導(dǎo)語(yǔ)：行政司法制度的問(wèn)題與改善一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：吳敏工作單位：蘇州經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院

1行政司法概念的界定

司法,有的法學(xué)教材亦稱之為法的適用,是法的實(shí)施的重要方式之一。它是國(guó)家司法機(jī)關(guān)根據(jù)法定職權(quán)和法定程序,具體應(yīng)用法律處理案件的專門活動(dòng)。行政司法的主體是行政機(jī)關(guān),其在作出關(guān)系或影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行為時(shí),會(huì)不同程度地采用司法程序以提高具體行政行為的質(zhì)量并保證其公正性、合法性,因此被稱作準(zhǔn)司法。由于行政司法的對(duì)象在理論上還存有爭(zhēng)議,因此對(duì)于行政司法的概念也存有爭(zhēng)議。行政司法對(duì)象的理論就世界范圍而言,主要表現(xiàn)為兩種理論學(xué)說(shuō)以及與之相適應(yīng)的行政司法模式。一種理論認(rèn)為,行政司法的對(duì)象只能是行政糾紛,而且是行政機(jī)關(guān)同其他行政法主體在行政管理中引起的糾紛;另一種理論認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)不僅解決行政糾紛,而且對(duì)一般民事、經(jīng)濟(jì)糾紛都盡可能予以解決,因此,行政司法的對(duì)象包括行政糾紛,也包括民事、經(jīng)濟(jì)糾紛。[1]第一種理論在大陸法系的法國(guó)、德國(guó)盛行,為立法機(jī)關(guān)所接受,在國(guó)家行政組織體系內(nèi)部設(shè)立了獨(dú)立于普通法院之外的行政法院系統(tǒng),專司行政案件的審判職能。英美法系國(guó)家則采納了第二種理論。美國(guó)行政司法不僅涉及民事糾紛和行政糾紛,而且包括對(duì)輕罪的判決。我國(guó)行政司法,就目前看來(lái),只涉及部分行政爭(zhēng)議和部分民事爭(zhēng)議。為解決行政爭(zhēng)議和民事爭(zhēng)議,以保障社會(huì)法律秩序的正常和穩(wěn)定,法律賦予了行政機(jī)關(guān)的調(diào)解、裁決和仲裁的職能,由此構(gòu)成了行政司法的三大內(nèi)容或具體制度,即:(1)行政調(diào)解;(2)行政復(fù)議;(3)行政仲裁。一般說(shuō)來(lái),行政復(fù)議只適用解決行政爭(zhēng)議;行政仲裁適用解決民事爭(zhēng)議;行政調(diào)解既適用民事爭(zhēng)議,也適用行政爭(zhēng)議。由此,在我國(guó),行政司法是指行政主體依法對(duì)有關(guān)爭(zhēng)議進(jìn)行復(fù)議、調(diào)解、裁決和仲裁的活動(dòng),它既包括對(duì)行政爭(zhēng)議的處理,也包括對(duì)民事爭(zhēng)議的調(diào)處。

2當(dāng)前我國(guó)行政司法所面臨的挑戰(zhàn)

概念本身的模糊性行政司法的主持者。我國(guó)目前對(duì)于行政司法的主持者還存在理論上的分歧,即行政司法活動(dòng)的主體是行政機(jī)關(guān)抑或是在某些情況下的一些獨(dú)立性較強(qiáng)的但仍帶有行政性質(zhì)的專門裁判機(jī)構(gòu)?我國(guó)現(xiàn)有的專門機(jī)構(gòu)僅有商標(biāo)評(píng)選委員會(huì)、專利復(fù)審委員會(huì)、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)等有限的幾種。這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置比較混亂、分散,條條塊塊縱橫參差,職能上彼此沖突甚至發(fā)生推諉,專職化、專業(yè)化問(wèn)題嚴(yán)峻?，F(xiàn)在幾乎所有的行政爭(zhēng)議和大量的民事糾紛仍由行政機(jī)關(guān)直接解決。12行政司法的性質(zhì)。關(guān)于行政司法的本質(zhì)屬性,遠(yuǎn)非概念中簡(jiǎn)單標(biāo)明的行政和司法所能一言蔽之。我們一般認(rèn)為法國(guó)的行政法院與普通法院構(gòu)成雙軌制司法體系,在法國(guó)人自己眼中,卻從來(lái)都將行政法院的活動(dòng)看作行政活動(dòng),而非司法活動(dòng)。法國(guó)人只把普通法院的活動(dòng)看成司法活動(dòng)。英國(guó)國(guó)內(nèi)行政界和法學(xué)界對(duì)行政裁判所活動(dòng)的性質(zhì)看法也存在分歧。[2]我國(guó)理論界認(rèn)識(shí)比較混亂。有的學(xué)者將行政立法、行政執(zhí)法、行政司法鼎足而三共同構(gòu)成行政行為,注重其行政性;而有的學(xué)者將行政復(fù)議和行政訴訟、國(guó)家賠償列入行政救濟(jì),更注重其司法性。種屬概念混淆不清。與行政司法概念相近的還有行政審判、行政裁判,這些概念并沒(méi)有嚴(yán)格界定。再加上行政訴訟、行政救濟(jì)、行政監(jiān)督等概念的干擾,學(xué)術(shù)界陷入一片概念沼澤。還有學(xué)者對(duì)行政裁決分別作狹義、廣義、最廣義幾種不同解釋,廣義的行政裁決甚至可代替行政司法的概念。212行政司法存在許多程序上的問(wèn)題行政裁決因無(wú)統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定,其隨意性特別大,最缺乏規(guī)范性和基本的程序規(guī)定。行政調(diào)解除基層人民政府對(duì)民間糾紛的調(diào)解和主管部門對(duì)商業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛的調(diào)解有程序規(guī)定之外,其他都無(wú)法律具體規(guī)定。行政復(fù)議一般采取書面審理形式,但5行政復(fù)議法6又規(guī)定申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí),可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況,聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見。,即在特定情況下也可采取開庭審理方式,而5行政復(fù)議法6對(duì)開庭審理的程序卻未作規(guī)定。行政仲裁的程序性問(wèn)題還在更深的層次上表現(xiàn)出來(lái),如同是技術(shù)合同糾紛,既可由經(jīng)濟(jì)合同仲裁委員會(huì)受理,又可由技術(shù)合同仲裁委員會(huì)受理。所以各類糾紛的仲裁規(guī)則和程序都不統(tǒng)一。213司法救濟(jì)途徑?jīng)_突行政司法相對(duì)于行政執(zhí)法具有后繼性,相對(duì)于法院司法具有前置性。我國(guó)對(duì)于行政復(fù)議不服,一般可以提起行政訴訟,而對(duì)于行政仲裁、行政調(diào)解目前一般提起民事訴訟,對(duì)于行政裁決一部分提起民事訴訟,一部分提起行政訴訟,規(guī)定的比較混亂。這樣的規(guī)定對(duì)于糾紛的解決是不利的。司法救濟(jì)途徑的沖突,不僅會(huì)使公民、法人、其他組織的合法權(quán)益得不到及時(shí)的保護(hù),也會(huì)使各機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生相互推諉的現(xiàn)象。造成公共資源的浪費(fèi),影響行政效率。國(guó)內(nèi)新形式的巨大沖擊行政仲裁方面的制度的新動(dòng)向。建國(guó)后,我國(guó)仿效前蘇聯(lián)和東歐各國(guó),建立了一整套行政仲裁制度。但從8年代中期到5中華人民共和國(guó)仲裁法6頒布前的這段時(shí)間,有關(guān)行政仲裁的法律法規(guī)如春筍般涌現(xiàn)。這期間共有14個(gè)法律、82個(gè)行政法規(guī)、192個(gè)地方性法規(guī)作了有關(guān)仲裁的規(guī)定。[3]其中只有幾個(gè)是關(guān)于涉外仲裁的規(guī)定。一時(shí)間行政仲裁嚴(yán)重失范:法律、法規(guī)、規(guī)章都在設(shè)定,仲裁領(lǐng)域急劇擴(kuò)張;仲裁機(jī)構(gòu)呈分散狀態(tài);仲裁程序也不統(tǒng)一。1994年8月31日,5中華人民共和國(guó)仲裁法6頒布,除勞動(dòng)仲裁一枝獨(dú)秀外,其它行政仲裁歸于沉寂。有學(xué)者認(rèn)為:隨著我國(guó)5仲裁法6的頒布實(shí)施,行政性仲裁機(jī)構(gòu)已陸續(xù)撤銷,因此再作行政仲裁與民間仲裁的分類已無(wú)實(shí)際意義。[4]12聽證制度的建立。聽證本是英美國(guó)家自然公正原則的要求,行政機(jī)關(guān)的決定對(duì)當(dāng)事人有不利影響時(shí),必須聽取當(dāng)事人的意見。在中國(guó),聽證一詞首次出現(xiàn)是在1996年3月17日頒布的5中華人民共和國(guó)行政處罰法6中。1997年12月29日頒布的5中華人民共和國(guó)價(jià)格法6第23條又確立了公聽制度。但聽證這一新程序的出現(xiàn),也給我國(guó)行政司法理論帶來(lái)沖擊。從5中華人民共和國(guó)行政處罰法6的關(guān)于聽證程序、主持人的超脫地位、兩造對(duì)抗、聽證中事實(shí)和證據(jù)的拘束力等方面來(lái)看,聽證初步符合傳統(tǒng)行政司法的概念要件。但聽證又不同于傳統(tǒng)嚴(yán)格意義的行政司法,因?yàn)槁犠C后由行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人作出決定或負(fù)責(zé)人集體討論決定。這是一個(gè)純粹意義的行政決定,與美國(guó)帶有事先救濟(jì)性質(zhì)的事前聽證非常相似。

3進(jìn)一步健全我國(guó)的行政司法制度

鑒于我國(guó)行政司法存在的諸多問(wèn)題,筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面來(lái)完善我國(guó)的行政司法制度:311要實(shí)現(xiàn)行政司法的規(guī)范化,也即行政司法的制度化和法律化傾向行政法制較為發(fā)達(dá)的國(guó)家都不乏有關(guān)行政司法的法律或政府規(guī)章,保證了行政司法的制度屬性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下行政司法行為的急速發(fā)展對(duì)行政司法規(guī)范化提出了新的課題。行政司法必須被逐漸地納入法制大系統(tǒng)和行政法制系統(tǒng),以法規(guī)范行政司法活動(dòng),調(diào)整行政司法行為。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下行政司法的實(shí)踐看,有三大類型的行政司法案件:一是具有民事性質(zhì)又隸屬于行政管理系統(tǒng),帶有很大技術(shù)色彩的案件,如專利、產(chǎn)權(quán)等;二是純屬行政管理系統(tǒng)的權(quán)屬爭(zhēng)議案件或因其它糾紛引起的案件;三是以司法程序?qū)嵤┑男姓?zhí)行案件,如行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人和其它組織實(shí)施制裁性行為所必須經(jīng)過(guò)的取證、詢問(wèn)、論辯、裁決等司法環(huán)節(jié)。對(duì)于后兩類性質(zhì)的行政司法案件,我國(guó)已有一些法律和法規(guī)作了規(guī)定。但第一類還沒(méi)有較為完善的規(guī)范性文件予以調(diào)整,所以國(guó)家應(yīng)盡快制定有關(guān)行政司法的法律、法規(guī)和規(guī)章。要實(shí)現(xiàn)行政司法體制的完善化行政司法體制是行政司法得以有效進(jìn)行的組織保障和機(jī)構(gòu)保障,行政司法制度完善的國(guó)家首先有一套完整的行政司法體系以及體制結(jié)構(gòu),在英國(guó),有專職的行政裁判所解決行政執(zhí)行過(guò)程中的爭(zhēng)議,這些裁判所分門別類,獨(dú)立性極強(qiáng)。如各種保險(xiǎn)仲裁法庭、土地裁判所、工業(yè)傷害裁判所、商標(biāo)裁判所、交通運(yùn)輸裁判所、礦山糾紛裁判所、勞資關(guān)系裁判所、專利裁判所、商標(biāo)裁判所,等等。在美國(guó),有各類負(fù)責(zé)解決行政糾紛的政府委員會(huì),具有較強(qiáng)的針對(duì)性和專業(yè)性,如聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、聯(lián)邦電訊委員會(huì)、聯(lián)邦動(dòng)力委員會(huì)、原子能委員會(huì)等。行政機(jī)關(guān)的主管部門也負(fù)責(zé)一定的行政司法案件。[5]可見,行政司法體制的完善與專職的行政司法機(jī)構(gòu)的建立是分不開的。所以我國(guó)的行政司法機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)該向?qū)ｉT化、專職化、專業(yè)化方向發(fā)展,行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解都應(yīng)設(shè)立專門的相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu),以專職行使行政司法職能,并對(duì)其工作人員作為政府法制機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員的任職資格、任免考核、獎(jiǎng)勵(lì)升遷、培訓(xùn)和職稱評(píng)定等都有一套專門的辦法和規(guī)定,使行政司法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)制度化、規(guī)范化。我們既應(yīng)保持和發(fā)揚(yáng)我們國(guó)家的特色和優(yōu)勢(shì),又應(yīng)注意吸收國(guó)外行政司法建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn),并在我國(guó)行政司法體制建設(shè)問(wèn)題上考慮到國(guó)際接軌的問(wèn)題,努力使其符合國(guó)際上的通例。313應(yīng)使行政司法與司法銜接化,健全行政司法體系行政司法雖然可以成為一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng),但它和司法制度不能完全分割開來(lái),尤其有關(guān)行政管理相對(duì)人權(quán)益的爭(zhēng)議。行政機(jī)關(guān)的裁決只是對(duì)司法權(quán)的必要補(bǔ)充,并不能完全失控,而且有些裁判不能具有終局效力。其目的在于有效保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,防止行政權(quán)的專斷性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下,我國(guó)一方面要加強(qiáng)行政權(quán)的權(quán)威性,提高行政機(jī)關(guān)宏觀調(diào)控的能力,并盡可能使行政管理過(guò)程中發(fā)生的糾紛在行政過(guò)程中予以解決,而不能一股腦地推給法院。另一方面,對(duì)行政權(quán)的制約、監(jiān)督、監(jiān)控也應(yīng)有所加強(qiáng)。其中,司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的約束、對(duì)行政權(quán)的司法審查尤為重要。因此,必須把行政司法限制在一定范圍內(nèi),使司法和行政司法有機(jī)地銜接起來(lái),形成一個(gè)連貫的糾紛裁審機(jī)制,一些重大的權(quán)屬關(guān)系、敏感的案件可直接由司法機(jī)關(guān)受理和解決。一些行政技術(shù)性強(qiáng)的、較普通的權(quán)屬案件可由行政機(jī)關(guān)最終裁決。還有一部分案件可以首先由行政機(jī)關(guān)裁決,若當(dāng)事人對(duì)裁決結(jié)果不服便可進(jìn)入司法程序。同時(shí),我們還應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求,探索并及時(shí)設(shè)立新的行政司法形式。目前,建立和完善行政申訴制度應(yīng)引起學(xué)者的注意。行政申訴在日本稱作苦情處理,在臺(tái)灣地區(qū)叫做異議申請(qǐng),是指行政機(jī)關(guān)或?qū)ｉT機(jī)關(guān)為解決因國(guó)民對(duì)行政行為不滿或不服所發(fā)生的爭(zhēng)議而采取的一種措施,適用非正式法律程序,其范圍遠(yuǎn)大于行政不服審查和行政裁判的范圍。在我國(guó),也有著建立行政申訴制度的客觀需要,以補(bǔ)充現(xiàn)有行政司法形式的不足。例如,對(duì)已超過(guò)復(fù)議申請(qǐng)和起訴時(shí)效的爭(zhēng)議而當(dāng)事人仍不服的;或當(dāng)事人不愿通過(guò)行政復(fù)議或起訴解決紛爭(zhēng)而希望通過(guò)行政監(jiān)督手段來(lái)解決的;或當(dāng)事人認(rèn)為作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)能夠自己糾正的等情況,都可以通過(guò)行政申訴途徑予以解決。我國(guó)憲法明確規(guī)定,公民的申訴權(quán)利,雖然可以通過(guò)信訪制度來(lái)進(jìn)行申訴,但因未正式建立起行政申訴制度,有關(guān)的許多權(quán)利就難以得到有效保障和救濟(jì)。