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一、問(wèn)題的提出

大量的社會(huì)學(xué)研究表明，中國(guó)正經(jīng)歷著一場(chǎng)普遍的信任危機(jī)。更有學(xué)者指出，中國(guó)目前最稀缺的資源就是信用。個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織和權(quán)力機(jī)構(gòu)以及整個(gè)社會(huì)都普遍存在著失信行為。加入世貿(mào)組織，跨入信用社會(huì)，要求建立一套新的市場(chǎng)游戲規(guī)則，在這套游戲規(guī)則中，政府的信用成為萬(wàn)眾矚目的焦點(diǎn)。政府作為一個(gè)國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行須遵從正式的法律、規(guī)范，且有一定的制度作為保障。因此，民眾對(duì)政府的信任顯然屬于制度信任的范疇，這種信任的建立也必須依靠一定的社會(huì)力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。關(guān)系運(yùn)作作為建立和增強(qiáng)人際信任的重要手段在這里已不再發(fā)生作用，政府要增強(qiáng)民眾的信任度必須更多地依靠制度與法治層面的因素。行政法對(duì)行政權(quán)力的控制與平衡是改善政府信用的重要途徑，而其中的誠(chéng)信原則正突出了政府法治講求誠(chéng)信的重要意義。因此本文試圖從行政法的角度探析如何運(yùn)用行政法中的誠(chéng)信原則來(lái)改善政府與民眾之間的信任關(guān)系，提高政府信用度。

二、行政法中的誠(chéng)信原則

(一)誠(chéng)信原則的涵義

誠(chéng)信原則是現(xiàn)代民法之大原則。由于誠(chéng)信原則以公平與正義為根本宗旨而凌駕于一切具體的民法規(guī)則之上.因此有“帝王條款”之美譽(yù).就誠(chéng)信原則之意義而言，誠(chéng)信原則實(shí)乃要求當(dāng)事人行使權(quán)利、展行義務(wù)皆應(yīng)善意真誠(chéng)、克守諾言、公平合理。

(二)誠(chéng)信原則在行政法中的認(rèn)可

誠(chéng)信原則不但顯耀于私法，在公法之領(lǐng)域，亦漸次得到認(rèn)可。1926年6月，德國(guó)行政法院在一判決中指出，“國(guó)家作為立法者以及法的監(jiān)督者，若課予國(guó)民特別義務(wù).于國(guó)民私法關(guān)系.相互遵守誠(chéng)實(shí)信用乃正當(dāng)?shù)囊?且國(guó)家對(duì)于個(gè)別國(guó)民在國(guó)家公法關(guān)系上，該誠(chéng)實(shí)信用原則亦是妥當(dāng)?shù)??！钡聡?guó)最高法院1930年10月2日之判決，更是明白肯定道:“誠(chéng)實(shí)信用原則，對(duì)于一切法律，并包括公法在內(nèi)，皆得適用之”而至今日，一些國(guó)家和地區(qū)在法律上亦開(kāi)始對(duì)誠(chéng)信原則予以明確的宣示。如1996年葡萄牙《行政程序法》第6條規(guī)定:“行政活動(dòng)中以及行政活動(dòng)的所有手續(xù)與階段，公共行政當(dāng)局與私人依照善意規(guī)則行事并建立關(guān)系?！表n國(guó)在19%年《行政程序法》第4條更明確規(guī)定:"1.行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)，應(yīng)本于誠(chéng)實(shí)信用為之”我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“行政程序法”第8條亦規(guī)定:“行政行為，應(yīng)以誠(chéng)實(shí)信用之方法為之，并保證人民正當(dāng)合理的信賴。”

(三)誠(chéng)信原則在行政法中日漸占據(jù)基本原則的地位

在肯定了誠(chéng)信原則的存在之后，緊接的問(wèn)題是誠(chéng)信原則在行政法上居于什么地位，它屬于行政法的一般法律原則抑或處于基本原則位階?在我國(guó)行政法權(quán)威教材中，根本沒(méi)有誠(chéng)信原則的論述，更追論將其作為基本原則，相反，幾乎一致將行政法基本原則確立為合法性原則與合理性原則。但從社會(huì)變遷、國(guó)家任務(wù)改變及行政法律本身發(fā)展需要等因素考察，行政法中的誠(chéng)信原則正逐漸占據(jù)基本原則的地位。

1.隨著社會(huì)變遷，傳統(tǒng)意義上的三權(quán)分立根基開(kāi)始動(dòng)搖，行政權(quán)大肆擴(kuò)張，侵蝕了國(guó)會(huì)和法院的職權(quán)。總統(tǒng)的行政權(quán)成為“一顆批準(zhǔn)的圖章”政府經(jīng)常充當(dāng)立法者和裁決者角色。在行政立法中，必須遵循誠(chéng)信原則，否則，法律就不符合社會(huì)共同體賴以存在的基本道德，就不為社會(huì)所接受，也就不可能有法的效力。在行政官員居中裁決時(shí)，他必須像法官那樣享有廣泛的自由裁量權(quán)，在法無(wú)明文規(guī)定時(shí)，依據(jù)公平的要求進(jìn)行裁判.對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的各種新情況、新問(wèn)題進(jìn)行應(yīng)付和處理。而誠(chéng)信原則恰好具有賦予政府自由裁量權(quán)的功能

2.現(xiàn)代行政行為的主要內(nèi)容已從規(guī)制行政走向給付行政(一)現(xiàn)代國(guó)家之任務(wù)已與往昔不同，行政作為給付之主體，開(kāi)發(fā)社會(huì)文化、增進(jìn)人民福利、提升人民生活素質(zhì)，已成為國(guó)家責(zé)無(wú)旁貨之職責(zé)?！苯o付行政觀念之產(chǎn)生，使行政法規(guī)嚴(yán)格性程度有所減弱。行政指導(dǎo)作為新型的管理方式被各國(guó)政府廣泛采用，即是明顯例證。而且，現(xiàn)代所謂的公法關(guān)系，與舊時(shí)專制時(shí)代的絕對(duì)權(quán)力服從之事實(shí)關(guān)系迥然不同，根據(jù)其性質(zhì)，可將公法關(guān)系區(qū)分為權(quán)力關(guān)系和管理關(guān)系。在比重越來(lái)越大的管理關(guān)系中，除非存在明文的與私法原理相異的特殊規(guī)定，否則受私法原理支配。例如，作為公法私法化典型的行政合同，當(dāng)然應(yīng)將誠(chéng)信原則作為“帝王條款”即使在權(quán)力關(guān)系中，如行政行為的撤銷、撤回，一旦可能棲牲各種法律利益，仍應(yīng)特別考慮貫徹誠(chéng)信原則旨趣的必要性。

3.以社會(huì)契約論為基礎(chǔ)統(tǒng)合主觀誠(chéng)信與客觀誠(chéng)信的誠(chéng)信原則，能彌補(bǔ)行政法的缺陷并促進(jìn)其良好地發(fā)展〔一客觀誠(chéng)信要求人們正當(dāng)?shù)匦袨?主觀誠(chéng)信則要求人們具有尊重他人權(quán)利的意識(shí)，即“客觀”取行為規(guī)則，“主觀”取內(nèi)心確信的含義。民法學(xué)家徐國(guó)棟教授認(rèn)為導(dǎo)致民法中誠(chéng)信原則處在雖被尊為基本原則，實(shí)際上不過(guò)是具體原則的尷尬境地的根本原因在于客觀誠(chéng)信與主觀誠(chéng)信的分離，尤其是對(duì)主觀誠(chéng)信沒(méi)有予以充分重視。行政法也存在類似的缺陷，即對(duì)行政主體行為時(shí)的內(nèi)確信狀態(tài)的不重視行政法學(xué)界普遍不將誠(chéng)信原則作為基本原則，這可能是一個(gè)重要原因。現(xiàn)代人民已默示與國(guó)家間存在一個(gè)類似契約的關(guān)系，因此，可在社會(huì)契約論的基礎(chǔ)上，將客觀誠(chéng)信與主觀誠(chéng)信重新統(tǒng)合起來(lái)。統(tǒng)一的誠(chéng)信原則可隨著人類認(rèn)識(shí)能力的不斷深化，源源不斷地具體化為法律規(guī)則，從而促進(jìn)行政法的發(fā)展。

三、政府信用缺失現(xiàn)狀原因分析

與誠(chéng)信原則在行政法中地位逐漸得到提高與認(rèn)可的事實(shí)相呼應(yīng)的是，政府信用問(wèn)題也逐漸得到行政主體、學(xué)者與民眾的共同關(guān)注。在公共行政領(lǐng)域，對(duì)政府信任問(wèn)題的研究一直同政府與公眾(Lhepublic)的關(guān)系聯(lián)系在一起，尤其是在20世紀(jì)70年代以來(lái)的政府改革浪潮中，重建政府與公民的信任關(guān)系在許多國(guó)家被提升到非常重要的地位。如果政府未能展行其信用義務(wù)和責(zé)任，達(dá)不到民眾所預(yù)期的期望，則民眾會(huì)對(duì)政府缺乏信任感，政府在民眾中的威信也隨之降低。近幾十年來(lái)，很多國(guó)家的政府除了財(cái)政赤字、績(jī)效赤字之外，還出現(xiàn)了信任赤字問(wèn)題。而出現(xiàn)政府信用缺失有其直接與根本原因。

(一)直接原因:腐敗加劇

腐敗歷來(lái)被視為社會(huì)的最大污染，同志在十五大報(bào)告中指出:“堡壘最容易從內(nèi)部攻破，絕不能自己毀掉自己如果腐敗得不到有效懲治，黨就會(huì)失去人民群眾的信任和支持。”腐敗本質(zhì)上是個(gè)別利益侵犯公共利益的行為.貪污受賄、公款消費(fèi)、構(gòu)私舞弊、公務(wù)員集體走私、拉幫結(jié)派、玩忽職守、集權(quán)專斷、上下句結(jié)等部分政府官員的腐敗行為使民眾對(duì)政府形象產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而嚴(yán)重?fù)p害了政府的威信和信用。國(guó)際透明組研究表明，腐敗使人民大眾的福利整體下降，表現(xiàn)為:不能實(shí)現(xiàn)政府所要求的目標(biāo);破壞了私人投資和運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)環(huán)境;管理費(fèi)用上升，同樣的服務(wù)必須付出額外的費(fèi)用;縮減用于公用目的的資金支出，對(duì)管理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生腐蝕作用;降低政府威信;喪失政府的合法性等。政府的公正屎明是民眾信任的基礎(chǔ)，腐敗作為健康肌體的毒瘤，正一點(diǎn)一點(diǎn)地腐蝕著政府的信用，是政府信用可能缺失的最直接原因。

(二)根本原因:制度缺陷

民眾對(duì)政府的信任屬于制度信任，這種信任必須建立在一套可靠的信用制度基礎(chǔ)之上。然而，在我國(guó)政府行政體系的運(yùn)作中，長(zhǎng)期以來(lái)存在著以“人治”代替“法治”，政府行為更多地體現(xiàn)出指令性特點(diǎn)，仍然沒(méi)有擺脫一靠紅頭文件，二靠政策手段，三靠保護(hù)壟斷這樣一種行政支配的運(yùn)作模式。由于制度的缺乏，政府行為常常被個(gè)人行為所代替，導(dǎo)致信用的無(wú)法保障。政府信用可能缺失的制度原因可概括為:

第一，政府缺乏有效的內(nèi)部制度，即缺乏誠(chéng)實(shí)而有效率的監(jiān)督者、良好的審計(jì)部門(mén)、設(shè)計(jì)明晰的法規(guī)、和高效的司法部門(mén)。有效的內(nèi)部制度的缺乏導(dǎo)致政府公務(wù)人員權(quán)力的難以監(jiān)督和制約，政府保持良好的信用完全依靠個(gè)人的自覺(jué)，而個(gè)人自覺(jué)的可靠度往往存在著很大的彈性。

第二，對(duì)政府的“越位”(不顧實(shí)際，盲目追求高指標(biāo))、“錯(cuò)位”(與企業(yè)、市場(chǎng)職責(zé)不清，用政府行為替代市場(chǎng)行為)、“虛位”(文山會(huì)海、空喊口號(hào))等不規(guī)范行為缺乏有效的懲罰機(jī)制，導(dǎo)致公務(wù)人員讀職行為的發(fā)生。

第三，政府的規(guī)章和管理過(guò)程缺乏透明度，多變的政策、含混的手續(xù)與規(guī)則、灰色的管理也助長(zhǎng)了行政領(lǐng)域中黑幕和丑聞的滋生。

從以上對(duì)于政府信用缺失原因的分析可以看出，無(wú)論是腐敗或者是制度缺陷都是在本質(zhì)上違背誠(chéng)信原則的表現(xiàn)，若要糾正和改善現(xiàn)狀從行政法的角度提出措施是必不可少的。

四、運(yùn)用行政法之誠(chéng)信原則提高政府信用程度的途徑探析

誠(chéng)信原則是一個(gè)極為抽象的不確定法律概念，如果運(yùn)用不當(dāng)，不但達(dá)不到塑造政府誠(chéng)信的目的，反而可能成為行政主體主觀擅斷之工具，而如果為避免流弊棄之不用，又將喪失維護(hù)實(shí)質(zhì)正義和衡平的功能。因此，對(duì)誠(chéng)信原則在行政法中的具體運(yùn)用從而改善政府信用現(xiàn)狀應(yīng)予以細(xì)致的探索分析。

(一)從主體角度分析:行政主體之間的誠(chéng)信

首先要在政府內(nèi)部的行政主體之間倡導(dǎo)誠(chéng)信，這樣才能使民眾對(duì)政府的信用得到首要的承認(rèn)。具體而言應(yīng)做到以下幾點(diǎn):

第一，相互之間不越權(quán)。鑒于行政越權(quán)的基礎(chǔ)是職權(quán)，而職權(quán)又包含權(quán)限和權(quán)能兩項(xiàng)內(nèi)容，所以行政主體相互之間越權(quán)可分為行政權(quán)限逾越(即管轄權(quán)逾越)和行政權(quán)能逾越兩大類。行政權(quán)限逾越具體可分為事務(wù)管轄權(quán)逾越、地域管轄權(quán)逾越和層級(jí)管轄權(quán)逾越三大類。行政權(quán)能逾越是指行政主體的具體行政行為超出了法定的權(quán)力限度

第二，避免不作為違法。相互推謠、拉皮等不作為違法是老百姓最為痛恨的機(jī)關(guān)不正之風(fēng)，嚴(yán)重影響了政府的誠(chéng)信。誠(chéng)信原則這方面的要求在我國(guó)現(xiàn)行法律中已有體現(xiàn)，如《行政復(fù)議法》第15條、第18條有關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)的確定和復(fù)議受理的有關(guān)規(guī)定，就是為了防止行政主體借技術(shù)性規(guī)定相互推謠拉皮。

第三，一事不再罰。一事不再罰是誠(chéng)信原則在處罰領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。它要求對(duì)相對(duì)人符合一個(gè)違法構(gòu)成要件的行為，除法律另有規(guī)定者外，行政主體對(duì)該相對(duì)人只能給予一個(gè)和一次處罰。

(二)從立法角度分析:行政立法中的誠(chéng)信

誠(chéng)信是人類社會(huì)存續(xù)所必要的道德，行政立法只有體現(xiàn)誠(chéng)信原則，才具有為社會(huì)成員接受的基礎(chǔ)。行政立法中的誠(chéng)信具體表現(xiàn)為:

第一，義務(wù)的設(shè)定可履行。在行政立法設(shè)定相對(duì)人義務(wù)時(shí)，必須考慮到該項(xiàng)義務(wù)是維護(hù)行政秋序所不可或缺且對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)是能夠展行的，否則就是違反了誠(chéng)信原則。

第二，權(quán)力擴(kuò)張要正當(dāng)。擴(kuò)張是行政權(quán)的本性，必須予以適當(dāng)?shù)南拗啤２荒芙栊姓⒎ㄖ?，從部門(mén)本位出發(fā)，非理性地?cái)U(kuò)張行政權(quán)

第三，行政立法不溯及既往。法不溯及既往作為一個(gè)立法原則最早在刑法中確立。著名法學(xué)家薩維尼就認(rèn)為立法者應(yīng)當(dāng)有可溯及規(guī)定之權(quán)力。而20世紀(jì)初德國(guó)行政法學(xué)最重要的學(xué)者弗萊納則認(rèn)為，行政立法只要涉及的公益愈大，就愈可溯及在承認(rèn)必要時(shí)可溯及規(guī)定的同時(shí)，我們必須堅(jiān)持原則上行政立法不能溯及既往。其理論基礎(chǔ)就在于誠(chéng)信原則。誠(chéng)信原則作為一種淵源于自然法的超實(shí)證原則，設(shè)定了立法者的誠(chéng)實(shí)義務(wù)。由于我國(guó)《行政訴訟法》將行政立法排除在行政訴訟受案范圍之外，為防止行政機(jī)關(guān)規(guī)避法律，以行政立法之名行具體行政之實(shí)，堅(jiān)持行政立法不溯及既往尤為必要。即使在確需溯及立法時(shí)，行政主體也必須謹(jǐn)?shù)帷⒐?jié)制與中庸。

第四，行政立法應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥推進(jìn)。誠(chéng)信原則并非某個(gè)人所制，而是根據(jù)一般人所認(rèn)可的基本需要，由道德原則演化而來(lái)的法律原則。一方面，誠(chéng)信原則的內(nèi)容不斷具體化為實(shí)定法，行政立法應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法律的進(jìn)化;另一方面，誠(chéng)信原則要求行政立法不能一味追求“超前立法”或‘·與國(guó)際接軌”，脫離現(xiàn)有社會(huì)的基本道德。此外，誠(chéng)信原則還要求行政立法必須程序公開(kāi)透明、所立之法盡量確定而不模糊等等。

(三)從程序角度分析:行政程序中的誠(chéng)信

行政程序中的誠(chéng)信可謂最細(xì)致最具體的誠(chéng)信，它關(guān)系到行政主體與客體再直接接觸中所留下的信用印象，所以我們應(yīng)該從一般服務(wù)水平到國(guó)家審批制度與審批手續(xù)行為中都貫徹誠(chéng)信原則。

在行政程序中，行政主體行使著廣泛的自由裁量權(quán)。誠(chéng)信原則在行政自由裁量領(lǐng)域應(yīng)該是客觀誠(chéng)信與主觀誠(chéng)信的完美結(jié)合。具體來(lái)說(shuō):

1.在主觀上，行政主體行使自由裁量權(quán)必須出于善意，而且以實(shí)現(xiàn)立法意圖為目的。如果行政主體行使自由裁量權(quán)是出于非法定的動(dòng)機(jī)(如公報(bào)私仇等)、未考慮相關(guān)因素或者考慮了不相關(guān)的因素，都與主觀誠(chéng)信的要求相違背。

2.在客觀上，行政主體行使自由裁量權(quán)的結(jié)果必須具有相當(dāng)合理性。所謂“相當(dāng)合理性”，首先當(dāng)然不可能是‘·如此荒謬以致任何有一般理智的人不能想象行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力時(shí)能有這種標(biāo)準(zhǔn)(格林法官語(yǔ))”或“如此無(wú)邏輯或所認(rèn)可的道德標(biāo)準(zhǔn)，令人不能容忍，以致任何認(rèn)真考慮此問(wèn)題的正常人都不會(huì)同意它(迪普洛克大法官語(yǔ))”，即行政行為的結(jié)果不能顯失公正。其次，自由裁量權(quán)的行使不能違反慣例和平等對(duì)待原則。最后，必須符合最少損害要素并具有平衡性，即所采取的手段必須是自由裁量范圍內(nèi)造成相對(duì)人最少。

除此之外要強(qiáng)化對(duì)失信行為的懲罰和制裁，尤其要強(qiáng)化程序法對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的制裁。程序法是規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，防止患意和專斷的重要法律。法律的威J曝力量對(duì)信用制度的建立至關(guān)重要。取信于民者得民心，得民心者得天下，這是顛撲不破的真理。政府的信用是民眾信任經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)妥定的基石.

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論文關(guān)鍵詞:政府信用行政法誠(chéng)信原則

論文摘要:政府作為一個(gè)國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行須遵從正式的法律、規(guī)范，且有一定的制度作為保障。行政法對(duì)行政權(quán)力的控制與平衡是改善政府信用的重要途徑，而其中的誠(chéng)信原則更突出了政府法治講求誠(chéng)信的重要意義。從行政法的角度探析如何運(yùn)用行政法中的誠(chéng)信原則來(lái)改善政府與民眾之間的信任關(guān)系，提高政府信用度具有現(xiàn)實(shí)意義。