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水利產(chǎn)權(quán)，包括水資源產(chǎn)權(quán)和水工程資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。本文所探討的資產(chǎn)補償問題，是針對后者而言。水工程資產(chǎn)是水工程管理單位對水資源進(jìn)行調(diào)控配置、生產(chǎn)經(jīng)營、服務(wù)社會的主要的基本生產(chǎn)手段。水工程資產(chǎn)在生產(chǎn)產(chǎn)品和對水資源調(diào)控配置、對社會服務(wù)的過程中，創(chuàng)造效益和價值，同時也消耗著自身。以茨淮新河工程為例，作為人工河道，每年僅固定資產(chǎn)折舊一項就達(dá)近5000萬元。其中包括河道堤防、涵閘、管理設(shè)施等公益服務(wù)資產(chǎn)折舊占了約95％，船閘、灌溉站等經(jīng)營服務(wù)資產(chǎn)折舊費只有200余萬元。加之運行生產(chǎn)管理費用，近年來每年消耗的成本費用高達(dá)6000多萬元。而正常情況下，每年各項收入(包括船舶過閘費、灌溉水費、資源利用等)只占成本費用的十分之一左右。地方財政補貼，只能滿足部分人員經(jīng)費的支出，全流域補貼總額不足總成本費用的十分之一。公益工程的歲修養(yǎng)護(hù)運行經(jīng)費很少。水工程資產(chǎn)的自然損耗和運行損耗無法得到修復(fù)補償。生產(chǎn)經(jīng)營資產(chǎn)，由于水工程產(chǎn)品和服務(wù)價格上的政策虧損，沒有按實際價值和成本費用定價，其損耗也無法得到很好地補償。工程長期得不到正常的維修養(yǎng)護(hù)，加劇了工程的損壞程度。水務(wù)行業(yè)實際上是在拼資產(chǎn)吃資產(chǎn)。據(jù)了解，水管單位的財務(wù)會計制度從1995年執(zhí)行到2003年底茨淮新河流域管理單位賬面累計虧損掛賬額已達(dá)近四億元。這里反映的，不僅是核算結(jié)果，而且是由于資產(chǎn)耗損補償無法解決，造成管理單位自身沒有積累資金等機動財力、工程設(shè)施的技術(shù)改造、管理手段的現(xiàn)代化建設(shè)、提高職工福利收入水平等缺乏資金來源，影響水工程資產(chǎn)的可持續(xù)利用，影響水管單位可持續(xù)發(fā)展。同時巨大的虧損數(shù)字，也負(fù)面拉動地方財政經(jīng)濟(jì)效果。由此可見，造成水工程資產(chǎn)無法實現(xiàn)保值、增值和不斷流失的局面，主要的原因是缺乏有效的水工程資產(chǎn)補償機制。解決的根本途徑必須在水務(wù)經(jīng)營服務(wù)體制上加大改革力度，建立合理的可操作的水工程產(chǎn)品和服務(wù)的價格體系。

一、建立和落實有效的水工程資產(chǎn)補償機制

現(xiàn)行水管單位財會制度規(guī)定，水管單位生產(chǎn)服務(wù)內(nèi)容主要是兩個方面進(jìn)行核算：公益服務(wù)收支成本費用和生產(chǎn)經(jīng)營收支成本費用(不包括獨立核算的綜合經(jīng)營企事業(yè)項目)，并根據(jù)管理費用、稅金等統(tǒng)一核算損益。利潤總額=生產(chǎn)經(jīng)營利潤+公益服務(wù)利潤+投資凈收益+營業(yè)外收入-營業(yè)外支出+補貼收入。式中生產(chǎn)經(jīng)營活動含有營業(yè)稅金及附加內(nèi)容，而公益服務(wù)活動不含稅金。凈利潤=利潤總額-所得稅顯然，這樣規(guī)定，對水工程經(jīng)營管理者是有利的。因為由于公益服務(wù)對于大部分水管單位來說是虧損的，公益服務(wù)不含有納稅義務(wù)，總體上無所得稅可交，也符合水管單位現(xiàn)行經(jīng)營活動資產(chǎn)耗損得不到補償?shù)膶嶋H情況。但是另一方面，由于水管單位，特別是公益服務(wù)資產(chǎn)占主要項目的水管單位，例如茨淮新河管理單位，其公益成本費用占有很大比重，不解決公益收入渠道或公益成本補償辦法，這類水管單位無論生產(chǎn)經(jīng)營項目盈利多大，都難以彌補公益收支不平衡造成的巨額虧損。水管單位作為一個整體，其生產(chǎn)經(jīng)營的收益(利潤———如果有利潤的話)其賬面反映都被公益服務(wù)掛賬虧損占去。總體反映水管單位沒有盈余公積等機動財力。彌補的渠道主要有兩個方面：一是國家或地方財政彌補。近年來國務(wù)院先后出臺了《水利產(chǎn)業(yè)政策》、《全國水利工程管理單位體制改革實施意見》等法規(guī)文件，明確規(guī)定，對于防洪、排澇、水土保持等公益服務(wù)資產(chǎn)，其維修養(yǎng)護(hù)、運行管理等資產(chǎn)耗損、成本支出的費用，由相應(yīng)各級財政供給。但現(xiàn)在執(zhí)行情況，各地并沒有很好地落實，對于中央財政直接供給的，不太了解情況(不包括中央基建投資等項目)，但地方財政，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政供給的這塊費用解決的很不理想。按照水利部、財政部水經(jīng)調(diào)字[2002]502號文《關(guān)于做好水利工程管理單位經(jīng)費測算工作的通知》規(guī)定，一個水利工程每年維修養(yǎng)護(hù)費用應(yīng)當(dāng)為水工程資產(chǎn)的1.5％。據(jù)了解，現(xiàn)在不少地方財政供給的歲修養(yǎng)護(hù)費用遠(yuǎn)低于此比例，象我們茨淮新河管理單位，以前每年用于公益工程的維修養(yǎng)護(hù)費、運行費只占總資產(chǎn)的千分之二~千分之三，近兩年有的地方甚至停止供給，導(dǎo)致運行經(jīng)費都沒有保證。所以，單純規(guī)定一個供給渠道，沒有實際意義。還應(yīng)該有具體的考核審計措施，有實行“問責(zé)制”的辦法。否則就顯得政令無力，法治無力。二是社會有償服務(wù)收入彌補。所謂有償服務(wù)，根據(jù)水工程的特點有兩個方面的內(nèi)容，其一是公益服務(wù)實行社會服務(wù)對象有限補償制，即扣除財政補貼后的社會補償；其二是經(jīng)營服務(wù)水工程產(chǎn)品銷售實行完全市場補償制，即成本費用+稅金+還貸+利益的完全價格補償制。

這里先討論前者。公益服務(wù)社會有限補償制，就是核定年度公益服務(wù)成本費用，扣除財政補貼部分后，按工程保護(hù)和受益范圍內(nèi)的企業(yè)產(chǎn)值或銷售營業(yè)額，事業(yè)單位、機關(guān)團(tuán)體資產(chǎn)總值，城鄉(xiāng)個體工商戶營業(yè)額，農(nóng)村土地承包戶的產(chǎn)值等，或按統(tǒng)計年報的GDP，由物價部門、財政部門、水務(wù)部門進(jìn)行核定收費價格。應(yīng)該說核定的過程困難不少。據(jù)媒體傳聞現(xiàn)正醞釀對水工程公益服務(wù)收費(主要是河道工程修建維護(hù)管理費)改為附加稅，如果能實施，效果可能會好些，但對那些沒有納稅義務(wù)，但卻享受水利工程保護(hù)和受益的單位和個人(除去國家政策法規(guī)免于繳納的以外)，征收起來也有困難。這也就是為什么1997年國務(wù)院頒發(fā)的《水利產(chǎn)業(yè)政策》中“河道工程修建維護(hù)管理費兩年內(nèi)足額征收”的規(guī)定難以落實的根本原因。至于幾年后水利部的《實施辦法》又重新規(guī)定的期限更是紙上充饑。現(xiàn)在國家已確定農(nóng)村“河費”取消征收，以減少農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位的負(fù)擔(dān)。筆者認(rèn)為，按照《行政許可法》的規(guī)定，為了減少行政事業(yè)性收費項目，應(yīng)盡快出臺水利工程公益服務(wù)運行維修管理費用資金撥付渠道和資產(chǎn)補償?shù)母母锓桨?，以實現(xiàn)資產(chǎn)的良好運行和可持續(xù)利用。

二、建立含有足額補償功能的水利工程經(jīng)營產(chǎn)品服務(wù)價格體系

2003年國家發(fā)改委和水利部聯(lián)合出臺了《水利工程供水價格管理辦法》，但具體的實施細(xì)則尚未完善和出臺。按照《水價辦法》，從實際操作看，還有許多難點有待解決?，F(xiàn)行的一些地方的供水價格和其他水工程產(chǎn)品服務(wù)價格都是政府定價。價格標(biāo)準(zhǔn)明顯含有把水工程生產(chǎn)和服務(wù)均視為社會公益服務(wù)的有限補償性質(zhì)，而不是完全市場意義上的能夠獲得足額補償自身價值消耗并具有合理利潤的價格。據(jù)水利部建管司介紹，多數(shù)灌區(qū)現(xiàn)行水價只有供水成本的30％左右，再如安徽省政府(省政府68號令)制定的船舶過閘空、重載收費價格為例，空、重載實行兩個價格標(biāo)準(zhǔn)，空載價格只有重載的1/3，顯然是不合理的。事實上，對于船閘經(jīng)營者來說，空載比重載耗費的成本還要大一些(耗費水資源要多)，國務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》中規(guī)定合理確定供水價格，“要按照滿足運行成本和費用、繳納稅金、歸還貨款和獲得合理利潤的原則確定”，“在三年內(nèi)逐步調(diào)整到位”，以后“適時制定和調(diào)整水價”?，F(xiàn)在，兩個“三年”已經(jīng)過去了，而現(xiàn)行價格依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上述各類要素組成的價格含量，同水工程產(chǎn)品與服務(wù)的應(yīng)有價值很不相稱。更不合理的是，在這種不完全成本費用性質(zhì)的價格水準(zhǔn)———價格本身并不包括稅金、利潤等，一些地方規(guī)定水管單位經(jīng)營收入還必須納稅，或者作為預(yù)算外收入繳納相當(dāng)高的政府調(diào)劑。綜上所述，水工程產(chǎn)品與服務(wù)資產(chǎn)耗損補償價格(水費、河費及其他產(chǎn)品和服務(wù)價格等)應(yīng)以成本核算作為核定的基礎(chǔ)，以市場導(dǎo)向為核定原則。政府指導(dǎo)，市場調(diào)節(jié)，與水工程產(chǎn)品與服務(wù)的價值相適應(yīng)。使水利資產(chǎn)耗損得到合理補償和恢復(fù)，使水工程資產(chǎn)經(jīng)營管理者按其創(chuàng)造的價值得到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，職工得到應(yīng)有的報酬。

三、改革現(xiàn)行核算辦法搞活資產(chǎn)經(jīng)營機制

水管單位財務(wù)會計核算制度是為發(fā)展和加強資產(chǎn)管理、提高資本利用率、搞活和發(fā)展經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，而只有實現(xiàn)上述資產(chǎn)補償機制，核算才具有實際意義?，F(xiàn)行水管單位財務(wù)會計制度是1995年開始實施的，為水管單位的財務(wù)管理，經(jīng)濟(jì)核算，擴(kuò)大資本經(jīng)營效果發(fā)揮了很大作用。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，隨著水市場地位的確立和水管單位在市場運行中實踐，現(xiàn)行核算制度某些方面呈現(xiàn)出對水工程經(jīng)營者的制約。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該對現(xiàn)行經(jīng)營核算辦法進(jìn)行改革，取消公益資產(chǎn)折舊核算項目。這樣就解決了因公益服務(wù)資產(chǎn)折舊成本數(shù)額巨大，無補償之源，造成資產(chǎn)經(jīng)營管理者巨額“未分配利潤”赤字的現(xiàn)象，搞活水工程資產(chǎn)經(jīng)營管理機制，促進(jìn)資產(chǎn)經(jīng)營者，提高自身經(jīng)營管理水平，加強內(nèi)部核算，精減機構(gòu)人員，提高資本利用水平，降低成本費用。當(dāng)然這并沒有解決公益資產(chǎn)自身運行損耗的補償問題。真正解決問題的辦法，還是要政府和水行政主管部門建立可操作的有實際支付的資金來源的渠道和機制，否則，只有到時候爭取國家投入大量資金進(jìn)行應(yīng)急維修、除險加固或重建。因此，隨著水市場的逐步成熟，解決問題就要從水工程公益服務(wù)和經(jīng)營產(chǎn)品銷售服務(wù)價格上入手，以其創(chuàng)造的價值為基礎(chǔ)，又反映市場供求關(guān)系、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。既服從國家對水資源的調(diào)控配置要求，又充分考慮水管單位經(jīng)濟(jì)效益，定期審價、調(diào)價；再配置相應(yīng)的征管手段。這樣才能實現(xiàn)中央領(lǐng)導(dǎo)要求的“使每一個水利工程都能做到以水養(yǎng)水、以堤養(yǎng)堤、以庫養(yǎng)庫，實現(xiàn)良性運行、滾動發(fā)展”，才能保證水利工程按規(guī)劃設(shè)計效益發(fā)揮作用，并不斷更新改造，提高和擴(kuò)大其社會經(jīng)濟(jì)效益。