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關(guān)于國(guó)有企業(yè)上繳紅利問題的討論

國(guó)資委主任李榮融最近表示，預(yù)計(jì)2007年起，國(guó)家將向所屬國(guó)有企業(yè)征收紅利，包括建立收繳紅利在內(nèi)的國(guó)資委經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度也有望明年推出。對(duì)于國(guó)企改革的這個(gè)重大變化，理論界也給予了熱烈關(guān)注，我們將近期專家學(xué)者就此發(fā)表的觀點(diǎn)、建議加以整理，供研究人員參閱。

國(guó)有企業(yè)不分紅的歷史背景及改革思路的轉(zhuǎn)變

2006年4月10日，《商務(wù)周刊》刊載了世行駐中國(guó)代表處代表高路易等三人發(fā)表的研究報(bào)告，介紹了中國(guó)國(guó)有企業(yè)不向政府分紅的歷史背景。自1994年稅制改革以來，中國(guó)的大多數(shù)國(guó)有企業(yè)都不向政府分紅。1993年是“企業(yè)收入”仍然構(gòu)成政府財(cái)政收入來源的最后一年。目前國(guó)有企業(yè)的分紅政策問題是政府與國(guó)有企業(yè)之間財(cái)務(wù)關(guān)系改革尚未真正完成的一個(gè)后果。改革之前的體制非常統(tǒng)一和簡(jiǎn)單。國(guó)有企業(yè)必須將所獲得的所有利潤(rùn)上繳財(cái)政，然后再?gòu)膰?guó)家財(cái)政那里獲得投資以及彌補(bǔ)虧損所需的全部資金。1978年，“企業(yè)收入”是財(cái)政收入最主要的來源，占到全部財(cái)政收入的一半以上。在1980年初開始進(jìn)行改革時(shí)，上述體制被確定為國(guó)有企業(yè)體制的最大問題之一，即所謂的“吃大鍋飯”，因?yàn)樗鼛砹藝?yán)重的激勵(lì)問題，既不能根據(jù)盈虧狀況對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，也使得廠長(zhǎng)經(jīng)理很難對(duì)表現(xiàn)好的員工進(jìn)行正常工資之外的激勵(lì)，如發(fā)獎(jiǎng)金。80年代的國(guó)有企業(yè)改革始于擴(kuò)大經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，并允許企業(yè)保留利潤(rùn)。這一改革戰(zhàn)略的核心是要打破“大鍋飯”體制。按照利潤(rùn)留成政策，利潤(rùn)越高的國(guó)有企業(yè)就可以留下更多的利潤(rùn)。留成利潤(rùn)的一部分可以用于集體福利和職工獎(jiǎng)勵(lì)，從而讓經(jīng)理人員和企業(yè)職工得到實(shí)惠，這樣有助于形成國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的贏利動(dòng)機(jī)。此外，在多數(shù)情況下，企業(yè)職工通過獎(jiǎng)金形式獲得的獎(jiǎng)勵(lì)都是由企業(yè)經(jīng)理決定并進(jìn)行分配的。表現(xiàn)好的職工能夠獲得更多的獎(jiǎng)勵(lì)。但利潤(rùn)留成政策帶來了如何在政府和企業(yè)（其實(shí)是經(jīng)理人員和企業(yè)職工）之間進(jìn)行利潤(rùn)分配的難題。在80年代，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)留成不斷增加，而政府從企業(yè)獲得的收入?yún)s急劇減少，導(dǎo)致了財(cái)政收入的整體下滑，直到1995年，由于1993－1994年啟動(dòng)的財(cái)稅改革開始見效，財(cái)政收入的下滑才到達(dá)谷底。為了在不損害經(jīng)理和職工的贏利動(dòng)機(jī)的情況下確保從國(guó)有企業(yè)獲得收入，政府采取了一系列措施，從80年代初的各種利潤(rùn)留成公式到80年代末的承包制等，所有這些措施都涉及到一對(duì)一談判，即政府分別與每一家國(guó)有企業(yè)就利潤(rùn)分配進(jìn)行協(xié)商談判。1994年的稅制改革徹底結(jié)束了這種局面。這次改革對(duì)國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)分配問題作出了明確清晰的硬性劃分：應(yīng)該上繳國(guó)家的部分采取稅的形式，并按照統(tǒng)一的稅率征收，剩余的部分全部歸企業(yè)所有。

2006年9月27日《中華工商時(shí)報(bào)》的文章談到了目前改革思路發(fā)生的轉(zhuǎn)變，即：通過建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，通過收繳國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的部分收益和國(guó)有股權(quán)分紅以及將部分沒有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)賣掉，所獲得的資金可以用來補(bǔ)充部分需要重點(diǎn)發(fā)展的企業(yè)的資本金，以及支付部分困難企業(yè)退出的改革成本。作為國(guó)企改革制度安排中不可或缺的一環(huán)，建立國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的重要意義遠(yuǎn)不止于此。1994年以來，國(guó)有工業(yè)企業(yè)尤其是壟斷行業(yè)中擁有高額利潤(rùn)的企業(yè)，從未向國(guó)家分過紅。對(duì)此，一些專家警告說，國(guó)企過度留存利潤(rùn)必將帶來過度擴(kuò)張。央企亂投資問題也成為每次中央企業(yè)負(fù)責(zé)人會(huì)議上李榮融都要強(qiáng)調(diào)并試圖加以制止的內(nèi)容。而建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，能夠在一定程度上治理這些弊病。另外，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度中應(yīng)給公共財(cái)政留出一定空間，將部分紅利用于社會(huì)保障等方面，從而刺激消費(fèi)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。這應(yīng)是改革的方向。

2006年10月15日《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》刊登了張明的文章，他認(rèn)為，一方面，國(guó)有企業(yè)派發(fā)紅利可以直接降低企業(yè)的留存盈利，擴(kuò)大銀行貸款在企業(yè)融資來源內(nèi)的份額，增強(qiáng)貨幣政策調(diào)控的有效性，從而遏制目前固定資產(chǎn)投資高居不下的局面；另一方面，作為國(guó)有企業(yè)的最大股東，政府將直接獲得巨額的預(yù)算資金，從而可以顯著擴(kuò)大在社會(huì)保障、醫(yī)療和教育等公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資。

王石生在2006年5月28日《中財(cái)網(wǎng)》的文章中引用的世界銀行研究報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)和改制收入屬于公共收入，應(yīng)當(dāng)向國(guó)家分紅。其理由，認(rèn)為國(guó)有資本收益是政府非稅收入的重要組成部分，也是預(yù)算收入的一項(xiàng)重要內(nèi)容，資本收益主要包括兩大部分：一是稅后利潤(rùn)，包括國(guó)有企業(yè)上繳的稅后利潤(rùn)和公司制企業(yè)分配的股息、股利、紅利；二是企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和企業(yè)清算所得凈收益。1994年以來國(guó)有工業(yè)企業(yè)以及其他類似的國(guó)有企業(yè)不分紅；而其他國(guó)家，國(guó)家作為國(guó)有企業(yè)的重要股東，通常會(huì)像其他股東一樣從企業(yè)獲得紅利，這對(duì)提高公司經(jīng)營(yíng)能力、明晰產(chǎn)權(quán)、提高資本資源的配置效率、推動(dòng)一系列配套改革等方面都有積極作用。世界銀行認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)的紅利和改制收入應(yīng)該上繳財(cái)政納入正規(guī)的預(yù)算程序，而國(guó)資委在進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中所需的資金則通過正規(guī)預(yù)算安排，政府和全國(guó)人大對(duì)其開支進(jìn)行評(píng)估，國(guó)有企業(yè)不宜經(jīng)過國(guó)資委上繳紅利，因?yàn)槎嘁粋€(gè)層次就多一分成本，國(guó)際上的丹麥、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)以及瑞典等國(guó)都是將國(guó)有企業(yè)的紅利直接上繳財(cái)政部門。這是符合國(guó)際上財(cái)政管理的最佳做法。如果國(guó)有企業(yè)50%的利潤(rùn)納入財(cái)政預(yù)算，就能使對(duì)教育和醫(yī)療衛(wèi)生的支出增加85%。

國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)留成現(xiàn)狀及存在的問題

2006年2月20日《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者的文章指出，一方面，央企過度留存利潤(rùn)對(duì)央企自身并不一定是好事，另一方面，國(guó)家為企業(yè)承擔(dān)很大一部分成本卻從未獲得過半分紅利。央企2005年實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)6276.5億元，2004年全年的凈利潤(rùn)為4000億元。2003年，包括省級(jí)和市級(jí)企業(yè)在內(nèi)的所有非金融類國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)總額達(dá)到了7590億元。但由于歷史原因，不論是財(cái)政部、國(guó)資委還是其他任何中央政府部門，都沒有從中央大型國(guó)有企業(yè)那里分紅。然而，這幾年國(guó)家卻承擔(dān)了企業(yè)重組的大部分成本：國(guó)家已經(jīng)接手了諸如學(xué)校和醫(yī)院等原屬國(guó)企的社會(huì)職能，而且國(guó)家在職工失業(yè)和提前退休等相關(guān)的成本方面還擔(dān)負(fù)了主要的責(zé)任。實(shí)際上，這些社會(huì)負(fù)擔(dān)的剝離正是國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)水平不斷提高的重要原因之一，因此目前有相當(dāng)一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家有理由收回這些成本。

馬國(guó)川在7月25日《中華工商時(shí)報(bào)》的文章中認(rèn)為，國(guó)企的稅后利潤(rùn)多年不上繳，造成了一系列問題。最大的問題是由于出資人長(zhǎng)期缺失，國(guó)企普遍存在內(nèi)部人控制問題，國(guó)企負(fù)責(zé)人“往往大權(quán)在握”，國(guó)資收益變成了企業(yè)的“小金庫(kù)”。原本應(yīng)為全民謀福利的巨額利潤(rùn)只在壟斷國(guó)企內(nèi)部分配，肥了小部分人，窮了大多數(shù)人，加大了整個(gè)社會(huì)的貧富分化。央企12強(qiáng)收入調(diào)查：人工成本最高達(dá)每人12萬元。北京一家央企子公司是一個(gè)只有20個(gè)人的電力企業(yè)，繳納的企業(yè)年金就高達(dá)400萬元。

王石生在前述文章中還歸納了國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)流失的9種不合理現(xiàn)象：一是目前國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)不上繳或少上繳政府，并未按規(guī)定使用，不少用于非生產(chǎn)用途而流向個(gè)人；二是股份制企業(yè)，對(duì)國(guó)有股不分股利或同股低利，擠占國(guó)家股權(quán)益；三是在國(guó)有企業(yè)承包、租賃或托管經(jīng)營(yíng)中，低價(jià)發(fā)包或出租，不按期足額收取租金；四是行政事業(yè)單位將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，不收取或少收取占用費(fèi)或租金，所創(chuàng)收入相當(dāng)部分未用于彌補(bǔ)行政事業(yè)費(fèi)不足，而是大量用于個(gè)人福利開支；五是在國(guó)有資產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，低價(jià)出讓或無償轉(zhuǎn)讓給非全民單位或個(gè)人。在抓大放小改革中最為明顯；六是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的出售，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重；七是國(guó)有資源收益征收制度不健全，減免、欠征，不納入預(yù)算的現(xiàn)象普遍存在；八是國(guó)有企業(yè)承包出現(xiàn)“內(nèi)部人”控制問題，侵害國(guó)家所有者權(quán)益，企業(yè)收益資金挪用于建高級(jí)辦公樓，購(gòu)高級(jí)轎車等，或者一方面向銀行大量借款，另一方面大幅度提高福利和濫發(fā)獎(jiǎng)金，形成"富了和尚窮了廟"的現(xiàn)象；九是在股份制改制或中外合資合作中，將國(guó)有資產(chǎn)低價(jià)折股、低價(jià)出售或無償分給個(gè)人，無償設(shè)立企業(yè)股，對(duì)于無形資產(chǎn)不作價(jià)或低估價(jià)等。

理論界對(duì)國(guó)企分紅問題的觀點(diǎn)爭(zhēng)鳴

焦點(diǎn)一：企業(yè)紅利的歸屬

2006年10月12日《人民網(wǎng)》的一篇文章談到了由企業(yè)紅利的歸屬問題所引發(fā)的爭(zhēng)議。文章指出，如此巨款的歸屬問題，自然各方都在關(guān)注。按國(guó)資委觀點(diǎn)，國(guó)有資本預(yù)算制度的建立，直接關(guān)系到國(guó)資委有多大的作為，手里面有多少東西，結(jié)構(gòu)調(diào)整怎么調(diào)，出資人究竟怎么行使權(quán)利；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)資收益應(yīng)該為公共所有，不應(yīng)該由國(guó)資委單獨(dú)管理，至少應(yīng)該填充全民社保等賬戶。一段時(shí)間以來，此問題存有爭(zhēng)議。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)不外乎是兩大問題：一個(gè)是編制主體，即誰(shuí)來編的問題；另一個(gè)是怎么編的問題。

從歸屬的角度來說，國(guó)資委編制國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算可以說“師出有名”——國(guó)資委是履行出資人職責(zé)的特設(shè)機(jī)構(gòu)，管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合，是出資人。而建議由財(cái)政部門來編制預(yù)算的主要理由，一是現(xiàn)行的法律法規(guī)，特別是《預(yù)算法》中有明確規(guī)定，由財(cái)政部門統(tǒng)一編制；其次，這也符合政府預(yù)算的統(tǒng)一完整原則。2005年初之時(shí)，國(guó)務(wù)院法制辦曾經(jīng)部署過關(guān)于國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算立法的研究工作，國(guó)資委為此組織了幾個(gè)課題組進(jìn)行研究。國(guó)資委當(dāng)時(shí)想起草一個(gè)《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算條例》的草案——“條例”是正式的行政法規(guī)性質(zhì)，層級(jí)比較高，法律效力強(qiáng)，要通過國(guó)務(wù)院正式頒布。但據(jù)參與此項(xiàng)研究的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長(zhǎng)張文魁介紹，這項(xiàng)工作由于分歧太大，沒有能夠進(jìn)入到實(shí)質(zhì)的立法程序。在此之后，財(cái)政部啟動(dòng)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》的起草工作?！耙庖姟钡耐ǔ＝忉屖菍儆谡邔?dǎo)向性的文件，雖然也要通過國(guó)務(wù)院，但不是嚴(yán)格意義上的行政法規(guī)。不久前財(cái)政部拿出了草案征求各部委意見。據(jù)財(cái)政部承擔(dān)此項(xiàng)工作的企業(yè)司官員介紹，“意見”明確了要上繳收益及分紅的國(guó)企，不僅包括國(guó)資委監(jiān)管央企和地方國(guó)企，還包括中央?yún)R金公司作為主要出資人的國(guó)有金融企業(yè)，以及各部委下屬的國(guó)企。上繳利潤(rùn)和分紅按政府非稅收入納入統(tǒng)一管理，由國(guó)庫(kù)統(tǒng)收統(tǒng)支。至于國(guó)企收益如何征收、征收比例等細(xì)節(jié)問題，還有待財(cái)政部和國(guó)資委制定更具體的實(shí)施細(xì)則。但在征求意見過程中，仍然有不同意見。

2006年2月28日《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》刊載了該報(bào)與北大金融與證券研究中心聯(lián)合舉辦的一場(chǎng)關(guān)于國(guó)企分紅問題的討論，與會(huì)專家包括曹鳳岐、賈康、張文魁、華生、劉紀(jì)鵬和潘占杰等（以下所引上述專家的觀點(diǎn)未注明出處的，均出于此文）。

曹鳳岐的觀點(diǎn)認(rèn)為，可以設(shè)想成立兩層機(jī)構(gòu)，一是國(guó)資委。這是個(gè)行政部門，職責(zé)是監(jiān)督管理，企業(yè)不可能把利潤(rùn)交給它?，F(xiàn)在的國(guó)資委想收企業(yè)的紅利，沒有法律支持，因?yàn)樗且粋€(gè)監(jiān)督管理部門，且是受國(guó)務(wù)院委托的監(jiān)督管理部門，并不是產(chǎn)權(quán)單位。如果直接交給財(cái)政也有問題，因?yàn)樗膊皇菄?guó)有股的產(chǎn)權(quán)代表，公共財(cái)政的問題和純粹國(guó)有企業(yè)也完全是不一樣的。然后在國(guó)資委（國(guó)資局）下，各地成立公司制的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，它可以代表國(guó)家進(jìn)行國(guó)有股的投資和經(jīng)營(yíng)。公司制企業(yè)有股權(quán)收益，可以得到分紅，拿了以后還可以再投資，這是可以的。比較典型是匯金公司，匯金公司肯定要收股權(quán)紅利，還要對(duì)外投資，因?yàn)樗且粋€(gè)公司。

2006年4月10日，高路易等在前述報(bào)告中提出了管理企業(yè)上繳紅利的兩種模式，文章指出，無論從理論上看還是從國(guó)際做法來看，盡管國(guó)資委是國(guó)有股東的代表機(jī)構(gòu)，但國(guó)有企業(yè)的紅利和私有化收入應(yīng)該上繳給財(cái)政部，納入正規(guī)的預(yù)算程序。國(guó)資委的所有開支應(yīng)由預(yù)算撥款支持，就像其他所有中央政府部門一樣。這里的關(guān)鍵之點(diǎn)是確定優(yōu)先順序。國(guó)資委的開支通過正規(guī)預(yù)算過程來安排，就意味著政府和全國(guó)人大要對(duì)其開支要求進(jìn)行評(píng)估，并與其他部門的開支要求進(jìn)行比較來權(quán)衡輕重緩急。

文章認(rèn)為，盡管這個(gè)簡(jiǎn)單模式非常直截了當(dāng)，可以作為一個(gè)基準(zhǔn)模式，但現(xiàn)實(shí)情況要更為復(fù)雜，要求考慮其他替代性模式。最重要的問題是國(guó)資委監(jiān)督執(zhí)行國(guó)有企業(yè)分紅政策的激勵(lì)機(jī)制。如果國(guó)資委必須將國(guó)有企業(yè)的分紅全部上繳給財(cái)政部，而自己的開支必須通過正常的預(yù)算程序從財(cái)政部那里獲得撥款，這樣是不是會(huì)嚴(yán)重削弱國(guó)資委監(jiān)督國(guó)有企業(yè)正常分紅的積極性？預(yù)算程序是否能夠確保國(guó)資委獲得必要的資金？隨著公共治理的不斷完善，這些問題的重要性會(huì)逐步下降。如果公共治理機(jī)制非常完善，這些問題應(yīng)該不成為問題。因?yàn)槭杖〖t利上繳財(cái)政預(yù)算本身就是國(guó)資委的一項(xiàng)工作，而預(yù)算程序也應(yīng)該足夠合理，完全能夠保證對(duì)所有合理的支出要求進(jìn)行優(yōu)先排序。至于說每一個(gè)政府部門都被置于預(yù)算約束之下，則是很自然的事情。

另外一個(gè)替代模式是，將國(guó)資委轉(zhuǎn)變?yōu)轭愃朴谛录悠碌R錫那樣的基金，主要負(fù)責(zé)管理紅利/私有化收入，再投資，也許也可以借款。這對(duì)于中國(guó)來說將是一個(gè)重大的政策轉(zhuǎn)變。盡管淡馬錫本身相當(dāng)成功而且非常具有吸引力，但是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)卻一再表明，試圖建立一個(gè)由國(guó)家控制的超級(jí)持股公司，其結(jié)果往往是以巨大的財(cái)務(wù)災(zāi)難而告終。建立有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)集團(tuán)，風(fēng)險(xiǎn)較?。ǖ^不是沒有風(fēng)險(xiǎn)）的辦法是依靠高素質(zhì)的管理團(tuán)隊(duì)和國(guó)有企業(yè)董事會(huì)憑借他們自身的最佳商業(yè)判斷力來做出投資決策，同時(shí)輔之以正常的股東監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，并徹底擺脫官僚機(jī)構(gòu)的干預(yù)或干涉。不管采取哪種替代模式，國(guó)資委的預(yù)算和資源都必須像其他財(cái)政資金一樣接受全國(guó)人大的嚴(yán)格審核監(jiān)督，其中包括在全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院認(rèn)為需要時(shí)，國(guó)資委向國(guó)家財(cái)政預(yù)算上繳現(xiàn)金。

2006年11月10日的《人民法院報(bào)》介紹了楊福龍、宋云中和王志鋼3位專家的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為，作為政府的出資人代表的國(guó)資委，理應(yīng)是國(guó)企分紅的直接接收者。但人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)楊瑞龍則認(rèn)為：“這筆資金的最后歸屬應(yīng)該是國(guó)家，而國(guó)家的代表是財(cái)政部。在紅利交到財(cái)政部后，財(cái)政部可以成立一個(gè)像國(guó)家投資基金一樣的公共基金委員會(huì)，建立專門的條例，規(guī)定投資只能用于公共領(lǐng)域，比如社會(huì)保障等。在這個(gè)公共基金委員會(huì)，國(guó)資委可以派代表，財(cái)政部和相關(guān)的勞動(dòng)社會(huì)保障部等類似機(jī)構(gòu)也可以派代表，決定怎樣用這個(gè)錢?！眹?guó)資委辦公廳官員宋云中認(rèn)為：“國(guó)有資本收益應(yīng)該由誰(shuí)掌控，目標(biāo)只有一個(gè)，就是提高國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)效率。只要有利于實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，無論采用什么方式都可以，該誰(shuí)管就由誰(shuí)來管，該怎么管就怎么管。如果改革到位、責(zé)任到位、監(jiān)督到位，將國(guó)有資產(chǎn)管理和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)納入一個(gè)法制化、規(guī)范化的運(yùn)行軌道，置于全社會(huì)的監(jiān)督之下，可能就不會(huì)有人來爭(zhēng)奪國(guó)有資本的收益權(quán)了?！眹?guó)資委研究中心企業(yè)部部長(zhǎng)王志鋼認(rèn)為：“國(guó)企上繳的紅利，應(yīng)先交給國(guó)資委，當(dāng)然這個(gè)錢收過來之后，一定要國(guó)家用，國(guó)家怎么用，要有一個(gè)合理的劃分。但不要把國(guó)有資本預(yù)算體系和財(cái)政部的公共財(cái)政體系對(duì)立起來看，國(guó)有資本預(yù)算體系是公共財(cái)政里面的一個(gè)子體系、小體系。至于這部分紅利怎么進(jìn)入財(cái)政部，只是具體的操作問題?！?/p>

焦點(diǎn)二：企業(yè)紅利的征繳對(duì)象和征繳比例

曹鳳歧認(rèn)為，現(xiàn)在中國(guó)國(guó)企已經(jīng)通過股份制改造變成公司制企業(yè)，國(guó)家已經(jīng)從無限責(zé)任變成有限責(zé)任，股東也不完全是國(guó)有股。既然其他股東進(jìn)行分紅，那為什么國(guó)家不能獲得分紅呢？根據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，所有者要有投資收益。作為股份制企業(yè)，國(guó)家在這個(gè)企業(yè)里有股份，不管是控股還是參股都應(yīng)該根據(jù)同股同權(quán)、同股同利、同股同價(jià)的原則，進(jìn)行分紅。他認(rèn)為，第一，純國(guó)有企業(yè)不必談分紅問題；第二，股份制企業(yè)，無論是國(guó)家控股企業(yè)還是參股企業(yè)，都應(yīng)該向國(guó)家分紅。

劉紀(jì)鵬則指出，純國(guó)有企業(yè)不分紅這個(gè)觀點(diǎn)恐怕站不住腳。中國(guó)以前都是企業(yè)辦社會(huì)，但隨著股份制推進(jìn)，必須要進(jìn)行分離。他從1992年玉柴的股改模式中提出了集團(tuán)化和股份制同時(shí)構(gòu)造的模式。首先，是集團(tuán)公司和上市公司分開，即把經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股納入股份制公司上市，然后把剝離出來的輔業(yè)和富余人員負(fù)擔(dān)由集團(tuán)公司代管，輔業(yè)資產(chǎn)出股份公司不出集團(tuán)。其次，當(dāng)時(shí)的國(guó)資體制是分級(jí)管理模式，由于中央和地方的國(guó)有產(chǎn)權(quán)不清晰，只好先通過集團(tuán)化跟股份制的同時(shí)構(gòu)造，把上市公司和上市公司的股東都包容在原有的企業(yè)中。其實(shí)國(guó)有企業(yè)沒分紅，并不是股份公司沒分紅利，而是股份公司把紅利交給集團(tuán)公司，但集團(tuán)公司沒有交國(guó)家，中石油、中石化無一不是這樣。集團(tuán)公司沒有把這些紅利直接轉(zhuǎn)給國(guó)家財(cái)政，有一個(gè)原因是股份公司改革甩出來的負(fù)擔(dān)、成本得有人承受。集團(tuán)從股份公司分得的紅利，很大一部分用來養(yǎng)剝離出來的輔業(yè)。

2006年3月3日《中經(jīng)網(wǎng)》的一篇文章刊登了文宗瑜、張文魁和劉紀(jì)鵬的觀點(diǎn)。文宗瑜認(rèn)為，在試編階段，很可能是針對(duì)試點(diǎn)企業(yè)采取一對(duì)一的談判，征求意見。在試編階段取得經(jīng)驗(yàn)之后，可能是采取分類上繳。可分為：第一、壟斷性的行業(yè)企業(yè)，比如石油、石化、電信；第二、部分壟斷性的；第三、充分競(jìng)爭(zhēng)性的。按照這樣一個(gè)分類，上繳的國(guó)有紅利的比重應(yīng)該是由高到低。在試點(diǎn)階段可按兩類標(biāo)準(zhǔn)來收取紅利，第一、壟斷型和半壟斷性的央企與競(jìng)爭(zhēng)性央企。第二，過去三年連續(xù)盈利的企業(yè)。針對(duì)目前內(nèi)外企所得稅不同，央企上繳紅利會(huì)否加重企業(yè)負(fù)擔(dān)這一問題，將來央企上繳紅利的比例，應(yīng)該不會(huì)超過外資企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)分紅的紅利。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長(zhǎng)張文魁則認(rèn)為，國(guó)資委監(jiān)管的這些企業(yè)，如果按“一對(duì)一”談判，談判成本太高，現(xiàn)在很多地方還是采取的“一刀切”，因此建議按固定的比例先收，這個(gè)比例不能太高，最好不超過30%。之后要建立董事會(huì)制度，現(xiàn)代公司的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，形成規(guī)范的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和規(guī)范的紅利制度，這樣不需要國(guó)資委和他們一對(duì)一的談判，主要是由董事會(huì)來處理這些事，國(guó)資委可以減少談判成本。針對(duì)一刀切政策可能會(huì)造成“鞭打快牛”等矛盾，張文魁認(rèn)為：“這是個(gè)難點(diǎn)，這樣的做法還不是很科學(xué)，但目前只有這樣。紅利能收上來多少、企業(yè)隱藏利潤(rùn)、造成利潤(rùn)下移可能是更難的問題?！?/p>

劉紀(jì)鵬認(rèn)為，央企上繳紅利不能只對(duì)一部分企業(yè)收取，對(duì)另一部分不收取，應(yīng)采取大家都交納，制定相應(yīng)上繳比例的辦法。之后再對(duì)困難企業(yè)進(jìn)行政策性補(bǔ)貼。

文宗瑜預(yù)計(jì)，目前只是為編制國(guó)有資本預(yù)算做準(zhǔn)備，是試點(diǎn)階段，在中央級(jí)企業(yè)層面，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn)至少需要1-2年，也可能需要3年時(shí)間。還有很多現(xiàn)實(shí)問題要解決。

王志鋼于2006年2月20日在回答《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者提問時(shí)指出，如果按企業(yè)的盈利水平30%來考量，當(dāng)這個(gè)行業(yè)還需要進(jìn)一步發(fā)展時(shí)，可以考慮少分一點(diǎn)，收回20%，給企業(yè)保留10%；當(dāng)這個(gè)行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)過剩，可以考慮收回25%，企業(yè)留5%。因此，企業(yè)分紅給政府，要做到“一企一策”，才能起到宏觀調(diào)控作用，使企業(yè)平穩(wěn)向前發(fā)展。試行階段，比例不一定很高，從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，采取一刀切是不行的。因?yàn)槠髽I(yè)的現(xiàn)金流和資本機(jī)構(gòu)是不一樣的，對(duì)不同的行業(yè)需要一個(gè)不同的比例。中國(guó)企業(yè)畢竟沒有收紅利的先例，企業(yè)習(xí)慣于留利，大部分留在企業(yè)進(jìn)行投資，如果分紅比例過高，對(duì)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力都有影響。中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)楊瑞龍也同時(shí)表示，可以先在收益比較高的比如電力、中航油等帶有明顯壟斷性的行業(yè)先做試點(diǎn)。

羅建剛談到，應(yīng)該循序漸進(jìn)，分類處理。從資產(chǎn)收益來源上看，對(duì)于壟斷行業(yè)的超額利潤(rùn)應(yīng)首先考慮收繳；從企業(yè)制度形態(tài)上看，已完成企業(yè)改制和主輔分離的國(guó)有企業(yè)也應(yīng)優(yōu)先列入名單。同時(shí)要考慮國(guó)企改制成本和補(bǔ)充社會(huì)保障資金的需求。

2006年第8期《財(cái)務(wù)與審計(jì)》刊載的王石生的文章提出，在稅后利潤(rùn)的分配上，可以按照新公司法》關(guān)于公司年度稅后利潤(rùn)的分配原則?？梢栽O(shè)想有下列幾種供選擇的分配比例：一是對(duì)少數(shù)國(guó)有企業(yè)無利潤(rùn)或者利潤(rùn)微不足道時(shí)不分配；二是屬于國(guó)有公益性事業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)，為了企業(yè)的發(fā)展可以將國(guó)家應(yīng)分配的部分轉(zhuǎn)化為對(duì)企業(yè)的投資，不能以收代支，要實(shí)行收支兩條線管理；三是對(duì)絕大多數(shù)一般競(jìng)爭(zhēng)性的或者行業(yè)壟斷性的企業(yè)的凈利潤(rùn)，針對(duì)不同情況采取三種分配方案：大多數(shù)企業(yè)的凈利潤(rùn)在國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間按85%對(duì)l5%比例分配，既確保了國(guó)家財(cái)政公共收入的需要，又能基本滿足企業(yè)自身發(fā)展壯大的需要；也可按70%對(duì)30%比例分配，這個(gè)比例既保證了國(guó)家得大頭，又讓企業(yè)有更多的發(fā)展能力和競(jìng)爭(zhēng)力；在國(guó)家財(cái)政收入比較寬松而少數(shù)企業(yè)又需要國(guó)家特別扶持的情況下，國(guó)家與企業(yè)之間可在3-5年內(nèi)采取60%對(duì)40%或五五比例分配利潤(rùn)，對(duì)困難較大的國(guó)有企業(yè)可給予充分的照顧與優(yōu)惠，待這類企業(yè)經(jīng)營(yíng)與盈利情況好轉(zhuǎn)后再調(diào)整分配方案。

張文魁則表示，既然分紅，就要涉及分紅政策。理論上要由股東來投票決定。但現(xiàn)在國(guó)務(wù)院國(guó)資委面對(duì)的這些企業(yè)，大部分是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，這就面臨很多困難。到底收多少？是一刀切，還是董事會(huì)提一個(gè)方案出來，股東會(huì)決定？這是一個(gè)沒有多少理論但很現(xiàn)實(shí)的問題。如果按照公司法規(guī)定，可能會(huì)回到以前一對(duì)一談判，但談判成本很高，所以現(xiàn)在大多數(shù)地方都是一刀切的政策。但一刀切又會(huì)導(dǎo)致鞭打快牛、企業(yè)隱藏利潤(rùn)。目前來看，這一矛盾很難解決。只能先一刀切，然后再每個(gè)公司建立董事會(huì)，按照《公司法》法定的程序定出分配方案。但一刀切的比例不能過大，否則會(huì)與全收的結(jié)果類似，可以先收一點(diǎn)，再循序漸進(jìn)。

華生認(rèn)為，只有一個(gè)分法，一刀切。這是國(guó)有制的本質(zhì)決定的。要由董事會(huì)討論，如果由國(guó)資委作為出資人，那就是國(guó)資委派人組成的董事會(huì)；如果是財(cái)政部出資，那就是財(cái)政部的人組成董事會(huì)；就算是財(cái)政部、國(guó)資委都不用，國(guó)務(wù)院總理辦公室派人也還是一樣，只不過形式不同。

焦點(diǎn)三：國(guó)企紅利如何分配和使用

張文魁認(rèn)為，如果這個(gè)錢僅僅就是搞教育投入，完善公共衛(wèi)生體系，做社保資金的補(bǔ)充，那還是直接交給公共財(cái)政，因?yàn)檫@完全就是公共財(cái)政所承擔(dān)的職能。但是我國(guó)目前還有一些除了公共財(cái)政之外的事需要做，比如說國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這也是需要支付成本的?，F(xiàn)在很多地方已經(jīng)開始收企業(yè)紅利，有些財(cái)政在收，而且財(cái)政也在從這錢里面支付改制重組成本。但很多地方反映，紅利及國(guó)有股轉(zhuǎn)讓的錢千萬別交財(cái)政入庫(kù)，一入庫(kù)就出不來了，不如成立一支基金運(yùn)作。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算比公共預(yù)算多一些彈性，公共的那一部分是最沒有彈性的，任何國(guó)家都是一樣。主要用于四個(gè)方面：第一，國(guó)企改制重組成本的支出；第二，用于向具有戰(zhàn)略意義、國(guó)家肯定不準(zhǔn)備退出的企業(yè)補(bǔ)充資本金；第三，向社保轉(zhuǎn)移資金；第四，向公共財(cái)政轉(zhuǎn)移資金。國(guó)有企業(yè)改制重組成本肯定是排第一位的，因?yàn)閲?guó)企的事情特別多，這家企業(yè)要關(guān)掉了，那家企業(yè)要改制，而且牽扯很廣。補(bǔ)充具有戰(zhàn)略意義企業(yè)的資本金，這也是有必要的。在這些資金需求滿足后，再轉(zhuǎn)移到財(cái)政。

賈康強(qiáng)調(diào)，上收的紅利自然而然進(jìn)入公共財(cái)政框架里面資本預(yù)算的收入方。至于這個(gè)收入方的錢來了以后向何處去，要經(jīng)過規(guī)范的公共選擇決策程序。我們現(xiàn)在正逐步地建立這個(gè)程序，慢慢地、實(shí)質(zhì)性地改變公共資源配置的制度安排，另外公共的知情權(quán)也在擴(kuò)大。沿著這個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，最后要在公眾能夠具有知情權(quán)和參與權(quán)的情況下，通過規(guī)定好的程序，把資源配置形成一個(gè)具體的預(yù)算支出計(jì)劃，決定這個(gè)錢怎么用。在用的過程中要給必要的彈性，可能資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算修改程序需要不同于其它預(yù)算，要有更大的彈性來提供可操作性。

潘占杰則表示，國(guó)企分紅怎么分，分給誰(shuí)的問題，目前條件不成熟。一是目前沒有相應(yīng)法規(guī)。以前的法規(guī)已經(jīng)不適用，目前實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)分紅的法規(guī)又沒出臺(tái)。如果沒有相應(yīng)的法規(guī)，就可能出現(xiàn)濫收亂用。二是無論過去的國(guó)資局，還是現(xiàn)在的國(guó)資委，恐怕都是改革的過渡。國(guó)資委只是個(gè)特設(shè)的事業(yè)單位，是個(gè)過渡階段?，F(xiàn)在關(guān)于國(guó)企分紅的法律還沒有出來，談這個(gè)問題為時(shí)過早。從現(xiàn)有國(guó)家法律來看，中國(guó)有預(yù)算法，其中有關(guān)條例闡明公共預(yù)算分為四大塊，公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社保預(yù)算和其他預(yù)算，恐怕在有關(guān)國(guó)企分紅的基本法沒確立之前，只能按這個(gè)執(zhí)行。國(guó)有資產(chǎn)的收益最終要納入國(guó)家財(cái)政的預(yù)算。