力示范法》（2002）的規(guī)定，如果法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)提交的有關(guān)證據(jù)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政緊急強(qiáng)制具備合理的根據(jù)，將會頒發(fā)授權(quán)令狀；否則，將拒絕頒發(fā)令狀。沒有令狀，除非情況十萬火急，行政機(jī)關(guān)不能對相對人實(shí)施強(qiáng)制隔離。即使在緊急情況下，公共衛(wèi)生當(dāng)局對相對人實(shí)施了臨時隔離（不能超過72小時），如要在臨時隔離期限到期后繼續(xù)隔離，必須得到法院的授權(quán)。在臨時隔離期限到期后，如果公共衛(wèi)生當(dāng)局還沒有獲得法院的令狀，則該強(qiáng)制隔離應(yīng)被立即解除。其二，通過法院對行政緊急強(qiáng)制實(shí)施的監(jiān)督，有利于維系分權(quán)制衡的憲政理念，防止行政機(jī)關(guān)利用行政緊急強(qiáng)制力量逐步走向?qū)Ｖ?。其三，法院的監(jiān)督有利于行政機(jī)關(guān)更加理性地應(yīng)對緊急危機(jī)。法院對令狀申請的審查與決定，直接影響著行政緊急強(qiáng)制實(shí)施主體更加認(rèn)真地搜集證據(jù)等，確保在法院能夠通過審查。長期實(shí)踐，將會引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)形成一種更為理性的思維方式。正是由于司法令狀在保護(hù)相對人權(quán)利方面的重要作用，不少國家對此都作出了規(guī)定，例如美國明尼蘇達(dá)州法典（2003）第144章第4195條第2款規(guī)定：如果州衛(wèi)生部長認(rèn)為事先申請令狀造成的遲延將會嚴(yán)重地?fù)p害州衛(wèi)生部長阻止或限制傳染病或潛在的傳染病進(jìn)一步擴(kuò)散的能力時，則可以直接實(shí)施隔離，而無須事先獲得司法令狀的授權(quán)。但是在實(shí)施隔離后的24小時內(nèi)，州衛(wèi)生部長必須向法院申請令狀，申請程序與事前申請令狀的程序相同。澳大利亞塔斯馬尼亞州《衛(wèi)生法》（1997）規(guī)定：衛(wèi)生主任對相對人發(fā)出命令后，如果相對人拒絕遵守命令時，為了保障公眾的生命、健康，衛(wèi)生主任可以向治安法院申請令狀，請求法院批準(zhǔn)將相對人拘留。如果情況緊急，衛(wèi)生主任無須按照通常方式申請令狀，可以通過電話進(jìn)行申請。治安法官如果認(rèn)為隔離相對人是情勢所需時，可以批準(zhǔn)拘留。在昆士蘭州《公共衛(wèi)生法》（1937）第36條第2款、第37條第1款當(dāng)中，對此也有明確的規(guī)定。從上述國家關(guān)于司法令狀的規(guī)定可知，司法令狀是行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序中保護(hù)相對人權(quán)利的重要內(nèi)容之一。

第三，時限制度。所謂時限制度，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施具有時間持續(xù)性的行政緊急強(qiáng)制時應(yīng)遵守的最大時間期限的制度。[iv]時限制度主要適用于具有時間持續(xù)性的行政緊急強(qiáng)制，例如涉及對行政相對人人身自由的

緊急強(qiáng)制隔離、緊急強(qiáng)制治療等一般都需要持續(xù)一定的時間。在行政緊急強(qiáng)制中，遵守時限，及時恢復(fù)行政相對人的人身自由或者財產(chǎn)自由，對于保護(hù)相對人人權(quán)，節(jié)約行政資源，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)等有著重要意義，許多國家對此都有規(guī)定，例如澳大利亞塔斯馬尼亞州《衛(wèi)生法》（1997）第44條規(guī)定：如果對相對人實(shí)施緊急隔離的目的是為了進(jìn)行醫(yī)學(xué)檢查，時限不能超過48小時；除非有治安法官的授權(quán)令狀，在其他任何條件下，對相對人自由的限制都不能超過24小時；治安法官的授權(quán)令狀能夠批準(zhǔn)的時限不能超過6個月；州最高法院的裁定批準(zhǔn)的時間可以是超過6個月的任何時限。美國亞里桑那州法典第36—789條第A款規(guī)定：公共衛(wèi)生當(dāng)局在沒有事先獲得法院令狀許可的情況下對相對人實(shí)施的緊急隔離期限最長不得超過10天。

第四，說明理由制度。說明理由，是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施緊急強(qiáng)制行為時，應(yīng)在實(shí)施當(dāng)中或?qū)嵤┮院笙蛐姓鄬θ苏f明其實(shí)施緊急強(qiáng)制行為的事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)等。維多利亞《衛(wèi)生法》（1958）第121條第1款規(guī)定：衛(wèi)生部長對相對人實(shí)施即時隔離時應(yīng)以書面形式臨時隔離命令，命令應(yīng)注明：①衛(wèi)生部長為什么認(rèn)為A相對人患有傳染病或者接觸過傳染病并因此而可能被傳染；并且B相對人有可能造成被傳染并造成傳染病擴(kuò)散；而這將對公共健康造成嚴(yán)重的威脅；②要求相對人接受強(qiáng)制體檢與醫(yī)學(xué)檢測。該法第6款規(guī)定：如果衛(wèi)生部長正式隔離命令，該隔離命令應(yīng)包括下述內(nèi)容：相對人所患傳染病的名稱；患病相對人的姓名與身份；如可能，注明健康咨詢?nèi)藛T的姓名；如可能，注明隔離的期限；如可能，注明檢查、檢測或咨詢的類型；如可能，注明限制自由的行為的名稱。日本《行政程序法》（1993）第13條第3款規(guī)定：“行政廳在作出不利處分的場合，除因緊急而無暇出示理由外，對不利處分的接受者，須出示構(gòu)成該不利處分根據(jù)的理由。但是，當(dāng)因緊急未出示理由時，應(yīng)在處分后一定期限內(nèi)出示理由?！崩绨拇罄麃啽辈康貐^(qū)《反恐（緊急權(quán)力）法》（2003）對就規(guī)定：警察在執(zhí)法時可以決定在實(shí)施前說明理由或者實(shí)施中說明理由，或者在實(shí)施后說明理由。

從上述對行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序特點(diǎn)的分析可以看出，有些國家為了在緊急狀態(tài)下保護(hù)公共利益的同時也盡可能地對人權(quán)實(shí)行保護(hù)，設(shè)計(jì)出了能夠靈活運(yùn)用程序。這些都是值得我們借鑒的。

（三）確立行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序的理由

在緊急狀態(tài)下，在現(xiàn)實(shí)對效率的極為迫切的要求面前，這些國家的立法還設(shè)計(jì)這些程序，對公共利益與個人權(quán)利，對效率與公正進(jìn)行協(xié)調(diào)，其原因主要是由于以下幾個方面：

1、強(qiáng)烈的權(quán)力制約觀念。權(quán)力需要制約，否則就會濫用。制約權(quán)力的方式有多種，如事前的制約，事后的制約，現(xiàn)代的法律程序只不過是彌補(bǔ)現(xiàn)有權(quán)力制約機(jī)制的不足而產(chǎn)生的一種新的事中制約機(jī)制，如果沒有權(quán)力制約的社會意識，現(xiàn)代程序是無法產(chǎn)生的。

2、強(qiáng)烈的人權(quán)意識。人權(quán)意識發(fā)源于西方，因?yàn)樵谖鞣饺丝磥怼皞€人與國家之間存在著固有的緊張關(guān)系”，[v]因而人權(quán)指向的對象就是國家、政府與公權(quán)力的行使者。只有這樣的人權(quán)意識普遍地為民眾所認(rèn)同，為維護(hù)權(quán)利而制約權(quán)力的思想才會真正地?fù)碛猩鐣A(chǔ)。如果沒有強(qiáng)烈的人權(quán)意識，就不會有通過程序約束行政權(quán)力的社會需要。

3、對程序的認(rèn)識全面、客觀。首先是立法者認(rèn)識到在程序與效率之間并不存在對立關(guān)系。對此，韋德的一番論述也許更有說服力：“自然正義原則促進(jìn)效率而不是阻礙效率?！粦哑姴⑦m當(dāng)?shù)乜紤]了受影響的那些人們的意見而做出的決定，將不僅更可接受而且質(zhì)量也會更高。正義與效率并性不悖，只要法律不要過分苛刻。[vi]其次，立法者認(rèn)識到程序是可以靈活適用的?，F(xiàn)代行政程序本身只是控制行政權(quán)力的一種方式，到底將其設(shè)計(jì)在行政緊急強(qiáng)制實(shí)施之前，行政緊急強(qiáng)制實(shí)施當(dāng)中，還是在行政緊急強(qiáng)制實(shí)施之后，應(yīng)根據(jù)行政緊急強(qiáng)制本身的特點(diǎn)與當(dāng)時的具體情境而靈活設(shè)計(jì)，不應(yīng)一味地堅(jiān)持將程序義務(wù)設(shè)置在行政緊急強(qiáng)制實(shí)施之前或?qū)嵤┊?dāng)中。

（四）行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序的功能

制定行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序，將會在現(xiàn)實(shí)中能夠發(fā)揮重要作用，具體來說，有以下幾個方面的功能[vii]：

1、對行政緊急強(qiáng)制權(quán)的濫用進(jìn)行有效地控制。在諸多的控權(quán)機(jī)制中，程序是約束行政緊急強(qiáng)制權(quán)、防止其濫用的重要方式。原因如下：

（1）程序?qū)?shí)施行政緊急強(qiáng)制的適用條件作出了具體規(guī)定，這些條件對行政緊急強(qiáng)制權(quán)是否發(fā)動起著一個門檻的作用。首先，適用條件是關(guān)于是否應(yīng)發(fā)動行政緊急強(qiáng)制權(quán)的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，滿足這個標(biāo)準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)就應(yīng)該立即啟動行政緊急強(qiáng)制；不符合這個事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)就不能啟動行政緊急強(qiáng)制。其次，如果法律、法規(guī)對事實(shí)條件的規(guī)定也為社會所知曉，那么，行政機(jī)關(guān)在判斷是否應(yīng)該啟動行政緊急強(qiáng)制時就會審慎地對各種情形進(jìn)行判斷，以盡可能地保證行政緊急強(qiáng)制的實(shí)施擁有客觀的事實(shí)依據(jù)，而無須擔(dān)心由于證據(jù)不足被法院撤銷、確認(rèn)作為違法或者不作為違法。由于公眾、有權(quán)監(jiān)督機(jī)關(guān)都會根據(jù)自己了解到的事實(shí)對行政緊急強(qiáng)制行為是否應(yīng)該發(fā)動作出判斷，這當(dāng)然就會對行政緊急強(qiáng)制權(quán)的隨意啟動形成一種有效的約束。由此可見，適用條件可以起到對行政緊急強(qiáng)制權(quán)的約束作用。

（2）程序中的說明理由程序性要素是控制行政緊急強(qiáng)制權(quán)的又一重要機(jī)制。說明理由是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政緊急強(qiáng)制的同時或者開始以后，向相對人說明實(shí)施行政緊急強(qiáng)制的事實(shí)條件，法律依據(jù)等。如果是具有時間持續(xù)性的行政緊急強(qiáng)制例如強(qiáng)制隔離，還應(yīng)該說明隔離的起止時間，隔離的處所等。說明理由既是對相對人人格的一種尊重，使其了解自己為什么被限制了人身自由或財產(chǎn)自由；同時還是相對人提起救濟(jì)的必要條件。這種制度安排對行政機(jī)關(guān)來說無疑是一種約束與提醒。例如，加拿大聯(lián)邦安大略省《健康保護(hù)與促進(jìn)法》第22條第4、5款對強(qiáng)制隔離后說明理由作出規(guī)定，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)應(yīng)向被緊急強(qiáng)制隔離的相對人告知具體要求、緊急強(qiáng)制隔離開始的時間或者時限、實(shí)施緊急強(qiáng)制隔離的理由等；如果在向相對人進(jìn)行告知時沒有說明緊急強(qiáng)制隔離的理由，緊急強(qiáng)制隔離行為對相對人將不具有法律效力。

（3）程序中的司法令狀制度更具控制作用。因?yàn)?，司法令狀要求行政機(jī)關(guān)如要實(shí)施具有人身或財產(chǎn)限制的行政緊急強(qiáng)制行為，應(yīng)在實(shí)施行政緊急強(qiáng)制之后迅速向法院提出令狀申請，如果法院經(jīng)過審查對行政機(jī)關(guān)采取的行政緊急強(qiáng)制行為不予批準(zhǔn)時，相對人將會立即得到釋放；如果行政機(jī)關(guān)在采取行政緊急強(qiáng)制后不及時提交令狀申請，經(jīng)過一定期限（通常為24小時——72小時）后，相對人也應(yīng)被立即釋放，恢復(fù)自由。這種制度在維護(hù)防止行政機(jī)關(guān)濫用行政緊急強(qiáng)制權(quán)方面作用巨大，因而在英美國家得到普遍的采用。例如，加拿大聯(lián)邦《隔離法》（1985）第12條規(guī)定，隔離官對懷疑患有傳染病的相對人初次隔離不能超過48小時。在48小時之內(nèi)，行政機(jī)關(guān)必須向法院提出令狀申請，請求法院對緊急隔離的合法性進(jìn)行確認(rèn)，除非行政機(jī)關(guān)很快將相對人釋放或者在48小時內(nèi)確認(rèn)相對人已患有需隔離的傳染病，否則將先前采取的強(qiáng)制隔離立即失效，相對人應(yīng)被立即

釋放。無論是適用條件制度，還是說明理由制度，或者是司法令狀制度，這些程序性制度對行政緊急強(qiáng)制權(quán)的運(yùn)用來說，都是一種有效的制約機(jī)制。正是這些（還有其他一些）控權(quán)機(jī)制的存在，在許多西方發(fā)達(dá)國家中有效地防止了行政緊急強(qiáng)制權(quán)的濫用。

2、保護(hù)相對人人權(quán)。行政緊急強(qiáng)制權(quán)運(yùn)行失控，行政緊急強(qiáng)制權(quán)濫用的另一面就是相對人的權(quán)利被隨意地侵害。就引發(fā)行政緊急強(qiáng)制的諸多突發(fā)社會性危機(jī)而言，相對人的權(quán)益在危機(jī)當(dāng)中是極其脆弱、飄忽不定的，也是極易遭受行政機(jī)關(guān)侵害的。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)天然地具有公共利益至上的傾向，相對人的權(quán)利在行政機(jī)關(guān)以維護(hù)公共利益為名義而實(shí)施行政緊急強(qiáng)制時時常被忽視甚至是被漠視，有時既難以引起社會公眾的同情，也難以受到行政機(jī)關(guān)的重視。在專制型社會如奴隸社會、封建社會，更是如此。因?yàn)?，在那些時代，公眾僅僅是國家權(quán)力的客體，是供統(tǒng)治者任意壓榨的對象，其生命、健康是可以任意蹂躪、踐踏的對象。在危機(jī)期間，統(tǒng)治者的最高目標(biāo)是保護(hù)自己的利益不受威脅，為了統(tǒng)治者的利益，無須遵守任何制約權(quán)力性質(zhì)的程序，就可以將相對人隨意地隔離、流放，甚至是采取其他極端措施，例如焚燒、投海等等。從上述分析可知，無論是行政緊急強(qiáng)制的說明理由，還是司法令狀制度等，都是對相對人權(quán)利的有效的程序性保護(hù)措施。正是這些具有正當(dāng)性的程序才使得無比巨大的行政緊急強(qiáng)制權(quán)能夠被相對人所容忍。也正是這些充滿著正當(dāng)法律程序理念的程序制度有效地保護(hù)著相對人的人權(quán)。

3、提高工作效率，節(jié)約寶貴資源。行政緊急強(qiáng)制是因?yàn)樯鐣谐霈F(xiàn)了緊急事狀態(tài)，非常規(guī)措施不足以應(yīng)對時才被啟用。在緊急狀態(tài)期間，行政機(jī)關(guān)的工作效率至關(guān)重要。其行動的效率直接關(guān)系著社會公眾的生命、健康與財產(chǎn)安全。無論是防汛抗洪，還是地震災(zāi)害時應(yīng)急援救，還是疾病蔓延時的疫情防控，效率就是一切。沒有效率或者是低效率帶來的負(fù)面效應(yīng)在2003年中國“非典”疫情爆發(fā)的前期體現(xiàn)得最為明顯。與效率同樣重要的是危機(jī)期間行政機(jī)關(guān)可以支配的資源總是有限的，而且有些資源對于戰(zhàn)勝危機(jī)又是極其寶貴的。但低下的行政效率一方面會造成資源的浪費(fèi)，另一方面又會加劇危機(jī)，從而使戰(zhàn)勝危機(jī)需要付出更多的資源。由此可見，效率的提高與資源的節(jié)約之間是存在著正比關(guān)系的，提高了行政效率，就能節(jié)約資源，使行政機(jī)關(guān)利能夠從容地應(yīng)對危機(jī)。合理的程序設(shè)置將有利于提高行政緊急強(qiáng)制的效率，這體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）行政緊急強(qiáng)制程序規(guī)定的法律要件、事實(shí)要件以及責(zé)任豁免條款等有利于消除行政機(jī)關(guān)在危機(jī)中相互推諉、扯皮。危機(jī)或者緊急危險一般并不是突然爆發(fā)，而是有著其爆發(fā)的征兆。行政機(jī)關(guān)作為專業(yè)管理部門，其在信息匯集、專業(yè)知識等方面的優(yōu)勢是可以及時發(fā)現(xiàn)這些征兆的。但是，由于行政機(jī)關(guān)常常借口對事實(shí)狀態(tài)判斷不準(zhǔn)、擔(dān)心承擔(dān)法律責(zé)任等心理常常使得其不能及時實(shí)施行政緊急強(qiáng)制，這無疑降低了行政緊急強(qiáng)制的效率。而行政緊急強(qiáng)制程序中對實(shí)施行政緊急強(qiáng)制的事實(shí)要件、法律要件以及責(zé)任豁免等方面的規(guī)定則使得行政緊急強(qiáng)制的主體明確，事實(shí)明確，責(zé)任明確。一旦條件具備，法定主體無須扯皮，無須猶豫，無須擔(dān)心，就必須在規(guī)定的時限內(nèi)作出反應(yīng)，否則就是不作為，就是瀆職，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（2）行政緊急強(qiáng)制程序規(guī)定的各種時限以及法院的審查機(jī)制等有利于提高效率，節(jié)約資源。美國特拉華州法典第31章第3135條規(guī)定：在緊急強(qiáng)制隔離后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在24小時內(nèi)向法院提出令狀申請。如果相對人已經(jīng)被封鎖或隔離，法院應(yīng)在行政機(jī)關(guān)提交申請后的72小時內(nèi)批準(zhǔn)進(jìn)行聽證。這種對強(qiáng)制隔離的相關(guān)時限的嚴(yán)格而緊湊的規(guī)定，一方面是保護(hù)相對人權(quán)利，使其及早獲得自由；另一方面也是出于節(jié)約資源的考慮。因?yàn)槌瑫r限的強(qiáng)制隔離或觀察所引發(fā)的費(fèi)用無論由誰來承擔(dān)，都是對資源的浪費(fèi)。法院審查機(jī)制也有此方面的作用。因?yàn)榉ㄔ簩彶楹笕缯J(rèn)為強(qiáng)制隔離顯然沒有合理的依據(jù)，完全是捕風(fēng)捉影的猜測時，可以拒絕發(fā)出令狀，相對人將因此而及時被解除隔離，資源相應(yīng)地也得到了節(jié)約。

（3）行政緊急強(qiáng)制中的上訴權(quán)利等方面的規(guī)定也有利于提高效率、節(jié)約資源。定期的醫(yī)學(xué)檢查可以使行政機(jī)關(guān)對相對人是否應(yīng)繼續(xù)被強(qiáng)制隔離早日作出判斷。明確規(guī)定相對人的上訴權(quán)利，還有利于法院對強(qiáng)制隔離是否應(yīng)繼續(xù)實(shí)施進(jìn)行審查。這些制度安排無疑都對提高行政機(jī)關(guān)的工作效率，節(jié)約資源起到推動作用。為此，許多國家的法律對此作出了明確規(guī)定。例如，美國特拉華州第31章第3135條規(guī)定：被隔離的相對人有權(quán)以書面形式向法院請求舉行聽證，針對的內(nèi)容是對繼續(xù)實(shí)施的隔離的合法性。法院在收到相對人的申請后，應(yīng)在72小時內(nèi)舉行聽證（不包括周六、日及法定假日）。在法院舉行的聽證會上，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任，向法院以明確而令人確信的證據(jù)證明繼續(xù)實(shí)施的封鎖或隔離是因?yàn)橄鄬θ舜嬖谥蛩藗鞑ゾ哂袊?yán)重后果的疾病的危險。

（五）結(jié)論與建議

通過上述分析，我們可以得知：靈活、合理的程序并不會降低行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政緊急強(qiáng)制的效率，相反，它能夠巧妙地協(xié)調(diào)公共利益與相對人人權(quán)之間的緊張關(guān)系而提高行政緊急強(qiáng)制的效率。具體來說，我們在完善行政緊急強(qiáng)制實(shí)施程序制度時，也應(yīng)當(dāng)看到，行政緊急強(qiáng)制的設(shè)定和運(yùn)用的具體問題，還需要做進(jìn)一步深入的研究，例如，對實(shí)施行政緊急強(qiáng)制的程序，只應(yīng)規(guī)定最低限度的公正程序；將行政緊急強(qiáng)制的方法作出大致的分類，對不同的緊急危險適用相應(yīng)的行政緊急強(qiáng)制方法，對不同的行政緊急強(qiáng)制實(shí)施方式設(shè)定不同的程序，例如可以將針對公民人身自由的行政緊急強(qiáng)制措施設(shè)定必要的表明身份、說明理由等程序，并允許一線執(zhí)法人員可視情況靈活運(yùn)用等。通過上述方面的完善，以增強(qiáng)行政緊急強(qiáng)制的合理性的程度。

注釋：

[i]馮軍著：《行政處罰法新論》，中國檢察出版社2003年版，第193頁。

[ii]王萬華著：《行政程序法研究》，中國法治出版社2000年版，第87頁。

[iii]參見胡錦光著：《行政處罰研究》，法律出版社1998年版，第165頁。

[iv]參見楊解君主編：《行政法學(xué)》，中國方正出版社2002年版，第232頁。

[v]姜峰著：《多元世界中的人權(quán)觀念》，載徐顯明主編：《人權(quán)研究》第2卷第14頁。

[vi][英]威廉·韋德，徐炳等譯，《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第94頁。

[vii]章劍生著：《行政程序法基本理論》，法律出版社，2003年版，第22—29頁。