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一、農村公共產品概述

本文所涉及的農村公共產品，是指在農村地域范疇內具有非競爭性、非排他性的社會產品。相對于農民私人產品而言，這些社會產品用于滿足農村公共需要，會使農村受益，但其中的受益范圍又不局限于農村地區(qū)，具有層次性。它既包括中央政府提供的覆蓋到農村的全國性公共產品，又包括地方政府和農村組織提供的受益范圍局限于本地區(qū)或部分外溢到周邊地域的地方性公共產品。

同樣，根據農村公共產品在消費過程中的性質不同，可分為純公共產品與準公共產品。典型的農村純公共產品有：農業(yè)基層政府行政服務、農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農村環(huán)境保護、農業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃以及信息系統(tǒng)、農業(yè)基礎科學研究、大江大河治理等。農村純公共產品同其他純公共產品一樣應由政府免費提供。然而，現實中的農村純公共產品是屈指可數的，絕大多數農村公共產品是以準公共產品的形式存在的。依據準公共產品的性質，及其在排他性、競爭性的表現不同，農村準公共產品包括以下幾個方面：（1）在性質上接近于純公共產品的農村準公共產品：農村公共衛(wèi)生、農村社會保障、小流域防洪防澇設施建設、農業(yè)科技成果的推廣、農田防護林、病蟲害的防治等。（2）一般的農村準公共產品，如農村高中、職業(yè)化教育、農村水利灌溉系統(tǒng)、中低產田改造、農村醫(yī)療、農村道路建設、鄉(xiāng)村電網建設、農村文化館等。（3）在性質上接近于私人產品的農村準公共產品，如農村電信、電視、成人教育、自來水、農業(yè)機械設備投入、農業(yè)多種經營等。

二、現行我國農村公共產品供給體制不適應性的分析

從運行特征上看，現行農村公共產品供給機制仍然沒有突破時期指令性強制供給的弊端，相對于農民需求的變化，已不適應當前農村經濟社會發(fā)展的實際，必須積極進行改革創(chuàng)新體制的研究。因此，雖然農村公共產品的供給對于農業(yè)發(fā)展、農村生產、農民生活乃至國家經濟的發(fā)展都有著重要意義，但可以說我國政府卻長期未能給予足夠重視，導致現行農村公共產品供給的不規(guī)范、整體不足以及機制失衡，因而，影響了農業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，制約了農村經濟的進步，增加了農民負擔。

（一）生產性公共產品供給不足，影響了農業(yè)生產的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展

改革以后，中央財政的事權向地方財政轉移，過去由中央政府包下來的大量事情現在要由縣、鄉(xiāng)政府承擔。但是，由于基層政府制度內財政資金不足，而制度外資金的投放又缺乏有效的激勵（相對于非生產性公共產品的供給來說，投資于生產性產品并不能較快地給地方領導帶來更大的“政績”），農村生產性公共產品供給不足。國家投資的減少并沒有為基層政府投資所彌補。事實上，改革后農村基層政府動員農業(yè)勞動力的能力較以前已大為降低，加之財力弱、投資激勵小，農業(yè)基本建設的投資更為不足?，F行體制下，不僅新的生產性公共產品供給不足，而且原有的供給水平也遭到了相當程度的破壞，水利設施淤塞、農田道路失修，導致農業(yè)抗災能力薄弱，影響了農業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（二）非生產性公共產品供給膨脹，超過了農民的負擔能力

與生產性大型公共產品的供給不同，基層政府一般對非生產性公共產品的供給有著較強的激勵。這些產品主要為：（1）關系農民生產生活的各項服務，如縣屬職能部門和事業(yè)單位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的諸多派出機構，即所謂的“七站八所”等事、企業(yè)單位提供的各項服務、咨詢。（2）上級政府所要求的各項達標升級活動。由于這些達標升級活動關系鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的政績，因此盡管與農民的生產生活關系不大，其供給仍是富有激勵的。（3）以籌集資金為目的向農民提供的各項低質量甚至是虛假的公共產品。農村公共產品供給的強制性和公共資源籌集的隨意性，造成了非生產性公共產品供給的惡性膨脹并最終成為農民負擔沉重的主要因素。

（三）供給渠道單一，無法滿足農民對公共產品供給多樣性的要求

現行體制下，私人投資由于受政府政策和產權界定的影響，難以大規(guī)模進入農村公共產品供給領域，政府仍是單一的供給主體。受決策目標和資金的限制，政府提供的公共產品數量有限，質量不高，難以滿足農民對公共產品多樣性、高質量的要求，既影響了農村經濟的發(fā)展，也造成了農民對政府的不滿和抵觸。

（四）機構膨脹，“吃飯財政”日益嚴重，進一步加重了農民負擔

強制性的公共產品供給方式，必然要求有一套完整的、自上而下的公共產品供給的執(zhí)行機構——公共組織自身的供給，從而帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹、人員隊伍龐大，并消耗大量的公共資源用于機構運行和人頭費開支。而公共資源籌集的隨意性又為這種膨脹在資金上提供了可能，最終形成“養(yǎng)人收費和收費養(yǎng)人”的惡性循環(huán)，既降低了工作效率，又加重了農民負擔。

三、構建我國農村公共產品供給新體制的思考

經過改革開放30年的發(fā)展，我國農村公共產品建設陷入了一種困境：一方面是農村經濟發(fā)展和農民物質文化水平的提高對公共產品需求的不斷增強；另一方面是國家目前并沒有為農村提供足夠的公共產品。由此決定的現行我國農村公共產品供給機制的不合理已極不適應時代的要求而亟待“與時俱進”；這種變革的要求，將隨著農村經濟總量不斷增長、農村經濟戰(zhàn)略結構性調整而日益迫切。

（一）構建多渠道的農村公共產品供給資金的籌集機制

1.調整財政支出結構，加大對農村公共產品的投資力度

針對近年來我國農村經濟發(fā)展一直相對滯后的局面，國家應該加大對農村公共產品的支持力度，明確中央與地方以及地方各級政府在公共產品提供上的職責。改變現有的國家財政支出結構，配合農村費稅改革，加大財政對于農村公共產品的投資。近年來，國家財政支農支出雖然有了較大幅度的增長，但是為了進一步提高我國農業(yè)綜合生產能力、優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構、提高農民收入，必須采取有效措施繼續(xù)加大財政投入力度。同時要求各級預算的支農支出增長幅度要稍高于財政支出的增長幅度，并通過農業(yè)立法來加以明確。

2.完善轉移支付制度，增加對于落后地區(qū)公共產品供給的轉移支付，以保證地方政府特別是貧困落后地區(qū)的供給能力

由于地區(qū)間的自然資源條件、地理環(huán)境、經濟發(fā)展水平、產業(yè)結構等的千差萬別，我國地區(qū)間的的財政能力差異十分明顯。有的學者指出，我國是世界上地區(qū)差異最為嚴重的國家之一。對于落后地區(qū)，農戶收入低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度外收入——提留和統(tǒng)籌增長慢，滿足不了剛性的財政支出要求，建立規(guī)范的財政轉移支付體系近乎是唯一的選擇。若將現行轉移支付方法使用的“基數法”改為“因素法”，能精確地估計各地的財政能力，由此決定各地應得到的轉移份額。加強地區(qū)間財政能力的平衡，以保證自然環(huán)境、經濟環(huán)境存在著差異的各個地區(qū)，人們可以享受到大體相同的公共服務，維護社會公民平等的生存權。

3.運用財政貼息機制，引導金融系統(tǒng)投資農村基礎設施建設

農村稅費改革后，基層財力更加緊張。針對目前我國農村基礎設施的供給狀況較差，不能滿足農村經濟發(fā)展需求，而金融系統(tǒng)又存在過多的剩余資金的狀況，在農民一時無力提供農村基礎設施投資所需巨額資金的情況下，國家財政應當建立貼息機制，引導金融系統(tǒng)投資于農村基礎設施領域，緩解財政負擔，這可以消除農村經濟發(fā)展的“瓶頸”制約，促進農村經濟的更快發(fā)展。而農村經濟的發(fā)展反過來又可以為政府帶來更多的財政收入，為將來償還貸款打下堅實基礎，實現“良性循環(huán)”。

4.加大城市支農、以工補農的力度

一直以來，以農補工，農工業(yè)產品價格的“剪刀差”極大地推動了我國城市的發(fā)展?，F在當我國城市化進程有了相當規(guī)模的情況下，國家應該抓住時機實行以工補農，加大城市支農的力度?？梢钥紤]在城市中大量引入市場力量來提供城市公共產品，將部分本來用于城市公共產品建設的財政資金用于農村公共產品建設；同時在城市工業(yè)稅中設立附加稅收，專門用于支持農村公共產品的建設。

5.明晰產權，按照誰投資誰受益的原則，鼓勵農民參與公共產品的提供

比如農村準公共產品可以按照政府補貼和私人投資相結合的方式由政府和農民私人混合提供。地區(qū)性的農業(yè)病蟲害防治、中小型水利工程、農業(yè)科技教育、農技推廣和農業(yè)機械推廣、農村電力、節(jié)水農業(yè)等，通常既有社會受益，又有生產者個人受益的特點，屬于準公共產品的范疇，可以在政府補貼的基礎上，按照“誰受益，誰負擔”和“量力而行”的原則，由農民按照受益程度的大小進行集資生產。在實際操作中，可以通過村民大會或村民代表大會，充分收集農民的意愿，擬訂集資方案，由鄉(xiāng)政府或村委會具體負責實施。這類產品也可以先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相應的使用費。

對于小范圍受益的低級公共產品，既可以考慮將農民組織起來，通過俱樂部的方式提供，也可以采用完全由農民自身提供的方式。比如灌溉，治蟲，湖泊的漁業(yè)資源利用，種植、養(yǎng)殖的供產銷聯合體，鄉(xiāng)村道路，農產品的加工和流通等，由于其外溢較小，且受益群體相對固定，屬于俱樂部產品的范疇。對于這類產品，政府提供顯然是不合理的，因而理想的方式是將農民組織起來，成立農業(yè)合作社，通過合作社將外部收益內在化，提高供給效率。

（二）完善農村公共產品供給的決策機制，充分體現農民的意愿

現實中農村社會內部開辦某項公共事業(yè)或興辦某項公共工程的決策，主要不是通過自下而上的民主做法，由鄉(xiāng)村內部農民根據實際需要來決定，而是根據社區(qū)領導者的意愿和社區(qū)外部的行政命令確定的。這種外生變量即來自社區(qū)外部的各種因素來決定公共產品的供給方式，由于沒有反映農民的真實需求，一方面造成了有限的公共資源的浪費，投資效益低下；另一方面導致了農村公共產品的無序供給，加重農民的負擔。因此，要改革農村公共產品供給決策機制，實現農村公共產品決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變，建立由內部需求決定公共產品供給的機制。

首先，要建立公共產品的需求表達機制。為了防止無效公共產品的過度供給和農民急需的公共產品供給不足，應該借鑒公共產品最優(yōu)供給模型，按照農民的需求來供給，使一個村或一個鄉(xiāng)范圍內多數人的需求意愿得以體現。與此同時，在農村公共產品供給決策過程中引入農民的意志表示是完全可行的。這是因為：（1）現行的財政分權體系已使得公共產品的供給決策可以在一個人數相對較少的環(huán)境中做出。目前一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均有2萬人，一個自然村平均有1200多人，征求其關于公共產品提供的偏好是可行的。（2）同村農民之間相互了解，可以有效地防止搭便車的行為。（3）農民的知識水平不斷提高，已經有意識地主動表達自己的需求。這又進一步要求推進農村基層民主制度建設，建立一種民主機制，能夠充分反映農民對公共產品的偏好。其組織程序是定期召開村民代表大會，由全體農民對本社區(qū)的公益事業(yè)建設進行投票表決，凡未經投票表決而動用本社區(qū)籌集到的公共資源的行為都是違法的。再由村集體組織代表和選舉出的監(jiān)督員參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的代表大會，討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政許可內應供應的公共產品的種類和數量。同時要建立有效的農村公共資源使用監(jiān)督機制，增加公共資源使用的透明度，定期將收支情況公之于眾。

其次，要加快農村基層政府的組織建設。改變農村基層領導人由上級組織部門安排的做法，把主動權交給農民，從政治制度上消除影響公共產品決策的外在因素。即村級、鄉(xiāng)級領導人應真正由本社區(qū)居民民主選舉產生，而不是由上級組織部門安排。由農民自己選舉出真正代表農民利益、對農民負責的社區(qū)領導人。通過選舉約束，使他們真正對本地選民負責，把自己的政績做給本地選民看，把增進本地選民的利益放在首位。要有一套使社區(qū)領導人相信他們的當選與否完全取決于本地選民，而與其他任何因素無關的制度安排。這樣，社區(qū)領導人才敢于抵制來自外部的各種達標、升級活動，抵制各部門、各系統(tǒng)出臺的收費規(guī)定。

（三）對于農村公共產品供給主體選擇機制而言，要明確各級政府提供公共產品的責任

明確各級政府提供公共產品的責任。公共產品的供應呈現出分層次的特點，要通過合理劃分事權，以事權定財權，明確界定中央與地方政府提供公共產品的責任與范圍。以此為準則，中央政府在提供農村公共產品時，主要是從事跨經濟協作區(qū)的大江大河大湖的治理、農業(yè)科技成果推廣、農業(yè)環(huán)境保護、農業(yè)信息網的建設、農業(yè)基礎科學研究以及與國防建設有關的民兵建設，與國民素質教育有關的義務教育等。另外，農民作為國家的居民，不僅解決了十幾億人民的溫飽問題，還通過稅費的上繳以及隱性的“剪刀差”在過去乃至現在為我國的迅速發(fā)展提供了資金上的有力支持，農民理應享受與城市居民同等的待遇。因此，國家應本著公平的原則按貧窮程度通過轉移支付的形式對農村地方性公共產品包括衛(wèi)生防疫、基礎教育、環(huán)境保護、計劃生育等的供給予以支持。這些公共產品在短期內效用較小，農民常因財力限制不愿購買或因影響眼前利益而排斥，但這些公共產品的提供對于增強國民素質、促進農村的可持續(xù)發(fā)展有著重要意義，因此也應由國家無償提供。

地方政府主要從事本區(qū)域內的農業(yè)基礎性以及社會效益顯著的項目的投資和管理。要積極進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和事權范圍，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支范圍，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收與支納入一級獨立的財政進行規(guī)范化管理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權和事權相符合。針對目前存在的地方稅體系不健全、缺乏主體稅種的問題，加快地方稅體系建設，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有連續(xù)、穩(wěn)定可靠的收入來源，并促使其通過加強稅收管理等規(guī)范方式實現本級稅收收入的穩(wěn)定增長。另外，還要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、事權與財權收支合理劃分的基礎上，逐步完善自上而下的“因素法”轉移支付制度。這樣做，既有利于當前農村稅費制度改革的順利實施，又有助于增強地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產品的能力。同時在科學界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的基礎上，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，把轉變職能與減人、減事與減支結合起來，降低行政運行成本。

同時要進一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村委會的關系，使村民自治這一組織形式在提供村級公共產品中發(fā)揮核心作用。村委會性質上屬于村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村民自治引入的最初誘因，本來是要將農民重新組織起來，解決農村公共產品供給不足的問題。但由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向村級組織的滲透，而把村委會變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構，進行直接領導，村委會部分失去了應有的自治色彩，變成了農村公共產品自上而下供給決策的執(zhí)行者，扭曲了農民的意愿，這使得村委會與村民有了利益上的沖突，不能代表廣大村民的意愿。因而，恢復村委會的自治性質，使其成為村民公共產品偏好的真實代表者，有助于實現農村公共產品的優(yōu)化供給。有了在農村公共產品提供方面各級政府責任的明確劃分，便可防止上級政府將公共產品供給責任轉移現象的發(fā)生，從而杜絕基層政府因事權與財權的不統(tǒng)一，以亂收費和加重農民負擔的形式來提供公共產品。

［論文關鍵詞］農村公共產品供給體制農民負擔改革

［論文摘要］農村公共產品的供給對我國農村經濟與社會的發(fā)展有著重要的影響。當前，我國農村公共產品的需求呈現快速增長的態(tài)勢。相對于農民需求的變化，現行農村公共產品供給體制已成為限制新階段農業(yè)和農村經濟發(fā)展的重要因素,必須構建我國農村公共產品供給新體制。文章通過對農村公共產品供給體制的現狀、對策選擇基點進行探討，對于構建我國農村公共產品供給新體制提出若干政策建議。

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