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近幾年來，隨著我國電子政務不斷向縱深發(fā)展，人們對電子政務標準化工作重要性的認識不斷深化，電子政務標準化的工作也在政府部門以及社會有關方面的推動下有了一定的發(fā)展：已經確立了我國電子政務標準化的基本目標；初步規(guī)劃了電子政務標準體系；起草或者頒布了若干電子政務方面的國家標準；……。但實事求是地說，與我國電子政務發(fā)展的實際需求相比，電子政務標準化的發(fā)展仍嚴重滯后，急需的標準總是處于沒有結局的“協調”中而遲遲出不了臺；出臺的標準又不被社會看好，或者被社會相關方面批評為不管用，或者干脆被評價為客觀上保護了落后事物；出了臺沒有得到普遍的尊重和實施，因為社會確實沒有能力去監(jiān)督所有這些標準的實施；更為危害的是，一些地區(qū)和單位，看高級別的標準出不了臺，但工作又不能不做，干脆各自搞了一系列“自己”的標準，甚至搞電子政務的地區(qū)和單位，幾乎都在規(guī)劃電子政務發(fā)展的同時，規(guī)劃著、建設著“自己的標準體系”，這種千家萬戶搞出來的“自己的標準”將成為電子政務發(fā)展中的巨大隱患，可能比沒有標準的危害還要大。

我們認為，電子政務標準化工作之所以存在上述發(fā)展中的問題，其原因是多方面的，其中之一是我們在一定程度上，忽略了對電子政務標準化策略的研究，在標準化策略的選擇方面出現了偏差。如果對我們的標準化策略進行認真的分析研究，不難發(fā)現，我們在諸如電子政務標準化的階段性目標界定、電子政務標準的優(yōu)先級設定、電子政務標準化實現方式的確定、充分發(fā)揮既有標準的作用等方面都存在程度不同的偏向，甚至是錯誤的判斷和做法。對電子政務標準化在標準類型歸屬、標準級別選擇與標準形式選擇方面的特殊要求缺乏研究，甚至在實踐中做出了錯誤的選擇。

根據不同的標志和角度，標準可分為若干種；根據適用領域和有效范圍的不同，標準有不同的級別；根據表達樣式的不同，標準有不同的形式。我們認為，電子政務標準化的特殊規(guī)律性，決定了電子政務標準類型、級別與形式的選擇方面也具有一定的特殊性。如果不認真研究這些特殊性，做出不適當甚至是錯誤的選擇，就非常容易衍生出迫切需要的標準難以出臺，出了臺也沒有人叫好，出了臺也難以有效實施的尷尬局面。

根據我們的理解和初步研究，我們認為我國電子政務標準化工作，在標準類型方面，將以推薦性標準、用戶型標準為主，以強制性標準、生產型標準為輔；在標準的級別方面，將以國家標準為主，以行業(yè)標準、地方標準和企（事）業(yè)標準為輔；在標準形式方面，除了“標準”之外，“標準化指導性技術文件”將占有較大的比重。

1我國電子政務標準的類型歸屬

電子政務標準化的功能需求，決定了我國電子政務標準將以推薦性標準、用戶型標準為主，以強制性標準、生產型標準為輔。

在我國，強制性標準以外的其他標準是推薦性標準，這是國家鼓勵自愿采用的標準。而只有保障人體健康，人身、財產安全的標準和法律、行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的標準，是強制性標準，是必須執(zhí)行的標準。按照《中華人民共和國標準化法》的規(guī)定，不符合強制性標準的產品，禁止生產、銷售和進口。我國有關電子政務方面的標準中只有少數標準是涉及安全的，而多數則是技術與管理方法指導意義的，因此，電子政務方面的標準應當是以推薦性標準為主體的，強制性標準所占的比重不高，只要不是特別需要，盡可能不采用強制性標準。這樣做既可以降低標準制訂的難度，特別是可以比較順利地取得有關各方的“協調一致”，使急需的標準能夠及時出臺并產生實際效用，又可以較低的監(jiān)控成本保證標準得到實施。

從我國幾十年來的標準化實際實施效果看，推薦性標準監(jiān)控成本很低，因為它主要靠利益驅動而不是行政或法律的強制力，主要靠有效的機制而不是一兩個機構的力量推動標準的實施，因此，在可以確保各方面基本利益的情況下，許多推薦性標準的實際效果反而好于強制性標準。而與此同時，由于多數標準只是推薦性的，不需要政府花費非常大的氣力去監(jiān)督強制執(zhí)行，這反而可以使政府集中有限的力量去管自己最應當管的事情，而且會管出實際成效來。也就是說，這可以使政府有足夠的能力去監(jiān)控少數強制性標準的實施，以強制力確保這些標準在事實上真正得到執(zhí)行。與其都規(guī)定為強制，而實際上又沒有能力去強制，還不如實事求是地只把確有客觀必要的少部分標準規(guī)定為強制性的，誰不執(zhí)行就會受到嚴厲懲處，而對大多數標準的執(zhí)行采用一種“寬容”的態(tài)度，用推薦的方式告訴有關企業(yè)和具體的政府部門，國家和社會認為應當這樣做，這樣做對國家、對你從長遠上和總體上是有利的、必要的，至于究竟做還是不做你可以自主選擇，而最終因為沒有執(zhí)行標準所造成的損失也是要由你自己承擔的。這種靠利益、靠機制推行標準的方式，反而會使執(zhí)行電子政務標準變成企業(yè)和具體政府部門的一種“自覺”。

由以上的分析我們可以看出，以推薦性標準為主、強制性標準為輔是一種投入小收益大、一舉兩得的標準化策略。目前，這一策略已經為世界上絕大多數國家普遍采用。也就是說，在國際上絕大多數國家的標準基本上是推薦性的。在我國的電子政務標準化建設中，遵守事實存在的國際慣例，也有利于提高我國政府的國際威望，有利于我們增加對信息技術的選擇性，充分利用和吸收國際先進技術。實際上，將電子政務方面的標準定位為推薦性標準并不妨礙國家在需要的時候，強制推行這些標準的全部或者部分內容，屆時，只要用法律或行政法規(guī)的形式對相關方面提出強制執(zhí)行要求即可。

所謂用戶型標準是相對生產型標準而言的。生產型標準是指主要為組織生產服務的標準。這類標準制定時主要從生產角度考慮問題，而較少從用戶和市場需求變化角度考慮，標準主要是針對具體產品的，指標非常龐雜，內容極其精細，標準內容與生產工藝聯系高度緊密，為此適應性比較差，更新周期較長。用戶型標準則與此相反，它主要是從應用者，也就是特定產品、技術、管理、服務的用戶角度出發(fā)考慮問題的，把使用性能和用戶的需求放在首要位置。它一般只提出關鍵控制作用的基本要求，而較少涉及極度精細的技術指標。在滿足基本一致性要求的前提下，允許針對同一對象提出靈活、區(qū)分類型的技術要求，其覆蓋面相對較寬，標準更新速度比較迅速。由于一般只管“結果”不問實現過程，不與工藝及其過程相關聯，因此，對技術工藝瞬息萬變的信息技術發(fā)展有更強的適應性，還有利于打破只有工藝成熟、生產穩(wěn)定才能制定標準的局面，使標準出臺更加及時迅速、更加先進，更具有前瞻指導意義。我們知道，制定和實施電子政務標準的目的，不是為了組織相關產品的生產，更不是為了干預這些產品的生產過程，而是為了使電子政務的應用更加科學和有效，是為了給全國電子政務建設提供行之有效的統一方法指導，為此，用戶型標準才是它所需要的。信息技術一日千里的發(fā)展速度，也決定了電子政務標準難以在生產型標準建設方面有很大的空間，勉強為之的結果往往會使標準淪為落后技術、落后方法的保護傘。

我們認為，目前我國有關部門組織制訂的一部分電子政務標準，仍舊是生產型的，至少基本上還是屬于生產型的。這實際上正是我們的標準不能及時出臺，出了臺對客觀需求及其變化的適應能力也比較差的原因之一。

2我國電子政務標準的級別選擇

電子政務內在規(guī)律，特別是其需要在最大程度和范圍內實現信息流無障礙互通互連、高速運行的需要和要求，決定了我國電子政務標準的級別，將以國家標準為主，以行業(yè)標準、地方標準為輔。

按照《中華人民共和國標準化法》的規(guī)定，我國標準分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準四個級別。我們認為，由于受電子政務內在規(guī)律性的制約和影響，我國電子政務方面的標準將以國家標準為主。這一方面是因為電子政務是國家信息化事業(yè)的重要組成部分，它的建設必須更多地體現國家意志；另一方面則決定于電子政務的跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)性質。

在一定意義上，電子政務就是要打破既有政府系統信息化建設的行業(yè)、部門和地區(qū)界限，實現最大范圍和最大程度的信息無障礙高速流通和信息資源共享。為了實現這一目標，電子政務的標準將不能給行業(yè)標準和地方標準預留太大的空間，國家標準將成為電子政務標準的主體。也就是說，與電子政務相關的技術要求主要應當由國家用國家標準統一提出；少數沒有國家標準而又需要在全國某個行業(yè)范圍內統一的技術要求，才需要制定行業(yè)標準；對沒有國家標準和行業(yè)標準而又需要在省、自治區(qū)、直轄市范圍內統一的安全要求，可以通過制定地方標準提出。

其實，電子政務標準以國家標準為主既是一項重要的標準化策略，也是電子政務標準化發(fā)展中必須堅持的重要原則，若不如此，電子政務整體目標的實現就將成為一句空話。電子政務的標準如果以低級別標準為主，勢必意味著各行業(yè)、各地區(qū)、各單位都將成為“信息孤島”，而且是由各種“合法”標準保護起來的“孤島”。我們實在無法想象，如果各家各搞各的“標準”，符合國家利益和一項跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)事業(yè)發(fā)展規(guī)律所需要的統一、通用、互換、簡化的標準又將如何實現呢？一旦一個個“信息孤島”都有了“合法標準”的保護殼，在鏟除“信息孤島”的過程中，我們會面臨怎樣的困難，將意味著有多么巨大的社會財富會付之東流呢？如果鏟除“信息孤島”的社會成本大到難以承受的程度，電子政務該如何發(fā)展呢？

我們認為，國家有關部門一定要堅持電子政務標準以國家標準為主的原則，明確各地方、各部門、各單位在標準化建設中“為”與“不為”的界限，明確行業(yè)標準、地方標準只能以哪些與電子政務有關的事物或概念作為對象，哪些則在嚴格禁止之列。這在當前非常必要，因為據我們了解，目前全國各行業(yè)系統、各地區(qū)、各政府部門大都在制訂電子政務年度計劃和“十一五”發(fā)展規(guī)劃，而且?guī)缀醵荚谶@些計劃和規(guī)劃中涉及了標準化工作，形成了相應的標準制訂方案。如果國家有關部門不能適時地加強指導、引導，一旦形成“電子政務標準化的”局面，形成數量巨大的沒有存在價值的行業(yè)和地方標準，不僅會浪費本來就十分有限的標準化資源，而且會為真正必需的國家標準的制訂和實施制造困難和障礙，在整體上阻礙國家電子政務的發(fā)展進程。無數事實證明，當落后事物披上“合法標準”的外殼之后，它會在抵御先進事物發(fā)展中增加至少十倍的“頑強”。

3我國電子政務標準形式的選擇

我國電子政務目前所處的發(fā)展階段的性質，特別是一部分標準化對象“尚在發(fā)展中”的特點，決定了電子政務標準中“標準化指導性技術文件”將占有較大的比重。

在我國，標準都是成文的，作為標準文件的形式，除了“標準”之外，還有一種“標準化指導性技術文件”。這種文件實際上相當于國際標準化組織等國際組織的“技術報告”，是給處于技術發(fā)展過程中（如變化快的技術領域）的標準化工作提供指南或信息的，供參考使用的。它主要針對“技術尚在發(fā)展中，需要有相應的標準文件引導其發(fā)展或具有標準化價值，尚不能制定為標準的項目”。

由于我國電子政務的發(fā)展仍處在創(chuàng)建階段，相當一部分標準化的對象確實“尚在發(fā)展中”，它們的發(fā)展需要權威的標準文件引導，但卻大都還不能或者不宜于以“標準”形式出現，這就決定了我國電子政務標準會大量以“標準化指導性技術文件”的形式出現。由于電子政務所涉及的電子信息技術在相當長的時間范圍內，都將是變化最快的技術領域；由于電子政務標準化需要我們付出非常高的代價和氣力去實現“政務”的標準化；特別是由于我國電子政務追求的重要目標，主要是一種政府管理的創(chuàng)新性發(fā)展，一種適合國情特點的有益的多樣性發(fā)展，并不追求絕對劃一的過程與結果，特別注重維護各部門各地方的積極性，鼓勵它們根據各自的實際創(chuàng)造性去工作，因此，“指導”將是我國電子政務標準的重要功能甚至是主要功能，在電子政務標準化發(fā)展過程中，“標準化指導性技術文件”自然將在標準文件中占有很高的比重，“××××指南”、“××××指導意見”、“××××指導書”等將構成標準文件的主要部分。

【參考文獻】

1中華人民共和國標準化法（1988年12月29日，全國人大常委會通過，1989年4月1日起施行）

2中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于轉發(fā)《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》的通知.（中辦發(fā)[2002]17號），2002.8.5

3國家質量技術監(jiān)督局.國家標準化指導性技術文件管理規(guī)定.（標發(fā)[1998]181號），1998.12.24

4國務院信息化工作辦公室、科學技術部、信息產業(yè)部.關于印發(fā)《電子政務工程技術指南》的通知.（國信辦[2003]2號），2003.1.3

5國家電子政務標準化總體組.電子政務標準體系結構.[2005-8-8]./standard/struct.html