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論文關(guān)鍵詞：基層公務(wù)員分類分等績效考核

論文摘要：基層公務(wù)員分類分等績效考核指標(biāo)確定的依據(jù)主要是借鑒國外先進(jìn)的績效考核經(jīng)驗、國家相關(guān)的規(guī)定和要求、具體部門工作性質(zhì)和崗位的職位要求等。其體系的構(gòu)建是遵循三級指標(biāo)體系的方式。具體流程是：構(gòu)建通用型指標(biāo)框架，確定考核對象、考核指標(biāo)集和指標(biāo)權(quán)重集。指標(biāo)體系設(shè)計過程中應(yīng)注意的問題有：具體指標(biāo)的效能考核間距問題、量表統(tǒng)一與特色差異的問題和具體指標(biāo)之間的無縫隙原則?；鶎庸珓?wù)員分類分等績效考核關(guān)鍵是在政府公共管理的實踐中的運用，可以增強分類分等績效考核的信息化，增強量化績效考核的精確性和適用性、以及績效考核結(jié)果的績效導(dǎo)向。

一、基層公務(wù)員分類分等績效考核的必要性

基層公務(wù)員分類分等績效考核面臨著現(xiàn)實緊迫性、理論薄弱性、考核技術(shù)單一性以及考核實踐零散性等問題，因此，構(gòu)建基于勝任力模型的基層公務(wù)員分類分等績效考核體系就成為我國政府績效考核體系健全發(fā)展的重要任務(wù)。

1.基層公務(wù)員分類分等績效考核的現(xiàn)實緊迫性

公務(wù)員個體績效提高是政府機構(gòu)整體績效提高的基礎(chǔ)，而公務(wù)員個體績效考核的目的就是為了提高公務(wù)員的個體績效，因此，公務(wù)員個體績效考核的好壞直接關(guān)系到政府機構(gòu)整體績效能否提高。2006年1月1日實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）將公務(wù)員的職位分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別，將公務(wù)員的職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)又劃分為十個層次?！豆珓?wù)員法》的實施，迫切需要地方政府部門結(jié)合自身的實際情況，對處級以下公務(wù)員分類別、分層次進(jìn)行績效考核，因此，根據(jù)各部門的實際情況，結(jié)合類別和層級的不同，確定不同的公務(wù)員考核指標(biāo)體系，是目前基層公務(wù)員績效考核面臨的首要任務(wù)。

2.基層公務(wù)員分類分等績效考核的理論薄弱性

到目前為止，針對基層公務(wù)員績效考核的標(biāo)準(zhǔn)主要來自三個文件，一是2003年國家人事部印發(fā)的《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》，它將公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)定為九條，分別為：政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力和心理調(diào)適能力；二是2006年中央組織部印發(fā)實施的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》（以下簡稱《綜合考核評價試行辦法》）；三是2007年中組部和人事部頒發(fā)的《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），《規(guī)定》對公務(wù)員考核的基本原則、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、程序、結(jié)果的使用以及相關(guān)事宜作了全面的規(guī)定，但這屬于一種通用的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。雖然有的地方政府和部門根據(jù)自身的實際情況將這幾個標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化，但在標(biāo)準(zhǔn)之下并沒有深入細(xì)化的指標(biāo)體系，因此仍然屬于通用的考核標(biāo)準(zhǔn)，而不是針對具體部門的基層公務(wù)員個體績效考核的指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)。

3.基層公務(wù)員分類分等績效考核的技術(shù)單一性

目前，我國基層公務(wù)員量化績效考核主要是借鑒國外或企業(yè)的方法，通過對各種考核方法的整合形成一套綜合性的績效考核模式，即以關(guān)聯(lián)矩陣法的體系為計量方法，以民主測評法、關(guān)鍵事件法、360度績效評估法、平衡記分卡法以及其他方法作為績效考核的基本手段，結(jié)合中央、省級和本部門的考核規(guī)定，對基層公務(wù)員的績效考核量表體系進(jìn)行界定。但由于技術(shù)單一性，致使這種指標(biāo)體系在公務(wù)員績效考核的整合性和準(zhǔn)確性上存在一定的差異。

4.基層公務(wù)員分類分等績效考核實踐的零散性

國家頒布公務(wù)員考核的標(biāo)準(zhǔn)后，大部分省市自治區(qū)已經(jīng)開始嘗試在原有框架基礎(chǔ)上進(jìn)行拓展，但在全國范圍內(nèi)并沒有形成系統(tǒng)的績效考核方法和體系，目前不同地區(qū)、不同部門科、處、局級公務(wù)員績效考核的零散性就可以體現(xiàn)這一點。比如，深圳市政府曾分別給科、處、局級公務(wù)員制定了能力標(biāo)準(zhǔn)，即科級公務(wù)員能力要求具備政務(wù)執(zhí)行能力、崗位示范能力、項目管理能力和公文處理能力；處級公務(wù)員能力要求具備政策執(zhí)行能力、計劃統(tǒng)籌能力、策劃組織能力和團(tuán)隊建設(shè)能力；局級公務(wù)員能力要求具備政務(wù)決策能力、戰(zhàn)略思維能力、資源配置與監(jiān)管能力和社會協(xié)調(diào)能力。雖然已經(jīng)分等，但是，并沒有區(qū)分具體的專業(yè)和部門。

二、基層公務(wù)員分類分等績效考核

通過公務(wù)員的工作行為表現(xiàn)來確定其勝任力，結(jié)合可勝任模型建立公務(wù)員個體績效考核評估體系，為公務(wù)員個體績效的提高提供指導(dǎo)。對公務(wù)員的考核要突出工作績效，根據(jù)單位性質(zhì)和公務(wù)員不同崗位，建立上級對下級、同級之間、下級對上級、服務(wù)對象對公務(wù)員的分類測評體系，按照實際情況確定參加測評的人員及權(quán)重，提高績效考核的科學(xué)性和合理性。

基于勝任力模型的公務(wù)員個體績效考核的主要目的是提高公務(wù)員個體的績效，通過找出績效考核中出現(xiàn)的問題，確定進(jìn)行培訓(xùn)的方案，從而有效地提高整體績效。

1.公務(wù)員的分類

對公務(wù)員進(jìn)行分類，主要是根據(jù)不同的部門特色、工作特點進(jìn)行詳細(xì)的指標(biāo)設(shè)計。部門的工作性質(zhì)和工作內(nèi)容是公務(wù)員分類的主要依據(jù)，綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類的公務(wù)員崗位特點具有很大的差異性；另外，各個科室有自身的目標(biāo)，科長/主任、副科長/副主任、科員都要圍繞這個目標(biāo)來進(jìn)行工作，因此，按照科室進(jìn)行分類是必要的。在局級單位的各個處室中，公務(wù)員個體所從事的職位和具體工作也不相同，比如，辦公室的科員和財務(wù)科的科員所從事的工作就是完全不同的，因此，針對相同層級的不同部門的職位、不同部門的工作崗位所設(shè)計的指標(biāo)體系，必須體現(xiàn)本部門的工作特點和部門特色，這樣的指標(biāo)設(shè)計才具有針對性。

2.公務(wù)員的分等

在政府部門的處級單位中，可以將公務(wù)員分為處長/主任、副處長/副主任、科員三個層級。這三個層級的考核指標(biāo)設(shè)計是不同的。處長/主任所側(cè)重的指標(biāo)主要是領(lǐng)導(dǎo)能力、應(yīng)變能力、信息管理能力、檢查監(jiān)督能力和宏觀把握的能力；副處長/副主任所側(cè)重的指標(biāo)則主要是分管業(yè)務(wù)能力、信息管理能力、管理能力和協(xié)調(diào)溝通能力；而科員則注重的是業(yè)務(wù)工作能力、基本工作技能和協(xié)調(diào)溝通的能力。這種按照職務(wù)級別不同進(jìn)行的績效考核明確了公務(wù)員個體考核標(biāo)準(zhǔn)，其具體指標(biāo)的設(shè)計主要是圍繞勝任能力進(jìn)行的設(shè)計，在此基礎(chǔ)上按照不同的指標(biāo)效能差距進(jìn)行評分，最后通過評分加總，確定公務(wù)員是否符合職位的要求。

三、基層公務(wù)員分類分等績效考核量化過程

1.基層公務(wù)員分類分等績效考核指標(biāo)的確定依據(jù)

基層公務(wù)員分類分等績效考核指標(biāo)確定的依據(jù)主要是借鑒國外先進(jìn)的績效考核經(jīng)驗、國家相關(guān)的規(guī)定和要求、具體部門工作性質(zhì)和崗位的職位要求等。

（1）借鑒國外先進(jìn)的績效考核管理經(jīng)驗。在公務(wù)員的績效考核方面，英美等國注重全面的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)公務(wù)員所在的部門、所從事的職業(yè)的不同，確定每個公務(wù)員績效考核的內(nèi)容，對領(lǐng)導(dǎo)類公務(wù)員、政務(wù)類公務(wù)員、事務(wù)類公務(wù)員以及專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，在確定評估內(nèi)容時有所側(cè)重。西方國家對公務(wù)員績效管理采用以“核心勝任力”為基礎(chǔ)的能力模型，通過考察公務(wù)員個體勝任力，發(fā)現(xiàn)工作中出現(xiàn)的問題，確立合理的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和框架，建立普適性的績效考核框架，不斷提高個體績效，進(jìn)而提高整個組織的績效。

（2）國家的相關(guān)規(guī)定和要求。針對公務(wù)員個體的績效考核，國家和上級政府都作了基本規(guī)定，這種規(guī)定具有普適性，需要落實到具體部門中。比如，《規(guī)定》第4條明確規(guī)定：“對公務(wù)員的考核，以公務(wù)員的職位職責(zé)和所承擔(dān)的工作任務(wù)為基本依據(jù)，全面考核德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。德，是指思想政治素質(zhì)及個人品德、職業(yè)道德、社會公德等方面的表現(xiàn)；能，是指履行職責(zé)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力；勤，是指責(zé)任心、工作態(tài)度、工作作風(fēng)等方面的表現(xiàn)；績，是指完成工作的數(shù)量、質(zhì)量、效率和所產(chǎn)生的效益；廉，是指廉潔自律等方面的表現(xiàn)?！保?）具體部門工作性質(zhì)和崗位職位要求。每一個部門的工作性質(zhì)是不同的，必須按照本部門的工作性質(zhì)來突出本部門的指標(biāo)特色。每一個工作崗位有不同的特點，在制定指標(biāo)體系時，也需要結(jié)合本部門的工作性質(zhì)和本崗位的職位要求，在保持指標(biāo)體系統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，突出具體指標(biāo)體系的特色。比如，局級單位中的辦公室，其主要職能是協(xié)助局領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)機關(guān)日常工作，負(fù)責(zé)機關(guān)文秘、檔案、信息、信訪、提案、督辦、保衛(wèi)、保密、接待及會議組織和綜合性文稿的起草工作，組織開展調(diào)研工作，制定機關(guān)工作制度，負(fù)責(zé)機關(guān)財務(wù)、資產(chǎn)監(jiān)管及外事工作，市局交辦的其他工作等。在對其職能進(jìn)行分析之后，可以確定辦公室中不同級別公務(wù)員的主要指標(biāo)。

2.公務(wù)員分類分等績效考核指標(biāo)體系構(gòu)建

公務(wù)員分類分等績效考核指標(biāo)體系的鮮明特色就是將公務(wù)員個體行為和成果產(chǎn)出作為績效考核的標(biāo)準(zhǔn)。目前，國內(nèi)對績效考核的指標(biāo)體系構(gòu)建均遵循三級指標(biāo)體系的方式，具體應(yīng)用到基層政府部門的績效考核，其構(gòu)建流程如下：

首先，構(gòu)建通用型指標(biāo)框架。由于基層公務(wù)員所在的部門和所從事的工作存在巨大的差異，因此，通過建立通用型的指標(biāo)框架，可以保證整個指標(biāo)體系的計算統(tǒng)一性，從而形成有效的可比性。

其次，確定考核對象。在基層政府部門中，公務(wù)員的行政級別可以分為科級、副科級、科員，確定三個層級后，將通用型模型應(yīng)用到不同部門不同的層級中，這樣就凸顯了分類分等指標(biāo)考核的特點。

再次，確定考核指標(biāo)集。首先確定一級指標(biāo)和二級指標(biāo)，而后細(xì)化為三級指標(biāo)。三級指標(biāo)之間邏輯嚴(yán)密，其中，一級和二級指標(biāo)是分類性指標(biāo)，下一級指標(biāo)通過分解來支撐上一級指標(biāo)；三級指標(biāo)是指向性指標(biāo)。比如，《綜合考核評價試行辦法》中，將考察的一級指標(biāo)分為民主推薦、民主測評、民意調(diào)查、實績分析、個別談話和綜合評價，并規(guī)定了每個一級指標(biāo)的考察內(nèi)容。以民主測評為例，第14條規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)班子民主測評按照思想政治建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)能力、工作實績、黨風(fēng)廉政建設(shè)四個類別設(shè)置測評內(nèi)容和評價要點?！泵裰鳒y評的內(nèi)容可以具體細(xì)分為：政治態(tài)度、思想品質(zhì)、工作思路、組織協(xié)調(diào)、依法辦事、心理素質(zhì)、精神狀態(tài)、工作作風(fēng)，履行職責(zé)成效、解決復(fù)雜問題、基礎(chǔ)建設(shè)、廉潔自律等方面。

最后，確定指標(biāo)權(quán)重集。通過各級標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重和指標(biāo)的具體分值反映每類標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)在整體績效中所占的重要度，進(jìn)而以量化分?jǐn)?shù)的不同反映每個人的績效。確定考核指標(biāo)的權(quán)重和等級分值主要是將各個層級的指標(biāo)賦予固定的分值，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的重要程度確定其所占比例。

3.指標(biāo)體系設(shè)計過程中應(yīng)注意的問題

首先，具體指標(biāo)的效能考核間距問題。在對三級具體指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計的過程中，需要確定具體指標(biāo)的效能考核間距。設(shè)計指標(biāo)的一個重要原則是適用性原則，因此，在確定具體的指標(biāo)時要考慮針對公務(wù)員的適用性。同時還要考慮三級具體指標(biāo)集的層次梯度問題。比如，按照分?jǐn)?shù)進(jìn)行等級劃分的指標(biāo)集必須具有一定的梯度，而且梯度的設(shè)計必須能反映整體的工作狀況和績效。

其次，量表統(tǒng)一與特色差異的問題。設(shè)計量表的主要目的之一就是實現(xiàn)不同崗位不同部門的公務(wù)員個體績效的對比，因此，其具體指標(biāo)分值和整體考察標(biāo)準(zhǔn)要呈現(xiàn)一定的統(tǒng)一性。但是，不同部門不同職位的考核側(cè)重指標(biāo)是不相同的。比如，辦公室和宣傳科的指標(biāo)體系設(shè)計，辦公室的功能是信息的傳遞和協(xié)調(diào)，而宣傳科則側(cè)重具體的宣傳業(yè)務(wù)；同一科室的科長和科員的任務(wù)和能力要求也是不同的，如何將這些特色差異納入到統(tǒng)一的量表指標(biāo)體系中來，如何增強不同類別、不同等級之間的可比性，需要進(jìn)行綜合的研究和實踐的反饋。

再次，具體指標(biāo)之間的無縫隙原則。指標(biāo)體系的構(gòu)建是由一級指標(biāo)細(xì)分為二級指標(biāo)，二級指標(biāo)又細(xì)化為三級具體指標(biāo)來確定的。眾多的指標(biāo)體系之間存在一定的銜接性，這些指標(biāo)共同構(gòu)成了績效考核的網(wǎng)絡(luò)，全面綜合地反映著公務(wù)員的個體績效。比如，考察工作能力時，可能也要考察應(yīng)變能力，他們之間既可以是工作能力包含應(yīng)變能力，也可以說應(yīng)變能力是工作能力的反映。而如果單獨強調(diào)工作能力就缺失了應(yīng)變能力，將應(yīng)變能力列為重要指標(biāo)，實際上也是對工作能力考察的一種補充，他們之間的銜接性就構(gòu)成了指標(biāo)體系的“無縫隙”。

四、基層公務(wù)員分類分等績效考核的應(yīng)用

基層公務(wù)員分類分等績效考核不僅是指標(biāo)體系的構(gòu)建，關(guān)鍵是在政府公共管理的實踐中的運用，在實踐中強化反饋，不斷改進(jìn)公務(wù)員個體績效考核的技術(shù)和方法。

第一，增強分類分等績效考核的信息化。隨著電子政務(wù)的廣泛應(yīng)用，辦公自動化已經(jīng)極大地提高了政府的績效，不少部門也在公務(wù)員績效考核中廣泛應(yīng)用。運用計算機考核軟件進(jìn)行公務(wù)員績效考核，節(jié)省了資源，簡化了工作程序，提高了政府機關(guān)的信息化管理水平。

第二，增強量化績效考核的精確性和適用性?；鶎庸珓?wù)員個體分類分等績效考核的結(jié)果具有精確性的特點，但是也會因為太精確而陷入無法使用的困境。公務(wù)員個體績效考核既要體現(xiàn)其精確性，還要具有一定的適用性，其具體指標(biāo)的適用程度和范圍需要不斷地進(jìn)行反饋修正。

第三，增強績效考核結(jié)果的績效導(dǎo)向。公務(wù)員個體績效考核的結(jié)果不僅是公務(wù)員績效評優(yōu)和獎金薪酬發(fā)放的衡量標(biāo)準(zhǔn)，更重要的，是提高公務(wù)員個體績效和整個組織績效的基礎(chǔ)。因此，在耗費了大量的人力物力進(jìn)行績效考核之后，應(yīng)該充分利用績效考核結(jié)果，注重考核結(jié)果的績效導(dǎo)向，不斷提高組織整體績效和完善績效考核指標(biāo)體系。

總之，公務(wù)員分類分等績效考核是公務(wù)員能力建設(shè)的必要條件，完善公務(wù)員分類分等績效考核制度有利于基層公務(wù)員績效考核的系統(tǒng)化，對提高政府機關(guān)的整體績效具有重要的作用。