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太湖流域位于我國沿海與沿江兩條生產(chǎn)力主軸線的結(jié)合部，區(qū)位優(yōu)越，經(jīng)濟實力雄厚，無論是在長江經(jīng)濟帶還是在全國都具有舉足輕重的地位。2017年，太湖流域人口占全國總?cè)丝诘?.4%，國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國的9.9%，人均生產(chǎn)總值是全國平均水平的2.3倍[1]。當前，流域經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，而流域生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)流域一體化和高質(zhì)量發(fā)展的重要前提。近年來，太湖流域生態(tài)環(huán)境治理取得了一些積極進展，但污染排放、生態(tài)破壞、環(huán)境風險等問題仍較為突出，生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴峻[2]，流域生態(tài)環(huán)境治理體系不健全是其重要原因。黨的十八大以來，特別是2018年國務(wù)院機構(gòu)改革后，太湖流域生態(tài)環(huán)境管理體制改革順應(yīng)了流域生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)督管理的要求，流域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“九龍治水”的痼疾得到一定程度的緩解，但仍無法完全滿足太湖流域共抓大保護的現(xiàn)實需求，未來亟需健全流域生態(tài)環(huán)境治理體系。

太湖流域生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)狀

流域生態(tài)環(huán)境治理體系可以理解為政府、市場和社會在法律規(guī)范和文化習(xí)俗基礎(chǔ)上，依照生態(tài)系統(tǒng)的基本規(guī)律，運用行政、經(jīng)濟和社會管理的多元手段，協(xié)同保護流域生態(tài)環(huán)境的體制、制度體系及其互動合作過程。當前，太湖流域生態(tài)環(huán)境治理體系已初步形成，主要體現(xiàn)為：在政府層面，太湖流域生態(tài)環(huán)境管理體制改革取得重要進展。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部“三定”方案提出太湖流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局作為生態(tài)環(huán)境部設(shè)在太湖流域的派出機構(gòu)，主要負責流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法相關(guān)工作，實行生態(tài)環(huán)境部和水利部雙重領(lǐng)導(dǎo)，以生態(tài)環(huán)境部為主的管理體制。2019年5月，生態(tài)環(huán)境部太湖流域東海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局（以下簡稱“生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局”）掛牌成立。同年8月，生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局“三定”方案正式印發(fā)，從主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制等方面作出了規(guī)定。在市場層面，太湖流域兩省一市各級財政安排專項資金并帶動社會資本投入太湖治理。以江蘇省為例，2008—2018年，省級財政每年安排20億元的太湖治理專項引導(dǎo)資金，地方財政拿出10%～20%的新增財力同步配套，重點支持《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》及其實施方案中所列的工程項目，以及省政府提出的年度治太重點任務(wù)。十年十期共支持了6400多個項目，累計投入省級專項引導(dǎo)資金約180億元，帶動全社會投資超1000億元。在公眾層面，太湖流域生態(tài)環(huán)境治理的多元參與局面逐步形成。例如，浙江嘉興建立“大環(huán)保、圓桌會、陪審員、點單式、道歉書、聯(lián)動化”的公眾參與模式，公眾參與涉及環(huán)保宣傳、抽查監(jiān)督、決策咨詢、評審評估等環(huán)節(jié)[3]。在此過程中，環(huán)境保護社會組織在動員、吸納、組織公眾參與流域生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮了重要作用。上海市、江蘇省通過信息公開、民意征集、圓桌對話、輿論與社會監(jiān)督等方式，引導(dǎo)公眾參與太湖流域生態(tài)環(huán)境治理，并鼓勵環(huán)境保護社會組織通過違法違規(guī)行為舉報、生態(tài)環(huán)境保護宣傳、環(huán)境公益訴訟等方式參與太湖流域生態(tài)環(huán)境保護。

太湖流域生態(tài)環(huán)境治理體系存在的主要問題

法律體系有待進一步健全一是法律法規(guī)對流域機構(gòu)職能的界定需要調(diào)整。太湖流域生態(tài)環(huán)境管理體制改革后，相關(guān)流域機構(gòu)的主要職能和機構(gòu)設(shè)置發(fā)生了變化，流域水功能區(qū)劃編制、流域內(nèi)入河（海）排污口設(shè)置、流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、流域生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督等工作的責任主體需做出相應(yīng)調(diào)整。二是《太湖流域管理條例》自2011年開始施行，有關(guān)條款對破壞流域生態(tài)的規(guī)定較為薄弱，導(dǎo)致生態(tài)領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)管的法律依據(jù)不強。三是對《太湖流域管理條例》的執(zhí)法監(jiān)管有待加強。地方政府對流域生態(tài)環(huán)境進行保護的責任和流域生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)管責任需落實。缺乏真正的流域生態(tài)環(huán)境保護綜合規(guī)劃一是太湖流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃不統(tǒng)一。太湖流域涉水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃版本較多，包括《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》《重點流域水污染防治規(guī)劃》、水利部太湖流域管理局組織編制的《太湖流域綜合規(guī)劃》《太湖流域及東南諸河區(qū)水資源保護規(guī)劃》《太湖流域水功能區(qū)劃》等，各規(guī)劃間既有相互重疊，也有未覆蓋到的領(lǐng)域，甚至還有抵牾之處。二是缺乏規(guī)劃實施的監(jiān)督機制。流域規(guī)劃往往缺乏強制性和規(guī)范性，約束力和權(quán)威性不夠，使得違背規(guī)劃的現(xiàn)象時有發(fā)生。多方參與的范圍和深度不足一是政府在太湖流域生態(tài)環(huán)境保護中占絕對主導(dǎo)地位，此種管理模式雖然發(fā)揮了重要作用，但面臨綜合成本較高、保護成效不足等問題。企業(yè)和公眾參與仍顯不足，已有參與方式大部分集中于末端環(huán)節(jié)，在公共決策、規(guī)劃編制、政策制定、考核問責等方面參與的深度不足。二是企業(yè)和公眾參與缺少明確的程序性安排，參與度一定程度上取決于有關(guān)流域機構(gòu)和地方政府的“自由裁量”。三是現(xiàn)有兩省一市生態(tài)環(huán)境部門和生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局內(nèi)部，有的承擔了部分生態(tài)環(huán)境治理功能，但不具備綜合推動實施流域生態(tài)環(huán)境治理的職能。未建立多元化資金投入機制一是地方政府對太湖流域生態(tài)環(huán)境保護的資金投入不足。近年來，隨著地方經(jīng)濟增速放緩，難以再像前幾年一樣繼續(xù)保持太湖流域生態(tài)環(huán)境保護高投入，流域生態(tài)環(huán)境保護項目相應(yīng)大幅減少。例如，2019年，江蘇省財政廳下達的太湖流域水環(huán)境綜合治理省級專項資金由往年的20億元下降至12億元。二是市場化手段的使用和創(chuàng)新未能和社會經(jīng)濟變革同步。太湖流域生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)機構(gòu)/機制往往將目光僅僅聚焦于保護，在取得保護效果的同時卻容易忽視發(fā)展，無法將“綠水青山”有效地轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，導(dǎo)致保護效果難以長期持續(xù)。由于缺少必要的制度安排，企業(yè)和社會各界對太湖流域生態(tài)環(huán)境保護的資金投入嚴重不足?？绮块T、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制尚不完善一是生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局與流域內(nèi)其他相關(guān)機構(gòu)/機制的合作方式尚未完全建立。二是太湖流域河長制的跨省協(xié)調(diào)主要限于水利系統(tǒng)內(nèi)部，河長制尚未完全融入現(xiàn)行的太湖流域生態(tài)環(huán)境管理體制中[4]。三是跨區(qū)域協(xié)同治理力度有待加強。目前，太湖流域的水污染防治仍以行政區(qū)域管理為主，體制上難以協(xié)調(diào)污染物排放量超過流域環(huán)境容量的問題，導(dǎo)致各行政區(qū)污染防治責任不夠清晰、跨界水污染問題難以徹底解決。

建立太湖流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)代化治理體系的建議

總體來看，太湖流域生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)已進入攻堅期和深水區(qū)，今后的改革必然觸及部門和區(qū)域利益的藩籬，過去單項突破或局部突進的改革方式已難以適應(yīng)新形勢的要求，必須進行系統(tǒng)性改革。新時期，太湖流域生態(tài)環(huán)境治理體系的完善方向是：從生態(tài)系統(tǒng)整體性和太湖流域系統(tǒng)性出發(fā)，堅持生態(tài)優(yōu)先、整體推進、重點突破，強化頂層設(shè)計、繪就一張藍圖、實施多元共治、完善市場機制、開展綜合協(xié)調(diào)，共抓大保護、不搞大開發(fā)，推動太湖生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為長三角一體化提供有力支撐。強化流域生態(tài)環(huán)境治理的法律保障一是根據(jù)生態(tài)環(huán)境部和水利部“三定”方案，參考生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局與水利部太湖流域管理局“三定”方案，在《太湖流域管理條例》中對兩機構(gòu)職責作出明確界定，并與正在制定的“長江保護法”中相關(guān)內(nèi)容保持一致。二是在《水污染防治法》和《太湖流域管理條例》中明確規(guī)定流域生態(tài)破壞行為和相應(yīng)的法律責任，落實太湖流域生態(tài)保護的主體責任和監(jiān)管依據(jù)。三是建議由國務(wù)院組織開展《太湖流域管理條例》執(zhí)法檢查，從嚴加強太湖流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，嚴懲重處流域生態(tài)環(huán)境違法犯罪和失職瀆職行為。制定流域生態(tài)環(huán)境保護綜合規(guī)劃一是在規(guī)劃編制方面，可考慮由生態(tài)環(huán)境部授權(quán)生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局牽頭制定太湖流域生態(tài)環(huán)境保護綜合規(guī)劃，流域內(nèi)各省級行政區(qū)有關(guān)部門、流域生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)機構(gòu)/機制共同參與，明確有關(guān)各方在規(guī)劃編制和實施中的重點任務(wù)，并建立相應(yīng)的實施保障機制。二是在規(guī)劃實施方面，在《太湖流域管理條例》中明確太湖流域生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)規(guī)劃的法律地位，理順流域生態(tài)環(huán)境保護綜合規(guī)劃與各專項規(guī)劃的關(guān)系，細化規(guī)劃制定和調(diào)整的程序，明確違反規(guī)劃的法律責任。三是引入專業(yè)第三方機構(gòu)，定期開展規(guī)劃實施效果的評估工作，將其納入地方政府生態(tài)文明建設(shè)考核目標體系，嚴明獎懲制度。構(gòu)建多元共治的太湖流域生態(tài)環(huán)境治理體系構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、管理執(zhí)行機制、科學(xué)評估機制和社會參與機制“四位一體”的太湖流域治理體系，以實現(xiàn)對流域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公共物品的善治。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制可以采用中央政府、兩省一市地方政府、社區(qū)、行業(yè)協(xié)會、公益組織等各利益相關(guān)方參與的理事會制度，保障其決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。管理執(zhí)行機制由各部門派出的流域機構(gòu)、有關(guān)省級行政區(qū)的相關(guān)部門、各省級行政區(qū)河長來承擔，有關(guān)各方執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)和太湖流域生態(tài)環(huán)境保護綜合規(guī)劃，并受生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局的監(jiān)督；在兩省一市生態(tài)環(huán)境部門和生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局內(nèi)部，成立專門部門負責太湖流域生態(tài)環(huán)境治理具體制度的制定和執(zhí)行工作?？茖W(xué)咨詢與評估機制由獨立的科學(xué)委員會來執(zhí)行，為保護和開發(fā)策略、規(guī)劃、績效評估等提供科學(xué)支撐。社會參與機制重點確保企業(yè)和公眾的有效參與，保障各利益相關(guān)方的基本利益。同時，應(yīng)在相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃中規(guī)范公眾全過程參與太湖流域生態(tài)環(huán)境保護的基本程序，包括信息、信息反饋與匯總、信息交流、管理決策等。建立流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制一是建立健全太湖流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的政策體系。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、制定生態(tài)產(chǎn)品政府采購目錄、打造太湖流域生態(tài)產(chǎn)品品牌、構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品標準和標識體系，創(chuàng)設(shè)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的制度條件。二是建立流域生態(tài)產(chǎn)品市場交易機制，設(shè)立政府主導(dǎo)、生態(tài)產(chǎn)品利用型企業(yè)參與的生態(tài)環(huán)境保護投資基金，促進收益共享、風險共擔；搭建生態(tài)產(chǎn)品交易平臺，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等，降低生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、交易、消費成本。三是創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。集合不同類型已有生態(tài)產(chǎn)品優(yōu)勢，將生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)康養(yǎng)、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)融合起來，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，有效挖掘生態(tài)產(chǎn)品價值。積極培育生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體，促進現(xiàn)代生態(tài)產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)之間的經(jīng)營主體融合，發(fā)展“生態(tài)＋”的新型業(yè)態(tài)。建立和完善流域綜合治理保護協(xié)調(diào)機制一是建議太湖流域生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)機構(gòu)/機制之間加強溝通協(xié)調(diào)，做到“四個統(tǒng)一”。統(tǒng)一協(xié)調(diào)：由生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局牽頭，協(xié)調(diào)相關(guān)流域/跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護機構(gòu)/機制，進行太湖流域生態(tài)環(huán)境保護綜合協(xié)商；統(tǒng)一監(jiān)測：建立統(tǒng)一的流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，整合優(yōu)化流域內(nèi)現(xiàn)有的相關(guān)監(jiān)測點位，按照統(tǒng)一的標準開展監(jiān)測，并強化數(shù)據(jù)開放共享；統(tǒng)一監(jiān)管：推進流域內(nèi)山水林田湖草聯(lián)合執(zhí)法，并加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，提高對流域生態(tài)環(huán)境違法行為的震懾力度；統(tǒng)一評估：由生態(tài)環(huán)境部授權(quán)，生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局牽頭，以流域生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)法律、規(guī)劃、政策等為依據(jù)，對有關(guān)各方的執(zhí)行績效開展評估，并強化評估結(jié)果的應(yīng)用。二是在完成太湖流域水功能區(qū)劃和國控斷面整合工作的基礎(chǔ)上，按照水環(huán)境質(zhì)量要求重新核算不同水域的納污能力，查清太湖流域排污口的數(shù)量、位置，明確排污口污染排放來源，根據(jù)污水排放類型對排污口進行分類，制定有針對性、分步驟的排污口整治方案，并與企業(yè)排污許可證核發(fā)相銜接，實現(xiàn)“岸上水里”徹底打通。

參考文獻

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作者:張叢林 鄭詩豪 劉宇 楊威杉 郝亮