導(dǎo)語：農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展與展望一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]在追索我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度建立健全歷程的基礎(chǔ)上，對近年來開展的主要農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目如退耕還林、保護性耕作、測土配方施肥、有機肥利用和畜禽規(guī)模養(yǎng)殖排泄物管理、“三品一標(biāo)”生態(tài)認(rèn)證等進行了分析?？傮w來看，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度化建設(shè)取得了一定成效，但由于起步較晚，相關(guān)法規(guī)政策尚不健全，實踐中“開源型”的補償風(fēng)格也存在不少問題。未來應(yīng)結(jié)合我國國情，借鑒國外成功經(jīng)驗，進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，有效提高補償政策的執(zhí)行效果，不斷推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)生態(tài)補償；制度；實踐

一、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的演進

(一)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償相關(guān)制度的初步設(shè)計。從1999年起，我國開始啟動退耕還林、退耕還草項目，與其相匹配的《退耕還林條例》也在3年后出臺，該條例確立了退耕還林生態(tài)補償?shù)?種方式，并對退耕還林的補償主客體、以及補償監(jiān)督制度等做出相應(yīng)規(guī)定。同年，我國《清潔生產(chǎn)促進法》出臺，其要求開展農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，注重農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護，這標(biāo)志著我國生態(tài)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的開始。隨后，《全面推進“無公害食品行動計劃”的實施意見》由公開，以此為起點，我國開始積極部署綠色食品、有機食品和無公害食品(即“三品”)的認(rèn)證工作。2003年，有關(guān)保護性耕作技術(shù)的實施要點、實施規(guī)范先后由農(nóng)業(yè)部，其目的是強化對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護。2004年12月，中央1號文件明確提出，要積極推廣測土配方施肥技術(shù)，加大推進有機肥綜合利用項目，不斷增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土壤的有機質(zhì)。(二)健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度思想逐步發(fā)展。我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度初次在官方文件中被提及是在2006年，湖北省在其的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例中，對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的建立情況做了明確要求。2007年，《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》由國家環(huán)?？偩终?，這標(biāo)志著我國的生態(tài)補償制度建設(shè)邁出了重要的一步。2008年，健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的指導(dǎo)思想在相關(guān)推進農(nóng)業(yè)發(fā)展改革的決定中得以明確，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容中融入了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容；與此同時，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《關(guān)于有機肥產(chǎn)品免征增值稅的通知》也在2008年相繼出臺或，發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟開始受到重視。2009年，《關(guān)于劃定基本農(nóng)田實行永久保護的通知》強調(diào)要實現(xiàn)基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量并重，生產(chǎn)功能與生態(tài)功能并重；而在2009-2015年的保護性耕作工程建設(shè)規(guī)劃中，保護性耕作項目已然被提升到了國家級的工程地位。(三)有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)范化認(rèn)證不斷完善。2010年，有關(guān)農(nóng)藥使用、化肥使用的環(huán)境安全技術(shù)指導(dǎo)規(guī)則先后，其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中種植環(huán)節(jié)合理用藥、合理施肥等做出了細(xì)化性的規(guī)定。在隨后的兩年，有關(guān)全國實施土壤有機肥提升的補助政策、以及不同類型有機肥利用的補貼標(biāo)準(zhǔn)也先后明確。針對測土配方施肥補貼項目，我國在2013年了相關(guān)的實施指導(dǎo)意見；與此同時，促進全國農(nóng)企合作推廣配方肥的實施方案也跟著出臺，目的是繼續(xù)深化農(nóng)企合作，以加快配方肥在全國范圍內(nèi)的推廣應(yīng)用。2014年，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》開始正式實行，這是我國出臺的第一步有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護性質(zhì)的法規(guī)，其特別強調(diào)地方財政資金扶持、稅收優(yōu)惠等調(diào)節(jié)手段等對畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治作用的發(fā)揮。同一年，我國又先后了有機產(chǎn)品認(rèn)證的管理辦法、以及新版的實施規(guī)則等，從而使得國內(nèi)關(guān)于有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的認(rèn)證規(guī)則得以進一步規(guī)范。(四)綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補貼制度逐漸形成。2015年，《關(guān)于擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》由八部聯(lián)合發(fā)出，退耕還林的具體標(biāo)準(zhǔn)得以明確，這種有意義的探索成為國內(nèi)生態(tài)補償制度法制化進程中的有益嘗試。同年，我國農(nóng)業(yè)部公布了《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》，其對與農(nóng)業(yè)面源污染相關(guān)的補償主體、補償資金來源等做了進一步的擴充說明，與以前的相關(guān)制度相比較，這在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)慕缦?、補償機制的設(shè)計與運用方面有了較大的進步。2016年我國《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》頒布，其提出要完善耕地保護補償制度，盡快建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補貼制度。2016年6月，《耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測與評價辦法》由農(nóng)業(yè)部對外公布；其為了進一步加強和規(guī)范耕地質(zhì)量保護，提高該項目專項資金的使用效益，于是在2018年初出臺了《耕地質(zhì)量保護專項資金管理辦法》。2020年5月，《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》出臺，目的主要是推動沿黃九省(區(qū))探索建立黃河全流域橫向生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)核算體系。

二、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹匾獙嵺`

(一)退耕還林工程實施現(xiàn)狀。為遏止水土流失、土地沙漠化，我國于1999年開始在川、陜、甘進行退耕還林試點，3年后退耕還林工作全面啟動。該工程主要針對西北大面積土地沙化、或水土嚴(yán)重流失的地區(qū)，涉農(nóng)人數(shù)在1.5億左右。此項農(nóng)業(yè)生態(tài)補償工程的推行增強了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)的積極性，其在獲得政府補貼的同時，可以在農(nóng)技部門的指導(dǎo)下推廣綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這使得其生態(tài)環(huán)保意識在潛移默化中得以提升，其區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境也明顯得到改善。2014年，國家啟動了新一輪退耕還林還草工程；2015年年底，《關(guān)于擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》，其強調(diào)從2016年起，扶持政策將對扶貧開發(fā)任務(wù)重、貧困人口較多的省份給予重點傾斜，并對退耕還林還草范圍的決策進行了適度放權(quán)，允許各有關(guān)省份研究擬定其區(qū)域內(nèi)擴大退耕還林還草的范圍；新一輪退耕還草補助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一定為1000元/畝，該專項補助資金分別在項目實施的第一年和第三年發(fā)放，兩次補貼的金額分別是600元、400元。(二)保護性耕作技術(shù)推廣現(xiàn)狀。截至2013年，中央財政在該技術(shù)的推廣和實施中累計投入約3.5億元，推動保護性耕作面積占比提升了近6個百分點，糧食產(chǎn)投比也是一路飆升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟效益明顯提高，保護性耕作技術(shù)得以在全國更多地區(qū)推廣。保護性耕作的專項補償經(jīng)費專款專用，主要用于作業(yè)補助、技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)宣傳，這三項的發(fā)放比例標(biāo)準(zhǔn)為3:3:4。在中央財政專項資金的支持下，2016年我國的耕地質(zhì)量建設(shè)試點工作開始啟動。一方面，推廣應(yīng)用秸稈還田、種植綠肥、增施有機肥等保護性耕作技術(shù)，并主要圍繞以下三個方面實施：一是重點針對南方的土壤酸化與北方的土壤鹽漬化開展退化耕地綜合治理；二是重點針對土壤重金屬污染修復(fù)與白色污染進行耕地阻控修復(fù)；三是通過秸稈還田、種植綠肥、增施有機肥等不斷保護提升土壤的肥力。另一方面，中央財政還拿出5億元的專項資金，在東北三省繼續(xù)開展黑土地保護利用試點，通過新技術(shù)推廣與工作機制創(chuàng)新，強化對黑土退化的遏制力度。(三)秸稈綜合利用試點實施現(xiàn)狀。秸稈綜合利用項目試點成效比較顯著，至2015年末，我國的秸稈綜合利用率已達到80%以上，其中占重頭戲的秸稈農(nóng)用比重也已超過了65%。2016年，財政部、農(nóng)業(yè)部選擇了包括東北三省在內(nèi)的共計10個秸稈量大同時焚燒問題嚴(yán)重的省份，圍繞加快環(huán)京津冀生態(tài)一體化屏障的構(gòu)建工作，在重點區(qū)域內(nèi)開展秸稈綜合利用的試點。2017年7月，財政部、農(nóng)業(yè)部組織評價組采取多種核查、考核方式，對這10個試點省份的農(nóng)作物秸稈綜合利用試點2016年中央財政補助資金進行績效評價，發(fā)現(xiàn)試點工作調(diào)動了相關(guān)利益主體秸稈綜合利用的主動性與積極性，秸稈露天焚燒的點火率較2015年降低了30%還要多，各試點省份農(nóng)戶因為秸稈綜合利用所帶來的節(jié)本增收率基本上都達到了5%以上，秸稈綜合利用的相關(guān)主體包括農(nóng)戶、合作社、企業(yè)等對秸稈綜合利用政策的滿意度都在90%以上，各試點省份的秸稈綜合利用成效有了較大的改觀。(四)測土配方施肥與有機肥利用實施現(xiàn)狀。隨著測土配方施肥的推進與化肥使用量零增長行動的開啟，國內(nèi)很多省份結(jié)合自身實情，紛紛制訂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的減肥增效目標(biāo)。就測土配方施肥而言，自2005年實施起到2013年年末，我國財政補償為此累計支付金額已高達71億元，有1.9億左右的農(nóng)戶接受過種植技術(shù)的免費培訓(xùn)與指導(dǎo)，這在提高糧食產(chǎn)量的同時，也使全國的經(jīng)濟作物種植面積迅猛增加。受財政緊張與技術(shù)推廣成本降低的影響，政府的測土配方施肥資金補償呈現(xiàn)逐年下降或增速緩慢的趨勢。盡管如此，中央財政還是在2016年安排了7億元的專項資金，進一步推動測土配方施肥技術(shù)的推廣。政府財政主要采用雙向補貼即對農(nóng)戶進行價格補貼、對有機肥提供者進行運輸成本補償?shù)姆绞?，激勵農(nóng)戶提高有機肥使用率，并借此加大對畜禽規(guī)模養(yǎng)殖排泄物的管理強度。同時，我國選擇一批重點縣市，圍繞玉米等用肥量大的重要作物開展化肥減用試點，并依托新型經(jīng)營主體和專業(yè)化的農(nóng)化服務(wù)組織，借助政府購買服務(wù)的方式，以推動化肥使用上的減量增效。試點主要實施；并通過集中連片的方式推動整體化肥減施，不斷優(yōu)化肥料的使用結(jié)構(gòu)、著力提升農(nóng)產(chǎn)物施肥的科學(xué)化水平。(五)低毒生物農(nóng)藥推廣與“三品一標(biāo)”生態(tài)認(rèn)證現(xiàn)狀。為了實現(xiàn)農(nóng)藥使用量零增長的目標(biāo)，從2016年起，我國開始探索農(nóng)藥施用的綠色防控。首先，結(jié)合農(nóng)作物重大病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治的補助項目，開展農(nóng)藥使用過程中的綠色防控，不斷加大農(nóng)作物病蟲的綜合防治力度，強化農(nóng)藥特別是高毒性農(nóng)藥的減量使用，做好農(nóng)藥毒性的危害控制。其次，加大農(nóng)產(chǎn)物病蟲害綠色防控技術(shù)的推廣力度，建立起一批農(nóng)產(chǎn)物病蟲害防治示范區(qū)，在保護并利用蜜蜂授粉的基礎(chǔ)上，推廣應(yīng)用綠色防控技術(shù)，以期實現(xiàn)農(nóng)藥施用減量與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增加、品質(zhì)提升的多重目標(biāo)。最后，我國從2011年起開始選擇一些園藝作物生產(chǎn)大縣，開展低毒生物農(nóng)藥使用示范補貼試點，各區(qū)域結(jié)合具體情況推廣使用低毒生物農(nóng)藥，在實踐中逐步形成了一些可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。與此同時，我國也有類似有機農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)定的生態(tài)認(rèn)證政策，并提出對“三品一標(biāo)”制定相對應(yīng)的認(rèn)證程序與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但受價格因素、扶持力度影響，有關(guān)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的認(rèn)定機制還沒有全面推廣開來。

三、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)目偨Y(jié)與展望

(一)我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)目偨Y(jié)。針對農(nóng)業(yè)發(fā)展“資源環(huán)境壓力大”的狀況，我國先后出臺了不少政策與措施，但收效并不是很明顯。20世紀(jì)90年代，我國借鑒國外作法，引入了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制，并通過補償項目試點的方式在國內(nèi)逐步推行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償，以此來遏制農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。退耕還林、退耕還草項目作為啟動較早的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目，其行政主管部門比較單一易于協(xié)調(diào)，在中央財政支持下，其補償穩(wěn)步有序推進，在制度化建設(shè)方面積累了不少有益的經(jīng)驗。但我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償起步較晚，相關(guān)法律政策不是很健全，大多數(shù)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目的實踐也不是太成熟，這不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金來源的拓展、補償機制的建立健全、補償制度的法制化建設(shè)以及補償政策的優(yōu)化與有效執(zhí)行?？傮w來看，無論是退耕還林、退耕還草，還是保護性耕作技術(shù)推廣、秸稈綜合利用、測土配方施肥與有機肥利用、低毒生物農(nóng)藥推廣與“三品一標(biāo)”生態(tài)認(rèn)證等項目，我國現(xiàn)階段也都是以國家財政直接補償作為主導(dǎo)方式，還沒有實現(xiàn)補償主體和補償方式的多樣性，補償?shù)氖袌龌潭纫脖容^低。為了激發(fā)全社會參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，我國于2018年年底出臺了《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，在該計劃影響下，如何利用制度與政策的調(diào)控作用，通過政府補償引導(dǎo)并推動農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的市場化運作成了一個亟待解決的問題，其處理的好壞與否會對農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生重要影響。(二)我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)恼雇Ｎ覈F(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主要采取的是“開源型”的補償風(fēng)格，這種以項目管理為依托的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償，同重點生態(tài)功能區(qū)實施的補償政策仍存在明顯差距。由于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償涉及部門較多，協(xié)調(diào)工作難度系數(shù)較高，目前尚未形成較為成熟的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度與補償機制。在近幾年提出的縱橫交錯轉(zhuǎn)移支付措施的實施中，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)氖荏w也不是很明晰，這對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)男逝c效果也產(chǎn)生了一定的不利影響。由于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償“頂層設(shè)計”缺位，其在制度設(shè)計、補償政策制訂及實施過程中不可避免地會出現(xiàn)這樣那樣的問題。此外，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實踐還要做好其與其他生態(tài)補償?shù)呐浜吓c協(xié)調(diào)工作，這也需要權(quán)威的法律法規(guī)與強有力的政策體系為其提供保障與支撐。為此，建議引進“他山之石”，通過借鑒國外好的經(jīng)驗與做法，結(jié)合國情不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，有效提高農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的執(zhí)行效果，有效提升農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)水平，不斷促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。與我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹贫妊葸M與實踐發(fā)展相對應(yīng)，國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)难芯拷?jīng)歷了從補償?shù)囊罁?jù)與必要性、到補償機制、再到補償標(biāo)準(zhǔn)等的幾波熱潮；從主要研究領(lǐng)域看，則表現(xiàn)為從一開始聚焦于森林、濕地等某一個或某幾個研究方向，隨后逐漸向耕地、水域、森林、草原、濕地等大農(nóng)業(yè)自然資源拓展的百花齊放的多元化格局。隨著社會公眾對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境訴求的不斷提高，有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償受償意愿、效益評價、補償法律政策優(yōu)化、補償機制健全等研究仍將擁有較大的探索空間。值得一提的是，近幾年有關(guān)新型農(nóng)業(yè)生態(tài)補償問題的研究開始成為熱點。但我國這方面的研究尚處于初級階段，未來研究中，循環(huán)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)生態(tài)補償內(nèi)涵的界定有待突破；農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的研究領(lǐng)域要繼續(xù)向各大細(xì)分領(lǐng)域拓展，新型農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的法制化進程有待加快；同時，補償標(biāo)準(zhǔn)作為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)年P(guān)鍵問題，其在未來新型農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)臏y算方法亟待改進，以便更好地適應(yīng)地區(qū)發(fā)展特色、滿足特定人群的支付意愿。此外，跨區(qū)域的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償問題即區(qū)際農(nóng)業(yè)生態(tài)補償問題也剛剛起步，現(xiàn)有研究不多，其也是未來農(nóng)業(yè)生態(tài)補償研究的一個重要方向。

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作者:王經(jīng)政 秦小麗 單位:宿遷學(xué)院商學(xué)院