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1我國(guó)學(xué)校體育政策變遷歷程

1.1計(jì)劃深痕：建國(guó)初至改革開(kāi)放前期學(xué)校體育。政策的進(jìn)退反復(fù)（1949—1978年）建國(guó)后我國(guó)學(xué)校體育工作迅速步入正軌，1949年至1978年間，中央政府頒布學(xué)校體育專(zhuān)門(mén)性政策113件（見(jiàn)圖1）。1951年教育部成立體育委員秘書(shū)處，學(xué)校體育政策開(kāi)始發(fā)軔，到1966年間始終保持著對(duì)學(xué)校體育工作的規(guī)范和指導(dǎo)，中有停滯，但從1972年開(kāi)始恢復(fù)[2-3]。政策變遷在1949年至1965年經(jīng)歷了初步構(gòu)建與探索期。建國(guó)初期新民主主義政權(quán)的確立，必然存在著新舊教育理念的變革，對(duì)舊中國(guó)時(shí)期學(xué)校體育思想的接收與改造，因此政策內(nèi)容確立了學(xué)校體育初期發(fā)展的基本工作方針，提出“健康第一”指導(dǎo)思想；頒布《學(xué)校暫行工作條例》規(guī)范學(xué)校體育工作，開(kāi)展體育師資培養(yǎng)與發(fā)展；圍繞體育教學(xué)開(kāi)展規(guī)范制定，對(duì)場(chǎng)地設(shè)備、體育競(jìng)賽、課外體育活動(dòng)等進(jìn)行具體要求。受時(shí)局影響，從1966年開(kāi)始，政策制定與頒布經(jīng)歷了5年中斷，1972年才開(kāi)始復(fù)蘇。體育師資恢復(fù)招生、課外體育訓(xùn)練與活動(dòng)、體育競(jìng)賽等政策率先復(fù)蘇，并確定我國(guó)學(xué)校體育的行政體制構(gòu)建。尤其是1975—1978年三年間成為學(xué)校體育各級(jí)行政機(jī)構(gòu)體系快速恢復(fù)及構(gòu)建的時(shí)期[4]。在這一發(fā)展歷程中，學(xué)校體育政策變遷問(wèn)題不能忽視與掩蓋，其走過(guò)一段曲折之路，但從歷史發(fā)展的視角審視，整體是進(jìn)步的，為改革開(kāi)放之后學(xué)校體育制度化建設(shè)提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。1.2法治宏篇：改革開(kāi)放至新時(shí)期學(xué)校體育政策。逐步振興到輝煌發(fā)展（1979—2019年）建國(guó)初期，我國(guó)沒(méi)有頒布過(guò)專(zhuān)門(mén)的學(xué)校體育法律，為數(shù)不多的學(xué)校體育法規(guī)也缺乏足夠的規(guī)范性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。1995年新中國(guó)第一部真正的學(xué)校體育法律——《學(xué)校體育工作條例》頒行，開(kāi)啟了國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)學(xué)校體育立法的先例，并由此推動(dòng)學(xué)校體育政策蓬勃發(fā)展。這期間從國(guó)家層面出臺(tái)了近千余件學(xué)校體育專(zhuān)門(mén)性政策，初步形成了學(xué)校體育法規(guī)體系的基本框架[5]。政策變遷在1979年的改革開(kāi)放至1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革啟動(dòng)前成為學(xué)校體育政策恢復(fù)與轉(zhuǎn)變期。在“”后期，國(guó)家層面的學(xué)校體育行政機(jī)構(gòu)快速恢復(fù)，與地方相對(duì)應(yīng)的學(xué)校體育行政體制逐步構(gòu)建，推動(dòng)了1979年學(xué)校體育與衛(wèi)生工作會(huì)議——“揚(yáng)州會(huì)議”的成功召開(kāi)，是中國(guó)學(xué)校體育發(fā)展史上的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)，學(xué)校體育政策開(kāi)始恢復(fù)與轉(zhuǎn)變。政策內(nèi)容確定了我國(guó)學(xué)校體育恢復(fù)轉(zhuǎn)變期的行政體制構(gòu)建、發(fā)展指導(dǎo)思想和基本工作方針，圍繞體育教學(xué)開(kāi)展規(guī)范制定，課外體育訓(xùn)練與活動(dòng)、體育師資招生、體育競(jìng)賽、體育場(chǎng)館設(shè)施、器材及后勤保障等政策的恢復(fù)[6]。1993年十四屆三中全會(huì)確定了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革至今，學(xué)校體育政策進(jìn)入輝煌發(fā)展期。此段政策內(nèi)容以法律、中共中央與國(guó)務(wù)院文件的指示確定了新時(shí)期我國(guó)學(xué)校體育的發(fā)展指導(dǎo)思想和基本工作方針，并落實(shí)頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行學(xué)校體育工作規(guī)劃及目標(biāo)管理體系制度構(gòu)建，體育師資、體育教學(xué)、校園足球、課外體育訓(xùn)練與活動(dòng)、體育競(jìng)賽、體育場(chǎng)館設(shè)施及后勤保障等政策紛紛得到鞏固和細(xì)化。極大程度上保證了學(xué)校體育工作的有效開(kāi)展[7]。

2各歷程學(xué)校體育政策變遷動(dòng)因的演變

2.1建國(guó)初至改革開(kāi)放前（1949—1978年）。一是形成了蘇聯(lián)模式的學(xué)校體育政策體系，計(jì)劃色彩濃厚。學(xué)習(xí)蘇聯(lián)是學(xué)校體育工作改造和建設(shè)的重要步驟，一切效仿蘇聯(lián)的形勢(shì)下，計(jì)劃體制在全國(guó)得以全面廣泛地實(shí)施。當(dāng)時(shí)要求結(jié)合我國(guó)學(xué)校體育的實(shí)際，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)學(xué)校體育的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。在學(xué)習(xí)過(guò)程中，認(rèn)識(shí)上存在片面性，對(duì)中蘇文化差異、條件差異分析研究不夠，忽略了學(xué)校體育工作的多樣性、創(chuàng)造性。學(xué)校體育政策內(nèi)容的剛性較強(qiáng)，過(guò)份強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性、計(jì)劃性和教師主導(dǎo)作用，存在形式主義、機(jī)械照搬的現(xiàn)象。針對(duì)學(xué)校體育的發(fā)展目標(biāo)、課程教材建設(shè)、師資培養(yǎng)的短期高要求、學(xué)生體質(zhì)與技能水平的達(dá)標(biāo)高要求、體育器材設(shè)備的配置標(biāo)準(zhǔn)等都做了不切實(shí)際的剛性要求；針對(duì)體育師資培養(yǎng)院校多次變動(dòng)培養(yǎng)目標(biāo)與辦學(xué)體制，對(duì)體育師資的培養(yǎng)及學(xué)校的發(fā)展造成很大的不利；出現(xiàn)“以勞動(dòng)代替體育”“以軍事代替體育”的政策傾向。忽略體育教育的客觀規(guī)律，對(duì)學(xué)校體育發(fā)展造成傷害。二是政策頒布機(jī)構(gòu)協(xié)同工作常態(tài)化，政策形式多樣。多部門(mén)協(xié)同是現(xiàn)代政策科學(xué)基本形式，學(xué)校體育政策多部門(mén)合作頒布已成為常態(tài)化現(xiàn)象。學(xué)校體育政策形式有“上”有“下”，體現(xiàn)集權(quán)化的管理方式。建國(guó)后針對(duì)學(xué)校體育政策的出臺(tái)管理更加規(guī)范化，針對(duì)一些重大政策，學(xué)校體育行政部門(mén)采取對(duì)國(guó)家頂層行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院、中共中央的請(qǐng)示、匯報(bào)的文件，并有正式文號(hào)。三是法制化較弱，僅部分政策具備法規(guī)屬性。我黨成立之初實(shí)施“政策至上”原則，在推動(dòng)革命事業(yè)中，獲得極大成功。建國(guó)后依舊過(guò)于依賴(lài)政策，《憲法》在此時(shí)期都有缺位，是比較忽視基本法制建設(shè)，以至于學(xué)校體育法制化進(jìn)程較慢。期間制度性的文件只頒布了以條例、辦法等名稱(chēng)的文件。在一定程度上體現(xiàn)了學(xué)校體育立法的基本形式，具有一定的立法色彩，但是學(xué)校體育的專(zhuān)門(mén)性立法還未得到有效的重視。四是強(qiáng)調(diào)階級(jí)路線和階級(jí)斗爭(zhēng)，“”政策使學(xué)校體育發(fā)展數(shù)質(zhì)難以兼顧。無(wú)產(chǎn)階級(jí)路線意識(shí)形態(tài)作為政策內(nèi)容開(kāi)篇，成為主旋律。政策內(nèi)容強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨對(duì)教育的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決批判資產(chǎn)階級(jí)教育思想。用階級(jí)路線和階級(jí)斗爭(zhēng)的觀點(diǎn)看待教師和學(xué)生，要求教師和學(xué)生都要有無(wú)產(chǎn)階級(jí)世界觀和堅(jiān)定的無(wú)產(chǎn)階級(jí)立場(chǎng)，并針對(duì)資產(chǎn)階級(jí)形成的學(xué)校體育制度和思想進(jìn)行徹底否定，大篇幅內(nèi)容后，對(duì)學(xué)校體育業(yè)務(wù)實(shí)際指導(dǎo)和規(guī)劃內(nèi)容就略顯缺乏，把蘇聯(lián)學(xué)校體育作為科學(xué)社會(huì)主義標(biāo)準(zhǔn)，將民國(guó)形成的體制管理、體育課程等政策完全否定。1958年中央政府要求在極短的時(shí)間內(nèi)加快教育發(fā)展。制定《學(xué)校體育工作十年規(guī)劃》，提出了不合實(shí)際的各項(xiàng)學(xué)校體育工作指標(biāo)及要求，又提出了“四紅”和“雙紅”等高標(biāo)準(zhǔn)。使體育課被侵占，以可看到量化結(jié)果的《勞衛(wèi)制條例》為突破口，用培養(yǎng)運(yùn)動(dòng)員的標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)，要求廣大普通學(xué)生進(jìn)行突擊訓(xùn)練，反復(fù)測(cè)驗(yàn)學(xué)生，突擊達(dá)標(biāo)，數(shù)據(jù)摻水，大搞“體育躍進(jìn)月”，使學(xué)校體育工作步入一個(gè)曲折的過(guò)程。2.2改革開(kāi)放至今（1979—2019年）。一是學(xué)校體育政策數(shù)量大幅增加，法制化程度大幅提升，政策涉及范圍廣泛拓展。以《學(xué)校體育工作條例》為首的法律法規(guī)中已經(jīng)覆蓋了學(xué)校體育工作的各個(gè)層面。從學(xué)校體育工作與管理；圍繞體育教學(xué)制定的體育教學(xué)大綱、體育教學(xué)課程、教材、教學(xué)改革等規(guī)范性政策；體育師資政策；體育場(chǎng)館設(shè)施、器材及后勤保障政策；課外體育活動(dòng)與訓(xùn)練、體育競(jìng)賽及學(xué)校體育科研等政策。涉及已經(jīng)相當(dāng)廣泛，而在比《學(xué)校體育工作條例》更高一層面的《教育法》《體育法》《教師法》等法律，對(duì)學(xué)校體育工作都有明確的提及。學(xué)校體育政策內(nèi)容達(dá)到了無(wú)所不依的程度，形成較為完善的學(xué)校體育制度。二是政策質(zhì)量日益提高，制定機(jī)制逐漸健全。學(xué)校體育政策不僅數(shù)量多、范圍廣、層次全，而且結(jié)構(gòu)不斷完善，制定技術(shù)逐漸成熟。學(xué)校體育政策名稱(chēng)規(guī)范性顯著增強(qiáng)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)漸趨完善。名稱(chēng)方面從建國(guó)初期計(jì)劃色彩濃厚的令、命令、決定、報(bào)告、批示等政策命名，到如今的通知、規(guī)定、公告、意見(jiàn)等更加規(guī)范性和民主性的政策名稱(chēng)。而內(nèi)容結(jié)構(gòu)形成了條文連續(xù)排序、總則和附則等相對(duì)穩(wěn)定且較為合理的內(nèi)容安排。甚至在非規(guī)范內(nèi)容方面都有一定的規(guī)范性，例如《教育法》《體育法》《學(xué)校體育工作條例》都有關(guān)于授權(quán)有關(guān)部門(mén)制定變通權(quán)限、補(bǔ)充規(guī)定、實(shí)施細(xì)則或配套法規(guī)的內(nèi)容，學(xué)校體育政策質(zhì)量以及規(guī)范性在穩(wěn)步上升。學(xué)校體育政策頒布主體日益健全，頒布程序逐漸規(guī)范。中央和地方政府作為法律法規(guī)的制定主體，參與到學(xué)校體育管理中，使學(xué)校體育立法主體層次豐富、類(lèi)型繁多，在一定程度上有利于學(xué)校體育立法工作的健全完善。為推動(dòng)政策實(shí)施，多部門(mén)聯(lián)合在歷史上達(dá)到罕見(jiàn)高峰（見(jiàn)圖2）。同時(shí)政策制定過(guò)于隨意的狀況已經(jīng)不復(fù)存在，都有相應(yīng)程序來(lái)進(jìn)行必要的約束和保障。建國(guó)歷經(jīng)多年努力，我國(guó)以推進(jìn)學(xué)生健康發(fā)展為宗旨，學(xué)校體育立法工作獲得顯著加強(qiáng)，逐步構(gòu)建起了以《憲法》中的教育條款為依據(jù)，以《教育法》《體育法》為核心，以《學(xué)校體育工作條例》為主體，輔以眾多的學(xué)校體育規(guī)章制度政策組成的中國(guó)特色社會(huì)主義學(xué)校體育法律法規(guī)體系的基本框架，反映了學(xué)校體育政策制定的重大成就，為學(xué)校體育事業(yè)的改革和發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是校園足球成為近年來(lái)學(xué)校體育政策主頻詞。近十年間國(guó)家開(kāi)始以足球項(xiàng)目為主，開(kāi)展起學(xué)校體育新一輪的政策改革高潮。其政策背景在于學(xué)生體質(zhì)的不斷下滑這一嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)，本輪改革是基于足球項(xiàng)目是全世界開(kāi)展最為普及、同場(chǎng)競(jìng)技參與人數(shù)多、對(duì)學(xué)生身體素質(zhì)終身發(fā)展較好的這一項(xiàng)目本質(zhì)屬性之上進(jìn)行展開(kāi)的。目前在校園足球系列性政策的指引下，2015年來(lái)，中央財(cái)政累計(jì)投入校園足球工作6.48億元，帶動(dòng)各省投入超過(guò)196億元[8]。這種中央專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政對(duì)學(xué)校體育投入這么大資金量的情況是中國(guó)學(xué)校體育發(fā)展史上絕無(wú)僅有的，而國(guó)務(wù)院辦《中國(guó)足球發(fā)展改革總體方案》明確指出全國(guó)校園足球特色校在目前5000多所的基礎(chǔ)上要在2020年達(dá)到2萬(wàn)所，2025年達(dá)到5萬(wàn)所。把校園足球作為擴(kuò)大足球人口規(guī)模、夯實(shí)足球人才根基、提高學(xué)生綜合素質(zhì)，從而深化學(xué)校體育改革、培養(yǎng)全面發(fā)展人才。根據(jù)道格拉斯•諾斯提出的路徑依賴(lài)?yán)碚摵驼邞T性，校園足球仍將成為我國(guó)今后學(xué)校體育改革的重點(diǎn)。四是政策有不足，執(zhí)行易偏差。一些部門(mén)、地方政府對(duì)學(xué)校體育衛(wèi)生工作的重要性，認(rèn)識(shí)不到位。沒(méi)有真正做到學(xué)校體育要樹(shù)立“健康第一”的指導(dǎo)思想，并在考核評(píng)價(jià)學(xué)校工作時(shí)存在偏差。像“未按標(biāo)準(zhǔn)完成體育師資配置、各地區(qū)學(xué)校體育經(jīng)費(fèi)未能按要求投入、學(xué)生的課余鍛煉時(shí)間未真正保障”等狀況。這都與學(xué)校體育政策強(qiáng)制性較弱，政策出臺(tái)后相關(guān)匹配不到位有關(guān)系。一些政策還需要完善，例如有關(guān)學(xué)校體育傷害事故政策從建國(guó)初到至今，僅有4件針對(duì)學(xué)校體育傷害的專(zhuān)門(mén)性政策，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)下學(xué)校體育傷害事故的處理。還有部分政策相互重疊，在執(zhí)行不到位的情況下，造成政策實(shí)施異化[9]。

3基于多源流理論對(duì)學(xué)校體育政策變遷動(dòng)因的認(rèn)識(shí)

對(duì)龐雜的中國(guó)學(xué)校體育政策變遷研究進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)行為主義分析框架內(nèi)的多源流理論對(duì)建國(guó)70年來(lái)中國(guó)學(xué)校體育政策變遷，顯示出很好的適配性，并以此理論來(lái)解釋體育政策中非常規(guī)性的、重大的政策變遷動(dòng)因。在總結(jié)兩個(gè)歷程的變遷動(dòng)因后，總體審視中央集權(quán)制度下我國(guó)學(xué)校體育政策變遷的動(dòng)因演變。金通在柯文、馬奇和奧爾森提出的政策過(guò)程的“垃圾桶原理”基礎(chǔ)上，做了若干修正，創(chuàng)造了“多源流理論”（或被稱(chēng)為三源流理論），把政策過(guò)程切割成三個(gè)相互獨(dú)立的“源流”[10]。一是政策流：如方案的制定和修改，專(zhuān)家集團(tuán)的動(dòng)向，簡(jiǎn)單講就是一個(gè)可行性方案的出現(xiàn)；二是問(wèn)題流：如社會(huì)指標(biāo)的公布、突發(fā)事故、實(shí)施政策的反饋、周期性事務(wù)；三是政治流：如國(guó)民的情緒、時(shí)代的氣氛、有組織的社會(huì)力量、政府精英。而對(duì)于我國(guó)中央集權(quán)下的民主集中制來(lái)講，主要表現(xiàn)為執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)。此理論認(rèn)為，各個(gè)源流沒(méi)有先后秩序，可以獨(dú)立行進(jìn)與開(kāi)展，否定了決策過(guò)程中“階段”的特征，當(dāng)三個(gè)源流在某一關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)匯合時(shí)，特定問(wèn)題就會(huì)被提上決策議程，才能實(shí)現(xiàn)政策。“政治”或“問(wèn)題”源流的緊迫性致使重大事情觸發(fā)，在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)三源流匯合，“機(jī)會(huì)之窗”打開(kāi)。三個(gè)源流在特定時(shí)間有機(jī)結(jié)合，并不是簡(jiǎn)單的相加，不同組合的“問(wèn)題流”“政策流”和“政治流”會(huì)修正、改變正在形成的政策。理論強(qiáng)調(diào)“機(jī)會(huì)之窗”和“政治”兩個(gè)關(guān)鍵因素，而精英在三源流之間扮演重要聯(lián)系人角色（也被稱(chēng)為“政策倡導(dǎo)家”）[11]，如圖3所示。建國(guó)初期我們?cè)谥袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，建立起人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義政權(quán)。伴隨著政體從資產(chǎn)階級(jí)向無(wú)產(chǎn)階級(jí)的變革，學(xué)校體育工作體制也跟隨著變化，并轉(zhuǎn)向全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式。依靠“徹底批判否定建國(guó)前政權(quán)一切積淀”這一“問(wèn)題流”，致使學(xué)校體育政策處于真空狀態(tài)，因此民國(guó)及解放區(qū)學(xué)校體育制度的延續(xù)與蘇聯(lián)學(xué)校體育政策模式的引進(jìn)，成為了新中國(guó)學(xué)校體育政策轉(zhuǎn)變的“政策流”?！罢瘟鳌痹谟趫?zhí)政黨政策至上理念，以及計(jì)劃體制帶動(dòng)學(xué)校體育政策發(fā)展。這兩件政治流代表了執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)，雖然具有經(jīng)驗(yàn)缺乏造就的政策發(fā)展偏差和政策至上阻礙了學(xué)校體育立法進(jìn)展。但是在新政權(quán)建立之時(shí)，打開(kāi)了“機(jī)會(huì)之窗”，使多源流有機(jī)匯合，在建國(guó)初期一群精英主導(dǎo)下，尤其是像徐英超先生、蘇競(jìng)存等“技術(shù)官僚”成為多源流中的“政策倡導(dǎo)者”，推動(dòng)了我國(guó)建國(guó)初期學(xué)校體育政策變遷動(dòng)因?！啊敝泻笃谝约吧鲜兰o(jì)末學(xué)校體育工作一直面臨著不同的嚴(yán)峻形式，基于學(xué)校體育自身發(fā)展迫切需要政策的規(guī)范與保障，打開(kāi)了政策變遷的“問(wèn)題流”。政治體制深入改革，在以憲法為根基的原則下，打開(kāi)學(xué)校體育法制化進(jìn)程，中國(guó)探索出一條符合我國(guó)自身情況的學(xué)校體育政策體系，成就了“政策流”的出現(xiàn)。而“政治流”中執(zhí)政黨的執(zhí)政理念使人民思想解放、經(jīng)濟(jì)體制改革與發(fā)展，促使人們對(duì)學(xué)校體育立法及政策的全面認(rèn)識(shí)和人才需求，為學(xué)校體育政策提供動(dòng)力。政治形態(tài)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展促使打開(kāi)了學(xué)校體育政策變遷新一輪的“機(jī)會(huì)之窗”，在一群多次走出看世界的精英主導(dǎo)下，使多源流有機(jī)匯合，推動(dòng)了新時(shí)期學(xué)校體育政策變遷動(dòng)因。雖然每個(gè)時(shí)期都有不同的動(dòng)因，但是通過(guò)多源流理論對(duì)上述兩個(gè)歷程進(jìn)行驗(yàn)證，具備理論所特有的三個(gè)源流，發(fā)生了不同的政策結(jié)果。鑒于此研究從理論所富含的幾個(gè)要素和源流整體審視建國(guó)來(lái)學(xué)校體育政策變遷動(dòng)因。3.1問(wèn)題源流：客觀因素影響顯著。問(wèn)題源流的打開(kāi)為政策變遷提供機(jī)會(huì)，如社會(huì)指標(biāo)的公布、突發(fā)事故、實(shí)施政策的反饋、周期性事務(wù)等客觀條件都是問(wèn)題之窗打開(kāi)的重要因素，通過(guò)對(duì)學(xué)校體育政策變遷的梳理發(fā)現(xiàn)。建國(guó)初，為了維護(hù)新政權(quán)意識(shí)形態(tài)的需要，“對(duì)民國(guó)學(xué)校體育政策進(jìn)行改造”成為問(wèn)題源流。建國(guó)中后期學(xué)校體育工作一直面臨著嚴(yán)峻的形式，“基于學(xué)校體育自身發(fā)展”迫切需要政策的規(guī)范與保障，這就打開(kāi)了政策變遷的問(wèn)題窗口。從20世紀(jì)80年代至今社會(huì)局勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定，學(xué)校體育變遷的問(wèn)題窗口一直都是圍繞“學(xué)生體質(zhì)下降”展開(kāi)的，問(wèn)題源流開(kāi)始趨于穩(wěn)定。雖然不同的歷史時(shí)期出現(xiàn)了不同的問(wèn)題源流，但是從上可以看出建國(guó)來(lái)客觀因素成為我國(guó)學(xué)校體育政策變遷的問(wèn)題源流。3.2政策源流：精英化決策模式占主導(dǎo)地位。政策源流即方案的制定和修改、專(zhuān)家集團(tuán)的動(dòng)向。而制定結(jié)果更多的表現(xiàn)為不同利益主體之間的互動(dòng)。從實(shí)踐上來(lái)看在建國(guó)初期時(shí)，民國(guó)及解放區(qū)學(xué)校體育制度的延續(xù)與蘇聯(lián)學(xué)校體育政策模式的引進(jìn)成為了新中國(guó)學(xué)校體育政策轉(zhuǎn)變絕佳的“政策流”?！啊敝泻笃谥两?，由于政治體制深入改革，在以憲法為根基的原則下，打開(kāi)學(xué)校體育法制化進(jìn)程，中國(guó)探索出了一條符合自身情況的學(xué)校體育政策體系，成就了“政策流”的出現(xiàn)。政策源流在我國(guó)的演變中，利益主體主要以國(guó)家意志為主，因此我國(guó)的學(xué)校體育政策制定過(guò)程從總體上還是精英決策模式占主導(dǎo)地位，決策過(guò)程更多的表現(xiàn)為精英之間政治折中。3.3政治源流：政治力量構(gòu)成不均衡。建國(guó)初政治源流在于執(zhí)政黨政策至上理念，以及計(jì)劃體制帶動(dòng)學(xué)校體育政策發(fā)展。這兩件政治流代表了執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)?！啊敝泻笃谥两駡?zhí)政黨的執(zhí)政理念是思想解放、經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展，促使“人們對(duì)學(xué)校體育立法及政策的全面認(rèn)識(shí)”和“人才需求為學(xué)校體育政策提供動(dòng)力”，從而構(gòu)成政治源流。從新中國(guó)成立至今，我國(guó)一直堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治協(xié)商制度，學(xué)校體育政策發(fā)展主流意識(shí)形態(tài)以我黨的意志為根本，因此我國(guó)學(xué)校體育政策歷次變遷，鮮明地體現(xiàn)出國(guó)家在學(xué)校體育領(lǐng)域的主流意識(shí)傾向，執(zhí)政黨的意志成為了關(guān)鍵或者決定性因素。致使參與學(xué)校體育政策制定中的政治源流單一，政治力量構(gòu)成不均衡。3.4三條源流的關(guān)系：互動(dòng)明顯，政治流主導(dǎo)政策變遷的實(shí)現(xiàn)，最終是“政治”或“問(wèn)題”源流的緊迫性致使重大事情觸發(fā)，從而使問(wèn)題源流、政策源流和政治源流進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。前文我們分析了兩個(gè)歷程中學(xué)校體育政策變遷的“政策。窗口”打開(kāi)的具體情形，三個(gè)源流始終充斥著互動(dòng)，而政治源流因素始終貫穿其中，成為三大源流發(fā)展的主要因素。這是由于在我國(guó)中央集權(quán)體制下賦予了政治精英的主導(dǎo)地位，使政策源流中的參與主體與政治源流中的構(gòu)成要素關(guān)系密切，甚至政策源流的參與主體就是執(zhí)政黨。并且在我國(guó)學(xué)校體育政策流中的備選方案通常是在問(wèn)題源流出現(xiàn)后，才被有針對(duì)性地提出，存在因果聯(lián)系。國(guó)家意志的執(zhí)政理念，使政治源流貫穿于三條源流的始終，并影響著問(wèn)題源流和政策源流的走向，體現(xiàn)了政治流為主導(dǎo)的，三源流高互動(dòng)性。

4歷史變遷對(duì)當(dāng)今學(xué)校體育政策發(fā)展的啟示

4.1加強(qiáng)法制建設(shè)，健全頒布機(jī)制。建國(guó)初期學(xué)校體育忽視制度建設(shè)，過(guò)度依靠頒發(fā)政策來(lái)指導(dǎo)學(xué)校體育的工作，期間運(yùn)動(dòng)化的政策出現(xiàn)了較多問(wèn)題。而建國(guó)中后期，頒布了相關(guān)的學(xué)校體育法律政策，加強(qiáng)了學(xué)校體育制度建設(shè)，使之“有法可依”，凸顯出學(xué)校體育法制化特征，成為學(xué)校體育史上發(fā)展最快的時(shí)期。雖成效顯著，但是目前，我國(guó)學(xué)校體育法制建設(shè)還并未完善，出現(xiàn)“無(wú)法可依”“有法難依”等弊端，甚至“執(zhí)法不嚴(yán)”“違法不究”等不足。因此在新時(shí)代下學(xué)校體育工作更需要加強(qiáng)法制建設(shè)，健全相關(guān)法律法規(guī)的頒布機(jī)制。一是加強(qiáng)法律的理論研究，加大與法學(xué)界的合作力量，促進(jìn)學(xué)校體育法制建設(shè)的系統(tǒng)化、法律建設(shè)的科學(xué)化。目前法學(xué)界和學(xué)校體育界的合作雖有加強(qiáng)，但實(shí)踐與理論還是相脫節(jié)。理論僅僅停留于專(zhuān)家學(xué)者等研究和探討層面，而主管學(xué)校體育的行政部門(mén)尤其是立法部門(mén)往往關(guān)注不夠。在實(shí)踐方面，許多專(zhuān)家學(xué)者缺乏一線管理工作經(jīng)驗(yàn)。造成各方缺乏有效協(xié)作，既難以充分發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，又難以產(chǎn)生高質(zhì)量的成果，有限的成果也難以被充分利用。改變需要各方配合，尤其是學(xué)校體育行政部門(mén)予以足夠的重視，將各方力量有機(jī)整合，需要充分注重法學(xué)專(zhuān)家與學(xué)校體育學(xué)者的有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮人才互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，使理論更加科學(xué)且切合實(shí)際，為科學(xué)、系統(tǒng)的學(xué)校體育立法奠定基礎(chǔ)，二是健全學(xué)校體育政策頒布機(jī)制，尤其是學(xué)校體育法律法規(guī)的頒布機(jī)制。建國(guó)來(lái)我國(guó)學(xué)校體育立法基本上都采用行政機(jī)關(guān)起草、請(qǐng)示、審批、頒布等一套流程。新中國(guó)成立后，我國(guó)《立法法》明確規(guī)定了全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、各具有行政管理職能的部委的立法權(quán)限。但是我國(guó)的《學(xué)校體育工作條例》《學(xué)生傷害事故處理辦法》等大多由教育部等行政部門(mén)包辦這些法律、法規(guī)的起草、審議過(guò)程。國(guó)務(wù)院、教育部等權(quán)利機(jī)關(guān)僅僅在形式上或象征性在批準(zhǔn)程序上發(fā)揮作用，其制定的法規(guī)發(fā)揮出的作用也有限。在學(xué)校體育法律法規(guī)建設(shè)上，應(yīng)有國(guó)務(wù)院及教育部授權(quán)法制工作機(jī)構(gòu)全面組織學(xué)校體育法規(guī)的起草工作，或者政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式委托研究機(jī)構(gòu)及學(xué)校體育法規(guī)草案招標(biāo)制度等做法，從而提高立法質(zhì)量，減少法規(guī)沖突，增進(jìn)協(xié)調(diào)性。4.2調(diào)控政治源流，完善監(jiān)督制度。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位造就我國(guó)政治源流的根本，其高效的運(yùn)作機(jī)制和執(zhí)行能力，取得有目共睹的成績(jī)。加上我國(guó)學(xué)校體育本質(zhì)的公益性，需要國(guó)家來(lái)推動(dòng)。因此在學(xué)校體育政策制定中的政治源流，依舊需要我黨加強(qiáng)對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)工作，但是需要完善政策頒布過(guò)程中的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)有的學(xué)校體育政策頒布的監(jiān)督機(jī)制，主要有批準(zhǔn)、備案、撤銷(xiāo)等方面，其中由于制度本身不夠科學(xué)，或者運(yùn)用不當(dāng)，產(chǎn)生監(jiān)督不到位的問(wèn)題。一是批準(zhǔn)制度。批準(zhǔn)制度作為一種事前監(jiān)督方式，本可以避免政策沖突或不當(dāng)。但由于政策頒布機(jī)制上難以解決的矛盾，實(shí)施反倒產(chǎn)生很多問(wèn)題，經(jīng)批準(zhǔn)后頒布的學(xué)校體育政策在政策主體、效力等級(jí)方面并不明確，尤其是國(guó)務(wù)院對(duì)教育部政策的批轉(zhuǎn)，教育部對(duì)體衛(wèi)藝司的政策以“部令”的下發(fā)，部分因無(wú)法律依據(jù)，問(wèn)題突出，還有監(jiān)督空虛、影響法規(guī)協(xié)調(diào)等副作用。例如在批準(zhǔn)層面的缺失，曾出現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)高要求，如體育教師培訓(xùn)方面，1996年國(guó)家教委提出“力爭(zhēng)在‘九五’期間對(duì)在崗兼職體育教師都培訓(xùn)一遍”，而到2002年也未達(dá)到這一目標(biāo)，教育部辦公廳繼續(xù)發(fā)文提出“力爭(zhēng)在2005年前，使農(nóng)村中小學(xué)體育教師普遍接受一次專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)?！倍两瘛皣?guó)培計(jì)劃”雖然不斷加強(qiáng)，但是提出的全國(guó)農(nóng)村中小學(xué)體育教師全部培訓(xùn)一遍的初衷并未達(dá)到，這樣就造成學(xué)校體育政策公信力受到一定質(zhì)疑。二是備案制度。加強(qiáng)政策備案制度，政策備案是對(duì)政策法規(guī)加強(qiáng)監(jiān)督的重要做法。我國(guó)目前雖然《法規(guī)規(guī)章備案條例》，提出“部委對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)章和其他具有普遍約束力的行政決定、命令的監(jiān)督，到法制辦備案，法制辦定期公示”。近些年以教育部下發(fā)的如《學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)辦法》《中小學(xué)學(xué)校體育工作評(píng)估辦法》《學(xué)校體育工作年度報(bào)告辦法》《高等學(xué)校體育工作基本標(biāo)準(zhǔn)》等行政決定和命令未能在國(guó)務(wù)院法制辦公室的官方網(wǎng)站查閱到。說(shuō)明我國(guó)學(xué)校體育政策頒布后的備案工作缺乏，從而在與其他部委、地區(qū)政策出現(xiàn)矛盾之時(shí)缺乏法制機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)作用。因此在條件許可的情況下，可以適當(dāng)加強(qiáng)學(xué)校體育政策的備案工作，盡可能實(shí)現(xiàn)政策的協(xié)調(diào)程度。三是撤銷(xiāo)機(jī)制。在撤銷(xiāo)機(jī)制上亦有缺乏，目前顯現(xiàn)出“部門(mén)擴(kuò)張主義”“地方保護(hù)主義”的越權(quán)、重復(fù)等不當(dāng)政策頒布，但是很少被撤銷(xiāo)。如教育部和國(guó)家體育總局在某些關(guān)于體育教育、競(jìng)賽等政策上的重復(fù)和沖突。為此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合備案制度的廣泛運(yùn)用，加大撤銷(xiāo)不當(dāng)學(xué)校體育政策的力度。這種撤銷(xiāo)，雖然造成了政策成本的增加和政策資源的浪費(fèi)，但較之于讓它破壞學(xué)校體育政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一來(lái)說(shuō)，是值得和必要的。這既要加強(qiáng)上級(jí)審查部門(mén)的循規(guī)照章辦事，還要追究不當(dāng)學(xué)校體育政策頒布的主要或直接責(zé)任，逐步提高學(xué)校體育政策質(zhì)量，推進(jìn)學(xué)校體育政策的完善。4.3豐富政策源流，優(yōu)化政策條款。建國(guó)來(lái)學(xué)校體育政策源流大多依靠政治精英進(jìn)行草擬與制定，而現(xiàn)代政策學(xué)的根本保證在于政策制定的科學(xué)化和民主化，因此擴(kuò)大學(xué)校體育政策制定過(guò)程中的參與主體范圍，培育國(guó)民對(duì)學(xué)校體育工作的能動(dòng)性，廣開(kāi)言路，重視思想庫(kù)及專(zhuān)家學(xué)者的作用，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的決策結(jié)構(gòu)和參與主體的多元化，從而改善我國(guó)學(xué)校體育政策過(guò)程。優(yōu)化政策條款，提高政策可操作性。這首先就需要改善政策結(jié)構(gòu)，建國(guó)以來(lái)學(xué)校體育政策的名稱(chēng)一直在發(fā)生演變，到建國(guó)中后期，政策名稱(chēng)雖有穩(wěn)定，但還是由令、通知、說(shuō)明、意見(jiàn)、請(qǐng)示報(bào)告、函、講話、要求、通報(bào)、任務(wù)等繁雜多樣的名稱(chēng)構(gòu)成。不利于學(xué)校體育政策的科學(xué)和統(tǒng)一，造成許多單位及學(xué)校錯(cuò)亂理解這些政策的效力等級(jí)和層次范圍，造成混亂。在內(nèi)容上，我國(guó)部分學(xué)校體育政策法規(guī)缺乏“應(yīng)為”“比為”“不為”“后果”等界限分明，容易執(zhí)行的措辭。而是模糊、原則、空洞無(wú)物的軟性用語(yǔ)，造成既不知如何遵守與執(zhí)行，違法者也無(wú)后顧之憂。因此優(yōu)化學(xué)校體育政策內(nèi)容用語(yǔ)，增強(qiáng)其可操作性[1]127-130。

作者:高曉峰 單位:北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院體育部