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城鄉(xiāng)二元結構及發(fā)展失衡是我國社會經濟發(fā)展中的典型特征，農民收入增長緩慢，農村社會經濟發(fā)展落后的局面仍未從根本上改變，城鄉(xiāng)之間的結構性失衡不僅依然存在，而且近年來有擴大之勢。十屆全國人大三次會議的政府工作報告中提出“構建社會主義和諧社會”的治國方略。筆者認為，統籌城鄉(xiāng)協調發(fā)展應該是“構建社會主義和諧社會”的重要內容。要實現城鄉(xiāng)統籌協調發(fā)展，城市輻射、反哺農村是目前統籌城鄉(xiāng)協調發(fā)展的重要形式。上世紀五六十年代，城市經濟陷入困難時期，開展的上山下鄉(xiāng)運動，大約有2000萬的城鎮(zhèn)“知青”來到農村，熱情樸實的廣大農民群眾張開臂膀，象歡迎親人一樣歡迎他們，幫助他們度過那段艱難的日子，那時是農村對城市的支持，雖然后來這些“知青”大多返城了，但農民的無私付出決不是一句“謝謝你給我的愛，伴我度過那個年代”所能回報的。如今，城市有能力有義務反哺農村，我們應該盡早實現由過去農村支持城市向城市反哺農村轉變，在規(guī)劃、交通、社保、經濟、戶籍、就業(yè)等方面打造城鄉(xiāng)平等對接、良性互動的平臺。

一、用“五個統籌”的指導思想，構建城鄉(xiāng)“大規(guī)劃”體系

我國現行的城鄉(xiāng)地域是以城市建成區(qū)為標準進行分界的，城市建成區(qū)覆蓋的范圍是城市，其它區(qū)域為鄉(xiāng)村。《城市規(guī)劃法》基本上保證了城市的合理有序發(fā)展，村鎮(zhèn)建設活動，則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據村鎮(zhèn)規(guī)劃及相關法律法規(guī)進行管理。城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃比較，兩者的規(guī)范性、執(zhí)行力度等差距大，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃管理粗放，資金、人員明顯不足，使城鄉(xiāng)出現明顯的落差，造成了如基礎設施落后、建設布局不合理、資源的協調利用難等很多難以解決的問題，對城鄉(xiāng)協調發(fā)展極為不利。

城市與鄉(xiāng)村統籌發(fā)展是一種互動的發(fā)展關系，城市和農村本來就是相互聯系、相互依存的一個整體，要使城鄉(xiāng)最大限度地相互協調，需要通過合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃來實現。城鄉(xiāng)空間布局的一體化、協調發(fā)展，需要規(guī)劃先行，需要規(guī)劃工作者從更高的層面、更寬的視野來考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃的整體性。目前，國家加大了村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制力度，投入了大量的人力物力以完善村鎮(zhèn)規(guī)劃，這正是從“大規(guī)劃”著眼，實現城鄉(xiāng)統籌發(fā)展的一個重要舉措。我們要抓住三年完成村莊規(guī)劃編制的契機，重點抓好社會主義新農村建設，將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入城市規(guī)劃總盤子，形成區(qū)域內規(guī)劃一張圖、審批一支筆、一個力度抓落實，要逐漸形成城市與鄉(xiāng)村一盤棋格局。所以說，要用“五個統籌”的指導思想，構建城鄉(xiāng)“大規(guī)劃”體系，用規(guī)劃把城市與鄉(xiāng)村有機銜接起來，是實現統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要前提。城鄉(xiāng)“大規(guī)劃”，是以規(guī)劃工作為載體和抓手，通過對城鄉(xiāng)空間布局、經濟建設、社會發(fā)展和資源利用等諸多要素，實施綜合部署和有效管理，因此，要充分考慮近期與遠期、需要與可能、局部與整體、發(fā)展與保護等關系，圍繞全面發(fā)展、協調發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展編制城鄉(xiāng)一體化“大規(guī)劃”。

各村鎮(zhèn)也應依據上一層次的總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，編制各自的總體規(guī)劃及建設規(guī)劃，從而建立一套完善的、自上而下的規(guī)劃體系。

編制城鄉(xiāng)“大規(guī)劃”，思想上要堅持與時俱進，樹立起城鄉(xiāng)并重，破除二元結構的舊觀念，解決城鄉(xiāng)規(guī)劃分隔問題，將城鄉(xiāng)規(guī)劃作為宏觀調控、協調城鄉(xiāng)發(fā)展的手段，利用村莊規(guī)劃、移民工作和社會主義新農村的建設，完善城鄉(xiāng)一體空間結構體系。實際工作中要從“大規(guī)劃”出發(fā)，重點抓好村鎮(zhèn)規(guī)劃體系的編制，對基礎設施的布局和建設進行統籌安排，加大投入力度，推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化建設，實現公用設施資源城鄉(xiāng)共享。

二、以一體化交通為目標，構建城鄉(xiāng)“大交通”網絡

我國對交通建設一直是比較重視的，上世紀50年代就明確交通是“兩個先行”之一，相當長時期內，在公路建設上我們的投入是非常大的，但主要是用于城際間和全國性的交通干道上。隨著城鄉(xiāng)關聯性越來越強，城鄉(xiāng)交通問題越來越突出，交通作為城鄉(xiāng)統籌大系統中的一個子系統，發(fā)揮著聯系城鄉(xiāng)的重要作用，交通問題沒有解決好，城鄉(xiāng)就不可能協調發(fā)展。鄉(xiāng)村交通，包括它的硬件和軟件建設，若在規(guī)劃、建設、管理方面跟不上城市交通的發(fā)展，將嚴重影響著鄉(xiāng)村人的生活質量、人員結構調整和資源的有效利用。

近些年來，農村交通的確有所發(fā)展，但沒有綜合上的整體發(fā)展，仍未形成一個綜合體系，今后我們要不斷加大農村路網建設力度，構建起城鄉(xiāng)“大交通”。

一是加大鄉(xiāng)村路網建設，加強城鄉(xiāng)人、物流動。事實證明，經濟比較發(fā)達的地區(qū)，它的內外交通也都比較發(fā)達，因此鄉(xiāng)村道路建設是各項基礎設施的重中之重，針對我省特殊地理環(huán)境，道路建設需因地制宜，或新建、或拓寬、或改造，無論哪種都要朔本求源，著眼統籌城鄉(xiāng)，最終達到城鄉(xiāng)交通體系完善，交通負荷均勻，路網密度合理。

二是以一體化交通為目標，大力實施公交進村。一體化交通和公交優(yōu)先是近百年來中外反復證實并推崇的交通可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。我們應以城市為中心，以鄉(xiāng)村特別是山區(qū)為重點，按照“市場化經營，公交化營運，福利化票價”的原則，實現村村通公交，縮短城市與鄉(xiāng)村的時間距離，加快城市與鄉(xiāng)村人流物流、信息流的流轉及資源整合，強化城市的輻射和集聚作用，促進城市要素和鄉(xiāng)村資源互為流動。

三、完善各項保障措施，建立城鄉(xiāng)“大社?！斌w系

城鄉(xiāng)“大社?！笔亲プ鹘y的城鄉(xiāng)二元經濟社會結構的體制根基，從根本上改變城鄉(xiāng)二元經濟社會現象，實現城鄉(xiāng)體制、城鄉(xiāng)居民地位和待遇的平等和統一。要實現城鄉(xiāng)一體化制度體系，必須建立以鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險為重點，以新型農村合作醫(yī)療保險、社會就業(yè)、社會救助、社會優(yōu)撫為主要內容的城鄉(xiāng)“大社保”體系。

隨著城市化進程加快，各種國家重點工程大面積征地，失地農民越來越多，且就業(yè)困難，失地又無業(yè)的農民沒有生活保障，就可能成為社會不穩(wěn)定的因素。當前應當抓緊在農村建立起三種社會化保障制度。一是建立社會化養(yǎng)老保險制度。在農村建立起社會化養(yǎng)老保險制度，農民和城市居民一樣交社保金，年老時領取養(yǎng)老金，對于無交費能力的農民，城市政府應當每年安排一定的資金，集中幫助解決農村五保對象和三無人員無交費能力的問題；二是建立城鄉(xiāng)最低生活保障制度。目前低保覆蓋的人群主要是城鎮(zhèn)居民，廣大農村大量的貧困群眾由于種種原因沒有納入低保范圍，城市政府應當根據當地經濟發(fā)展水平，調整保障對象范圍和保障標準，做到“符合標準的一個不漏，不符合標準的一個不?！?。同時對低保戶給予政策上的優(yōu)惠和照顧，形成全方位的救助格局；三是建立新型農村合作醫(yī)療保險制度。首先是確定參保對象，其次是規(guī)定基金征繳數額和征繳方式，采取“政府出一點，集體補一點，個人繳一點”的辦法，建立起農村合作醫(yī)療保險基金，并把基金委托給商業(yè)基金公司專業(yè)化、商業(yè)化管理。

四、發(fā)展鄉(xiāng)村經濟，建立城鄉(xiāng)“大經濟”框架

城鄉(xiāng)“大經濟”就是打破城鄉(xiāng)分隔的觀念，逐步在體制和政策上達到城鄉(xiāng)統籌，只有農村經濟發(fā)展了，農民富了，“三農”問題才能得到解決，才能真正使城鄉(xiāng)形成良性循環(huán)，最終使農村居民達到城市居民的生活水平。

一是要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的出現在很大程度上打破了過去城市、農村隔離的封閉狀態(tài)，使資源要素能夠在城市和鄉(xiāng)村較好的流動與自由組合，從而實現城鄉(xiāng)在產業(yè)上的協調發(fā)展。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要象發(fā)展城市園區(qū)工業(yè)一樣，以招商引資和利用民間資金為統攬，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中發(fā)展區(qū)為載體，以培養(yǎng)特色產業(yè)為重點，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來增強鄉(xiāng)村的經濟實力。

二是承接城市產業(yè)輻射。統籌城鄉(xiāng)，城市反哺農村最主要的方式是積極推進城市工業(yè)結構調整，形成產業(yè)集群效應，擴大產業(yè)輻射能力，同時搞好農業(yè)產品的二次開發(fā)，做大農業(yè)產業(yè)龍頭企業(yè)，拉長農業(yè)產業(yè)鏈，推進農業(yè)產業(yè)集約化、多元化發(fā)展，帶動農業(yè)增效農民增收。

三是農業(yè)、農村經濟的戰(zhàn)略性結構調整。我省是農業(yè)大省，要把提高農業(yè)綜合生產能力作為當前和今后一段時期的一項重大而又緊迫的戰(zhàn)略任務來抓，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，加大農業(yè)基礎設施建設，加快農業(yè)科技進步，推進農業(yè)產業(yè)化、規(guī)?；洜I，提高土地產出率和勞動生產率，增強農業(yè)綜合效益和市場競爭力。主要表現為種植業(yè)由過去產量政策向質量政策調整，養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)和水產業(yè)由自養(yǎng)自給向規(guī)?；a業(yè)化調整，農村外部向農村內部結構調整等，積極培育農業(yè)產業(yè)龍頭企業(yè)，提高產業(yè)集中度，扶優(yōu)扶強農業(yè)骨干企業(yè)，推動農業(yè)產業(yè)化結構的調整和規(guī)模、效益的進一步提高，出臺相關政策，積極推動二、三產業(yè)在鄉(xiāng)村的發(fā)展，逐步形成一、二、三產業(yè)之間在鄉(xiāng)村的合理分布。

四是探索農村土地流轉的有效方式。土地是農民千百年來的依靠，但農民對土地的經營僅滿足于口糧和日常生活補貼。改革開放以來，土地作為資本已經體現了它應有的價值，特別是在城市，土地成了重要資源，同樣是土地所有權、使用權，城市土地與農村土地、國家土地與集體土地存在很大差異。目前農村的存量建設用地不能進入一、二級土地市場，制約了農村經濟結構調整，在我省目前經濟欠發(fā)達、城鎮(zhèn)建設尚落后的情況下，要積極探索農村土地作股參與小城鎮(zhèn)建設，建立鄉(xiāng)村土地招拍掛制度，促進鄉(xiāng)村土地流轉，不但可以有效解決小城鎮(zhèn)建設資金不足問題而且可以推進我省小城鎮(zhèn)建設。目前廣東試行農村土地和集體資產權“土地股權制”，是對鄉(xiāng)村土地新的探索。

五、改革城鄉(xiāng)戶籍，建立城鄉(xiāng)“大戶籍”制度

戶籍改革的目的不是取消戶籍制度，而是消除城鄉(xiāng)“戶籍墻”，是城鄉(xiāng)之間一次利益和資源的重新分配，是部門之間的一次權利重組，通過改革使城鄉(xiāng)居民在勞動、教育、就業(yè)等方面享受同等待遇。

首先，要全面改革城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度，淡化戶籍制度的“福利化”色彩。事實上，農民進城不僅不會減少就業(yè)總量，反而會增加就業(yè)機會，并不是有了就業(yè)機會再進行人口遷移流動，而是人口的遷移流動和集中創(chuàng)造了更多的就業(yè)機會，而且可以促進城鎮(zhèn)就業(yè)人員優(yōu)勝劣汰，可以促進人力資源效益最大化。因此，要實行有利于促進農村人口向城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中居住的制度，引導農民流向城鎮(zhèn)，真正使農民向市民轉變。一方面可以使剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移，為推進農業(yè)適度規(guī)模經營、發(fā)展高效農業(yè)、實現農業(yè)和農村現代化創(chuàng)造良好的條件；另一方面可以通過人口向城市有序轉移，提高城市資源的共享度，更好發(fā)揮和強化城市的凝聚效益和規(guī)模效益。

其次，要創(chuàng)造平等就業(yè)的良好環(huán)境。我省是勞動力輸出大省，多數勞動力在兄弟省市務工，證明我省的進城務工制度還不完善，很多制度和措施還不同程度的制約著農民進城務工，政府應該取消對農民進城務工的一些限制和歧視措施，切實保障農民工的合法權益，進一步改善農民進城務工的環(huán)境，構建城鄉(xiāng)統籌就業(yè)管理制度，建立城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、本地與外地勞動者平等就業(yè)機制，建立農民與城鎮(zhèn)失業(yè)人員的就業(yè)培訓制度，提高農民進城就業(yè)的競爭力，還要通過制定優(yōu)惠政策鼓勵、動員用人單位同等條件下優(yōu)先錄用農民工。通過各種宣傳，改變“農民進城搶城里人的飯碗”的片面認識，使城鄉(xiāng)勞動者擁有平等就業(yè)機會。

三是建立城鄉(xiāng)居民共享國民教育機制。一方面把農村基礎教育費用列入城市政府財政預算，推進農村免費義務教育；另一方面，取消農民工子弟贊助費、擇校費，建立“零門檻”教育體制，讓每一個農村兒童和青少年享有平等享受教育的機會。

六、嚴格各項管理，建立城鄉(xiāng)“大管理”機制

隨著鄉(xiāng)村居民收入的不斷提高，農民對生活環(huán)境的要求越來越高，傳統的城市管理無法延伸到鄉(xiāng)村，使城市與鄉(xiāng)村的各種環(huán)境差異很大。目前，鄉(xiāng)村普遍存在土地粗放使用、建設零亂、環(huán)境差等問題。要解決農村沒有“城市管理”的問題，必須建立城鄉(xiāng)“大管理”機制。

首先，政府管理必須實現行政管理型向社會管理型轉變、直接管理型向宏觀調控管理型轉變，真正建立起一套行之有效的城鄉(xiāng)“大管理”機制，完善各項規(guī)章制度，做到有章可循有制度可依。其次要把農村的規(guī)劃建設納入城市管理體系中，堅持“高度集中，分散管理”的原則，由城市政府統一規(guī)劃審批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理機構監(jiān)督實施；三是完善農村基礎設施，城市政府應加大對農村公共設施建設投入，改善和提高農村公共設施配套水平，縮小城鄉(xiāng)間的差距，減少鄉(xiāng)村城管的差異性和難度；四是引導好農民建房，中央對“三農”問題越來越重視，農民收入不斷增加，又將迎來鄉(xiāng)村新一輪建房高峰，應當注重引導好農民集中建房，可以走城市房地產綜合開發(fā)、配套實施的路子，改變以往“走過一村又一村村村象城鎮(zhèn)，看過一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)象農村”這種建設無序的狀況；五是提高農民綜合素質，引導他們在意識上、價值觀念上盡快“市民化”，推動鄉(xiāng)村全面發(fā)展；六是對有條件的村組，特別是“城中村”采取“撤隊建居”，建立居委會，從身份上、性質上實現轉換，有助于建立完善的城市管理機制，實施有效管理。