導(dǎo)語(yǔ)：北京市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：隨著北京市人口老齡化的加深，北京市政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)重視程度逐漸加大，政策支持力度前所未有，政策體系趨于完善，促使養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程加快，產(chǎn)業(yè)迅速擴(kuò)張。但由于發(fā)展理念滯后，存在著供需矛盾、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性矛盾、政府和市場(chǎng)的矛盾，北京市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)仍然處于初期發(fā)展階段。要實(shí)現(xiàn)北京養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)注重養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)要素供給、緩解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性矛盾、實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的良性互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：北京市；養(yǎng)老服務(wù)；產(chǎn)業(yè)；發(fā)展建議

隨著我國(guó)老齡化進(jìn)程的加快，黨的報(bào)告提出加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這為新時(shí)代中國(guó)特色養(yǎng)老事業(yè)指明了方向。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)二者共同組成我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，但二者是不同的概念，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)側(cè)重于政府提供的基本公共服務(wù)，滿足老年人的基本生活和服務(wù)需求的社會(huì)福利事業(yè)；養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)側(cè)重于由社會(huì)或企業(yè)提供，面向老年人提供的多層次生活需求的市場(chǎng)化模式。老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)區(qū)別于老齡服務(wù)事業(yè)的福利屬性，是營(yíng)利性市場(chǎng)行為。文章所指的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)側(cè)重提供養(yǎng)老服務(wù)的重要領(lǐng)域，即社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。2015年前學(xué)界對(duì)北京市養(yǎng)老服務(wù)研究更多是從養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)角度進(jìn)行研究，從養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)角度進(jìn)行研究的理論成果很少。2016年以來(lái)，學(xué)界對(duì)北京市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的研究成果逐漸增多，主要集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的概念。2017年學(xué)界對(duì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)概念逐漸清晰，楊立雄（2017）從3個(gè)層次來(lái)認(rèn)識(shí)老齡產(chǎn)業(yè)，廣義的老齡產(chǎn)業(yè)包括所有滿足老年人各基于政策視角的北京市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究◎劉曉靜呂月英吳智育種需求的商品和服務(wù)，包括養(yǎng)老地產(chǎn)、養(yǎng)老金融、養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老旅游等方面；中觀的老齡產(chǎn)業(yè)是專門(mén)生產(chǎn)老年用品或者提供養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)和部門(mén)，涵蓋第二、第三產(chǎn)業(yè)；狹義的老齡產(chǎn)業(yè)僅包括第三產(chǎn)業(yè)中的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。[1]本文中養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)是狹義的，包括機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。鄭志剛，陸杰華（2017）對(duì)老齡事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)的關(guān)系進(jìn)行了界定。[2]二是關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)存在的問(wèn)題。研究主要集中在目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題[3]、民間資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在問(wèn)題[4]、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身發(fā)展存在的問(wèn)題[5]等。三是關(guān)于發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策建議方面。李紹純，袁世崗等（2015）肯定北京公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)揮積極作用的同時(shí)，認(rèn)為其“也存在職能定位不明確、管理體制僵化、資源分配與利用不均衡等一系列問(wèn)題。”[6]秦冰玥（2017）指出“公建民營(yíng)的養(yǎng)老院能夠?qū)崿F(xiàn)兩者的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，是未來(lái)的發(fā)展方向?！盵7]王春暉（2016）主張優(yōu)先發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，“為社區(qū)老年人提供多元化的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”。[8]康蕊，呂學(xué)靜（2016）主張社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)，“建議社會(huì)力量扶持政策向周邊地區(qū)傾斜，以促進(jìn)北京市整個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展?！盵9]北京市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展走在了全國(guó)前列，但整體而言，北京市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)研究成果較少，研究仍處于起步階段，相關(guān)研究成果滯后于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)實(shí)際。筆者在梳理北京市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)上，評(píng)估北京市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成績(jī)，并針對(duì)北京市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題，提出具體的政策建議。

一、北京市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政策體系趨于完善。20世紀(jì)90年代前，無(wú)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的概念，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)被定位為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢。2000年2月13日國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》明確了老齡服務(wù)社會(huì)化的發(fā)展方向，標(biāo)志著我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了新的階段，開(kāi)始向市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。近年來(lái)，北京市出臺(tái)了大量的政策文件，涉及養(yǎng)老服務(wù)體系的各個(gè)方面，這些政策在推動(dòng)北京養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展發(fā)面，2013年北京市出臺(tái)了《加快首都養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展努力實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化》，2017年又出臺(tái)了《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》。在管理體制改革方面，2015年北京市人民政府出臺(tái)了《關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見(jiàn)》，明確了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能定位，提出要建立功能明確、運(yùn)行高效、權(quán)責(zé)明晰、監(jiān)管有力的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理服務(wù)體系。在人才隊(duì)伍建設(shè)方面，2017年北京市民政局出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)人才培養(yǎng)提出了具體要求。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，有2017年的《關(guān)于開(kāi)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)全面提升養(yǎng)老行業(yè)服務(wù)質(zhì)量水平的實(shí)施意見(jiàn)》以及2018年的《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼管理辦法》和《北京市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦法（試行）》等。此外，北京市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策在居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、精神關(guān)懷服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等方面，都有明確的文件規(guī)定。這些政策已經(jīng)形成較完整的體系，在推動(dòng)北京養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，推動(dòng)了北京養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)朝著市場(chǎng)化、社會(huì)化、專業(yè)化的趨勢(shì)發(fā)展。（二）市場(chǎng)化進(jìn)程加快。在養(yǎng)老服務(wù)資源的提供上，傳統(tǒng)以政府為主導(dǎo)的資源配置方式不能滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，市場(chǎng)化改革就是要讓市場(chǎng)機(jī)制在養(yǎng)老資源配置上起到基礎(chǔ)作用。近年來(lái)，北京市在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。政府不斷破除體制機(jī)制障礙，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，并確立其市場(chǎng)主體地位。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)創(chuàng)新融資方式，探索公建民營(yíng)等運(yùn)作模式。市場(chǎng)化的突出表現(xiàn)是在政府的引導(dǎo)下，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。保險(xiǎn)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)以其強(qiáng)大資本優(yōu)勢(shì)大舉、快速進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。2007年泰康人壽正式開(kāi)始了高端養(yǎng)老社區(qū)運(yùn)作。目前，已有80多家房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)軍養(yǎng)老地產(chǎn)領(lǐng)域，并開(kāi)始向養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域延伸。大型企業(yè)集團(tuán)具有資本優(yōu)勢(shì)，通過(guò)高薪吸引專業(yè)管理人員，借鑒國(guó)外先進(jìn)護(hù)理經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)廣泛布局。部分養(yǎng)老服務(wù)公司開(kāi)始連鎖化、規(guī)?；l(fā)展。例如，北京太陽(yáng)城房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司在成功開(kāi)發(fā)北京太陽(yáng)城國(guó)際老年公寓項(xiàng)目后，在全國(guó)推廣復(fù)制太陽(yáng)城項(xiàng)目，并向養(yǎng)老服務(wù)延伸，還并購(gòu)了部分經(jīng)營(yíng)不良的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，形成集開(kāi)發(fā)、銷售、經(jīng)營(yíng)于一體的養(yǎng)老服務(wù)公司。在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，河北要承接北京部分養(yǎng)老功能。河北省環(huán)京地區(qū)依托北京發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，將對(duì)疏解北京市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)功能起到極大的推動(dòng)作用，如位于廊坊香河大愛(ài)書(shū)院，是2016年建立的民辦書(shū)院式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不僅提供日常頤養(yǎng)、護(hù)理、照料，還設(shè)置了各種課程供入住老人選擇。大愛(ài)城具有國(guó)際水準(zhǔn)的硬件設(shè)施和良好的管家式服務(wù)，通過(guò)發(fā)展規(guī)?；⑦B鎖養(yǎng)老模式，打造全國(guó)連鎖的養(yǎng)老社區(qū)。（三）社會(huì)化程度加深。2013年10月12日《北京市政府關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展意見(jiàn)》出臺(tái)，提出到2020年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)要達(dá)到16萬(wàn)張，并提出改革公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)社會(huì)資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，北京市政府加大了對(duì)養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所和服務(wù)設(shè)施的建設(shè)?！叭叙B(yǎng)老床位數(shù)由2012年的8.01萬(wàn)張?jiān)黾拥?017年的12.6萬(wàn)張。全市214家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，已有52.2%實(shí)現(xiàn)了公辦民營(yíng)。扶持養(yǎng)老照料中心建設(shè)項(xiàng)目252個(gè)，推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（含養(yǎng)老照料中心）輻射開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目；2016年至2017年，支持建設(shè)350家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站?！盵10]目前，北京市社區(qū)養(yǎng)老得到越來(lái)越多的重視，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位大幅增加，居家養(yǎng)老服務(wù)信息化平臺(tái)逐漸搭建。（四）體現(xiàn)了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展方向。2018年11月28日，總理召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署進(jìn)一步發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，這是提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的重大安排。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式是把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)院的功能結(jié)合起來(lái)，把養(yǎng)老和醫(yī)療以及康復(fù)養(yǎng)生融為一體的新型養(yǎng)老模式，它滿足了老年人對(duì)養(yǎng)老和醫(yī)療的雙重需要，體現(xiàn)了未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展方向。就全國(guó)來(lái)看，北京是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式發(fā)展較好的城市，如泰康之家燕園已經(jīng)逐漸摸索出一條“醫(yī)養(yǎng)融合”的新模式，除在社區(qū)內(nèi)配備康復(fù)醫(yī)院外，還與周邊醫(yī)院建立了長(zhǎng)期合作的關(guān)系，為社區(qū)老人提供集疾病治療和預(yù)防保健于一體的綜合醫(yī)療服務(wù)。泰康之家還針對(duì)高齡老人的特點(diǎn)，為失能失智老人提供長(zhǎng)期護(hù)理以及為生命最后階段的老人提供臨終關(guān)懷服務(wù)。

二、北京養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

（一）供需矛盾比較突出。老年人需求是多方面的，不僅有基本生活需求，還有醫(yī)療護(hù)理、心理和精神等方面的需求?！敖刂?016年底，全市60歲及以上戶籍老年人口約329.2萬(wàn)人，占戶籍總?cè)丝诘?4.1%”[11]據(jù)預(yù)計(jì)，2030年北京將達(dá)到重度老齡化，戶籍老年人口占比超過(guò)30%，隨后達(dá)到超老齡化社會(huì)，這一高比例將持續(xù)50年以上。而目前北京養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)處在起步階段，在供給上還存在很大缺口，還不能滿足老年人多樣化和個(gè)性化的服務(wù)需求。1.養(yǎng)老護(hù)理員短缺且素質(zhì)偏低近些年，隨著老齡化程度的不斷加深，老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求呈現(xiàn)出專業(yè)化、個(gè)性化的特點(diǎn)，而現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)人員供應(yīng)遠(yuǎn)不能滿足需求。養(yǎng)老從業(yè)人員一般指三類人員：養(yǎng)老護(hù)理、專業(yè)技術(shù)和管理人員。目前養(yǎng)老護(hù)理員尤為缺少。但從2017年首屆失智老人照護(hù)服務(wù)與管理論壇了解到北京市“養(yǎng)老護(hù)理員只有7000人，缺口約2.3萬(wàn)人。”[12]同時(shí)，由于養(yǎng)老護(hù)理員勞動(dòng)強(qiáng)度高，社會(huì)地位低，收入待遇差，缺乏職業(yè)吸引力，導(dǎo)致養(yǎng)老護(hù)理員素質(zhì)低、專業(yè)性差，從事老年護(hù)理人員大部分沒(méi)有經(jīng)過(guò)專門(mén)的系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通常只能提供生活照料方面的服務(wù)，而對(duì)于老年人的心理需求，精神蔚藉等方面的要求難以滿足。2.社區(qū)生活照料和醫(yī)療護(hù)理需求迫切目前老年人生活照顧、醫(yī)療護(hù)理的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)剛剛起步，還不能滿足老年人需求。2013年對(duì)北京市社區(qū)照顧調(diào)查顯示：“最有價(jià)值的服務(wù)項(xiàng)目是社區(qū)醫(yī)院、老年餐桌和家政服務(wù)，54.9%以上的老年人對(duì)未來(lái)醫(yī)療和護(hù)理存在擔(dān)憂，有32.3%的老年人擔(dān)心日常生活沒(méi)有人照顧?！盵13]可見(jiàn)，老年人需求最迫切的為醫(yī)療保健，其次為生活照料。而現(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)中心多數(shù)僅提供文化娛樂(lè)活動(dòng)和健身設(shè)施，有些提供餐飲服務(wù)，但受場(chǎng)地、設(shè)施、醫(yī)護(hù)專業(yè)人才等因素的限制，能提供社區(qū)醫(yī)療服務(wù)的很少。3.退休金總體偏低制約養(yǎng)老服務(wù)有效需求的釋放北京市少數(shù)老年人退休金比較高，但絕大多數(shù)老年人退休金穩(wěn)定在月均3000元，“五年來(lái)，北京市城鎮(zhèn)職工月人均養(yǎng)老金水平從2012年的2510元增長(zhǎng)至2017年的3770元，城鄉(xiāng)居民月人均基礎(chǔ)養(yǎng)老金由357.5元增長(zhǎng)至610元，福利養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)從月人均277.5元提高到525元?！盵14]據(jù)調(diào)查，北京市中低檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)每個(gè)月入住費(fèi)用都在2000〜3000元，這樣的退休金水平只夠維持入住養(yǎng)老院的費(fèi)用，老年人一旦生病，如果兒女不能接濟(jì)，老人生病住院及其他服務(wù)需求不可能很好地得到滿足。因此，老年人較低收入水平也是制約養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性矛盾突出。結(jié)構(gòu)性矛盾是指經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)所帶來(lái)的矛盾，具體到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，一方面，北京市養(yǎng)老資源利用效率不高；另一方面，部分老年人養(yǎng)老需要得不到滿足，其結(jié)構(gòu)性矛盾主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：1.公立和私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率不均公辦養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量好，價(jià)格卻相對(duì)較低，所以“供不應(yīng)求”狀況十分嚴(yán)重。據(jù)中國(guó)青年報(bào)報(bào)道“明星養(yǎng)老院：?jiǎn)伍g僅2250元排隊(duì)平均要等100年”。[15]而私立養(yǎng)老院硬件設(shè)施好、服務(wù)質(zhì)量高的價(jià)格偏貴，環(huán)境和服務(wù)較差、價(jià)格便宜的又不能令人滿意，這就造成了私立養(yǎng)老院的入住率不高。據(jù)調(diào)查，“北京市第一、第四、第五養(yǎng)老院的入住率常年為100%，目前有1600多人在排隊(duì)等候入住，城八區(qū)的公立養(yǎng)老院入住率也都在98%左右?！迸c公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同的是，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率低?！皳?jù)了解，民辦養(yǎng)老院床位已有近12000張，但平均入住率只有2/3?！盵16]2.城區(qū)和郊區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率不均據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體布局不合理，在人口集中區(qū)域的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，而郊區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則相反，造成了養(yǎng)老床位供需倒掛的局面?！皵?shù)據(jù)顯示，全市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率從城區(qū)向郊區(qū)逐漸遞減，核心區(qū)為95%、拓展區(qū)為80.7%、發(fā)展區(qū)為41.6%、涵養(yǎng)區(qū)為33.9%。城六區(qū)擁有全市66.2%的老年人口，卻只占有全市32%的公辦養(yǎng)老床位，遠(yuǎn)郊區(qū)老年人入住需求低且床位大量閑置。”[17]康蕊（2016）指出北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與老年人需求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，得出“城中心的養(yǎng)老床位少而老年人多，遠(yuǎn)郊區(qū)縣的養(yǎng)老床位充足而入住率低”的結(jié)論。[18]3.高中低檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率不均北京市居民收入差距較大，部分老年人的養(yǎng)老金收入偏低，另外老年人消費(fèi)觀念偏保守，不舍得花錢(qián)去住昂貴的高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這導(dǎo)致中低價(jià)位的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)暴滿，而收入較低的老年人由于不能及時(shí)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其養(yǎng)老服務(wù)需要不能得到滿足；另外，高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率偏低，各種資源不能得到充分地利用。（三）政府和市場(chǎng)矛盾。從目前北京市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)看，政府和市場(chǎng)矛盾主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：1.政府職能不明確北京市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策對(duì)政府和市場(chǎng)邊界的界定不夠清晰，主要體現(xiàn)在以下三方面：一是政府職能不明確，缺乏對(duì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)宏觀規(guī)劃，2017年之前沒(méi)有養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體規(guī)劃，直到2017年1月才公布了《北京市“十三五”時(shí)期老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》；二是政府過(guò)于注重養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，忽視了家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老；三是政府財(cái)政資金運(yùn)行效率低，吸引社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)不到位。2.公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位不清對(duì)于政府投資興建的公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位沒(méi)有厘清。至今北京市已經(jīng)有50%以上的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了公辦民營(yíng)。公辦民營(yíng)是指由政府部門(mén)出資辦成的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行改制，以招標(biāo)的方式交由其他企業(yè)或者社會(huì)組織去經(jīng)營(yíng)管理。這些機(jī)構(gòu)到底是福利機(jī)構(gòu)，還是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，這種定位不清的情況一方面使政府難以擺脫既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的尷尬局面，另一方面也難以釋放市場(chǎng)主體的真正活力。3.民辦機(jī)構(gòu)發(fā)展仍需政策扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展仍面臨一些困難，與政府扶持的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，在資金、用地、稅收優(yōu)惠等方面還存在較大差距。對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這種投資回報(bào)慢、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大的微利行業(yè)來(lái)說(shuō)，需要政府政策支持。北京市政府已經(jīng)在土地使用、工程建設(shè)收費(fèi)、稅收及用水用電等方面給予了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策，但力度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三、促進(jìn)北京市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議

（一）注重養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)要素的供給。1.培養(yǎng)和穩(wěn)定養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)隊(duì)伍養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才是該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)及難點(diǎn)。對(duì)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)高端管理人員可通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)?yè)駜?yōu)錄取。向社會(huì)公開(kāi)招聘具有相關(guān)能力與水平的人才參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)管理；高等院?？膳c養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作，培訓(xùn)現(xiàn)有管理者，提高他們業(yè)務(wù)水平和管理能力；鼓勵(lì)有專門(mén)知識(shí)的專家學(xué)者深入基層開(kāi)展調(diào)研與基層管理人員共同管理，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合。而對(duì)于一般護(hù)理人員，政府應(yīng)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，保證護(hù)理員的薪酬待遇，這是穩(wěn)定護(hù)理員隊(duì)伍的關(guān)鍵。因?yàn)楝F(xiàn)在的護(hù)理員多以體力勞動(dòng)為主，他們從事這個(gè)行業(yè)主要是為了生存，只有薪資達(dá)到他們的預(yù)期才能留住人。此外，還要建立工資的增長(zhǎng)機(jī)制，如根據(jù)年限、職稱、技能、考核等指標(biāo)，實(shí)行績(jī)效工資的獎(jiǎng)勵(lì)和晉升制度，這樣才能讓護(hù)理員覺(jué)得有奔頭，愿意長(zhǎng)期從事這個(gè)行業(yè)。政府還應(yīng)加大宣傳力度，消除對(duì)養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)歧視，引導(dǎo)人們轉(zhuǎn)變“護(hù)理員干的是伺候人的活，是低人一等的工作”觀念，可以采用精神獎(jiǎng)勵(lì)的方法提高他們的榮譽(yù)感，提升養(yǎng)老護(hù)理員的社會(huì)地位。2.通過(guò)護(hù)理保險(xiǎn)制度解決照顧服務(wù)的問(wèn)題建立護(hù)理保險(xiǎn)制度要循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)。第一階段是建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)。2017年北京市啟動(dòng)政策性長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，參保對(duì)象為長(zhǎng)期失能老年人。2018年更加注重發(fā)揮市場(chǎng)作用，引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)。北京市在建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)時(shí)，除了注意與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，也在考慮護(hù)理保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)有機(jī)結(jié)合的問(wèn)題。第二階段是長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)可以考慮與商業(yè)保險(xiǎn)公司合作，將護(hù)理服務(wù)等業(yè)務(wù)交給商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)完成。北京市政府目前主張充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)作用，支持商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織提供長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)。第三階段是在時(shí)機(jī)成熟時(shí)考慮將長(zhǎng)期護(hù)理納入到社會(huì)保險(xiǎn)的范疇。（二）緩解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性矛盾。1.精確掌握供求信息充分了解北京市老年人的養(yǎng)老需求，通過(guò)全市范圍內(nèi)廣泛地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析老年人的需求，為建立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈奠定基礎(chǔ)；在此基礎(chǔ)上，對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況做深入地調(diào)研，在精確掌握相關(guān)情況及數(shù)據(jù)后做出北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的可行性報(bào)告，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模、位置、價(jià)位等情況要與當(dāng)?shù)乩夏耆说男枨笙嗥ヅ?，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的利用率。宋慧輝，郭巖（2016）研究發(fā)現(xiàn)：“政府在進(jìn)行資源配置時(shí)，應(yīng)注重優(yōu)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位配置結(jié)構(gòu)并提升質(zhì)量，建立布局均衡的網(wǎng)絡(luò)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。”[19]建立養(yǎng)老服務(wù)需求的動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，通過(guò)定期人員走訪或電話回訪、家庭調(diào)查等形式，隨時(shí)根據(jù)老年人的經(jīng)濟(jì)條件、人口變動(dòng)等新情況、新問(wèn)題，及時(shí)做出調(diào)整，提高社會(huì)資源的利用效率。2.搭建統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)打造居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)智慧型社區(qū)。傳統(tǒng)敬老院模式已經(jīng)無(wú)法滿足老年人的需求，需要智慧型養(yǎng)老社區(qū)來(lái)滿足他們更高層次的需求。智慧型社區(qū)通過(guò)先進(jìn)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，打造多元化業(yè)態(tài)，形成完整的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈。智慧型社區(qū)不僅環(huán)境優(yōu)美，而且致力于滿足老年人的各種需要?？梢猿浞职l(fā)揮居委會(huì)作用，建立一體化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。打造機(jī)構(gòu)養(yǎng)老平臺(tái)，整合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源。要解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老年人之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，需要建立良好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平臺(tái)。如果由民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)搭建這個(gè)平臺(tái)，則成本過(guò)高，難度過(guò)大。政府可以發(fā)揮自身的資源整合優(yōu)勢(shì)，通過(guò)制定養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，成立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集團(tuán)等來(lái)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的整合。（三）實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)良性互動(dòng)。1.明確政府主導(dǎo)責(zé)任促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，首先,要轉(zhuǎn)變政府理念。政府應(yīng)作為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的宏觀領(lǐng)導(dǎo)者，做好科學(xué)宏觀決策，簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)造機(jī)會(huì)，引導(dǎo)多元主體積極有序參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。其次，政府在養(yǎng)老服務(wù)中主導(dǎo)作用體現(xiàn)在：制定政策，做好老齡產(chǎn)業(yè)宏觀規(guī)劃；吸引社會(huì)資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；打破體制障礙，保證養(yǎng)老服務(wù)業(yè)各生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，并監(jiān)督市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)；做好養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的公共服務(wù)。2.充分激發(fā)市場(chǎng)活力要全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，充分激發(fā)市場(chǎng)活力。降低準(zhǔn)入門(mén)檻，讓更多的市場(chǎng)主體進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。無(wú)論企業(yè)還是社會(huì)組織，無(wú)論公辦還是民辦，無(wú)論內(nèi)資還是外資，都能夠進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，盡力營(yíng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。在市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)各類養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的開(kāi)發(fā)，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。在國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，從養(yǎng)老服務(wù)的供給端發(fā)力，帶動(dòng)養(yǎng)老消費(fèi)市場(chǎng)的繁榮。3.發(fā)揮社會(huì)力量的積極性北京市大力推進(jìn)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，應(yīng)該從以下三個(gè)方面努力：一是把給予社會(huì)力量辦養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)惠政策落到實(shí)處。如在用地、稅費(fèi)、補(bǔ)貼等方面，簡(jiǎn)化審批手續(xù)。只要是社會(huì)力量辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，保障各種優(yōu)惠及時(shí)到位，調(diào)動(dòng)他們的積極性；二是努力拓寬融資渠道，吸引更多社會(huì)資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；三是培育養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織，政府可以向這些社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。隨著北京市社會(huì)組織的逐漸成熟、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的機(jī)制逐步完善、社會(huì)組織養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的建立，更多的老年人會(huì)享受到多層次、多樣化、個(gè)性化的服務(wù)。

作者:劉曉靜 呂月英 吳智育 單位:河北師范大學(xué)