導(dǎo)語：淺談商業(yè)保險和社會保險的銜接一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

社會保障體系完善和發(fā)展關(guān)乎人民的福祉。40年的艱難探索，初步建立有中國特色的社會保障體系。但是，新時期社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了重大變化，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，對社會保障體系的完善提出了更高的要求。新時代中國特色社會主義保障思想以全新的視角和思路，明確按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，建設(shè)多層次社會保障體系，具體要實現(xiàn)覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的目標(biāo)。商業(yè)保險和社會保險是社會保障體系的重要組成部分，二者的銜接對推動多層次社會保障體系建設(shè)、實現(xiàn)人民對美好生活社會保障需要具有重大意義。既體現(xiàn)了社會保障體系完善的內(nèi)在要求，也是政府職能轉(zhuǎn)變、治理能力現(xiàn)代化的重要探索?！罢鲗?dǎo)+特許經(jīng)營”的民營化模式，雖然借鑒了國外民營化改革的經(jīng)驗，但運用于中國社會保障體系建設(shè)中也取得了一定成績。西方很多國家為適應(yīng)社會保障需求的變化，在社會保障領(lǐng)域進行了民營化實踐探索，既優(yōu)化了國家職能、提高治理效率，同時也運用市場競爭和合作機制調(diào)動了社會力量參與。隨著經(jīng)濟高速增長，人民對醫(yī)療、養(yǎng)老方面需求的支付能力日漸提高，而這些服務(wù)需求可能超過了政府提供能力，商業(yè)保險通過市場機制可以滿足需求，所以民營化方式也逐漸被人們所認可［1］。從近幾年國家出臺的各項促進社會保障體系發(fā)展的政策文件中，也可以看到政府推動商業(yè)保險和社會保險銜接的民營化嘗試。與此同時，要集中政府、市場、家庭、公民等多種力量，將正式制度同非正式制度巧妙結(jié)合，真正構(gòu)建起有彈性、可持續(xù)、逐漸成熟、定型的社會保障體系［2］。

一、民營化理論及在社會保障領(lǐng)域做出的探索

米爾頓•費里德曼是民營化理論的先驅(qū)，其后涌現(xiàn)眾多專家學(xué)者不斷進行理論研究、實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)，深化和發(fā)展了民營化理論。在民營化理論指導(dǎo)下，以英國、美國等為代表的西方國家在多個領(lǐng)域開始進行民營化運動，民營化實踐取得了巨大的成就。盡管具體措施不同、民營化運動的形式各異，也為其他國家在社會保障領(lǐng)域開展民營化活動提供了借鑒和思考。(一)民營化理論的興起。20世紀(jì)70年代，全球行政改革浪潮洶涌，打破“后層級制行政模式”，創(chuàng)新理論和機制的改革層出不窮，民營化作為其理論和工具成為主題。薩瓦斯是研究和探討民營化的實踐推動者，在《公共部門的民營化:如何縮小政府》和《民營化與公司部門的伙伴關(guān)系》等多部圖書里迅速推進其理論的形成與發(fā)展。民營化可以理解為傾向依賴社會民間機構(gòu)提供產(chǎn)品和服務(wù)，那就需要弱化政府在這些服務(wù)供給方面的作用［3］。理論上，民營化是不斷對公共選擇理論和新公共管理理論內(nèi)容、邏輯等方面的深入研究，從公共選擇理論到新公共管理理論的核心內(nèi)容都存在著民營化的治理戰(zhàn)略。在實踐中，不論是作為治理理念的民營化還是作為公共服務(wù)提供機制的民營化，其在政府治道變革實踐中都發(fā)揮著舉足輕重的作用，在一定程度上體現(xiàn)了市場價值的回歸和政府職能的轉(zhuǎn)換，具體可以解釋為國營事業(yè)的民營化、用市場競爭與合作機制治理公共事宜等。在狹義上民營化可以被理解為政策、戰(zhàn)略或者策略，主要指為減少對市場主體任意進行政策干涉或者放松策略上的限制，通過發(fā)揮市場作用并倡導(dǎo)民營主體供給物品和公共服務(wù)。薩瓦斯認為民營化發(fā)展空間很大，在未來發(fā)展應(yīng)用中會走得很遠。同時，薩瓦斯通過分析世界各國公共行政實踐經(jīng)驗，總結(jié)出三條具體的改革路徑:一是將競爭機制融入治理體制中，從而提高管理效率;二是把經(jīng)濟學(xué)的分析范式用于政府治理問題中，比如公共選擇、交易成本、委托－等分析模式;三是將競爭、激勵、績效、合同承包、客戶滿意等概念與工具運用到政府公共服務(wù)供給實踐中。(二)民營化理論在社會保障領(lǐng)域的應(yīng)用。完善的社會保障制度是彰顯當(dāng)代國家綜合實力的重要指標(biāo)之一。但從20世紀(jì)80年代開始，作為社會保障和社會保險運行較早的福利國家的廣泛危機促使我們不斷反思一個問題，怎么做才更有效?政府在許多工作中扮演的角色不可替代，但不可否認，私營部門是否有取代政府某些工作的可能性?這些現(xiàn)實問題和理論構(gòu)想不斷推動世界范圍內(nèi)行政變革，尤其是在發(fā)達國家新公共管理運動的浪潮下，很多國家創(chuàng)新性地進行社會保障民營化探索，不斷推進商業(yè)保險和社會保險銜接，建立無縫對接或關(guān)聯(lián)互補的風(fēng)險共擔(dān)機制作為改革的重要內(nèi)容。1998年，英國在《福利制度改革綠皮書》提出第二個未來福利國家發(fā)展的第二個原則為“公共部門與私人企業(yè)合作，使更多人受益”。在這一原則下，英國政府通過政府服務(wù)外包采購計劃來購買醫(yī)療服務(wù)，并為醫(yī)療保險的保障項目制定操作手冊，手冊闡釋了包括考察、采購各階段詳細的使用規(guī)范。衛(wèi)生部根據(jù)這項規(guī)定向指定供應(yīng)商購買服務(wù)，目前有14個指定服務(wù)供應(yīng)商為其提供醫(yī)療管理服務(wù)。這些供應(yīng)商優(yōu)勢各異，均通過一定的資質(zhì)要求且能形成良好競爭。英國政府通過確定雙方合作的項目、合作遵循的原則、合作的流程、項目實施的操作規(guī)范、項目評估等問題，完整地構(gòu)成了二者的銜接機制。之后，這種公私合作方式和銜接機制也逐步引入養(yǎng)老領(lǐng)域。比如英國、美國、澳大利亞等國家建立養(yǎng)老保險個人賬戶，通過稅優(yōu)政策鼓勵個人和企業(yè)購買商業(yè)養(yǎng)老保險，來有效補充基本養(yǎng)老保險。實踐證明，為了控制公共支出，避免增稅，提高服務(wù)效率和滿意度，有些政府把社會福利的部分工作交給私營企業(yè)去處理，并承諾和保證企業(yè)參與社會保險，不會消減福利，反而增加福利供給，這是商業(yè)保險與社會保險進行銜接機制的具體探索。尤其是近年來，社會保障私營份額所占比重在發(fā)達國家快速上升。民營化理論在我國社會保障與福利領(lǐng)域逐漸探索實踐，在經(jīng)過改革開放40年努力后，原來保障范圍小、條塊分割、嚴(yán)重缺乏公平性的舊福利保障體制被多層次、可持續(xù)的社會保障系統(tǒng)所取代。社會化和市場化機制的建立，社會保險與商業(yè)保險的銜接探索不僅是政府行政變革的實踐，更是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的創(chuàng)新和探索。

二、民營化的實踐:商業(yè)保險和社會保險的多領(lǐng)域銜接

民營化理論實踐的核心體現(xiàn)了政府和市場關(guān)系的深度調(diào)整，體現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，這是社會保障制度的改革，更是社會管理職能的轉(zhuǎn)換。社會保障民營化主要強調(diào)實現(xiàn)國家、市場主體多元化來承擔(dān)社會保障的責(zé)任，商業(yè)保險和社會保險銜接的嘗試就是社會保障民營化的實踐。當(dāng)前，商業(yè)保險逐步與社會保險進行了由少及多、由淺及深的銜接，涵蓋了醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、生育等多個領(lǐng)域。(一)商業(yè)保險與社會醫(yī)療保險的銜接。商業(yè)保險與社會醫(yī)療保險不斷創(chuàng)新合作服務(wù)方式，具體銜接主要體現(xiàn)在承辦大病保險業(yè)務(wù)、鼓勵醫(yī)保卡個人賬戶購置商業(yè)健康保險產(chǎn)品、逐漸參與稅優(yōu)健康險等領(lǐng)域探索等。第一，商業(yè)保險公司承辦大病保險業(yè)務(wù)。國家通過政策上支持、不收取營業(yè)稅和監(jiān)管費，鼓勵商保公司積極承辦大病保險業(yè)務(wù)，是政府管理的機制創(chuàng)新。模式主要是政府主導(dǎo)，從商業(yè)保險公司購買大病保險的服務(wù)，同時保險公司、醫(yī)療機構(gòu)進行管理、監(jiān)督、控制、協(xié)作、實施。1997年，廈門市政府與某保險公司合作開辦城鎮(zhèn)職工補充醫(yī)療保險項目，開啟政府與商保機構(gòu)合作的大門。之后，“廈門模式”在全國范圍內(nèi)得到迅速推廣，為城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保提供了有力補充。特別是自2003年新農(nóng)合試點以后，國內(nèi)多地涌現(xiàn)出商業(yè)保險機構(gòu)參與新型農(nóng)村合作業(yè)務(wù)的創(chuàng)新實踐，逐步形成了以江蘇江陰、福建晉江和廣東番禺為代表的商保機構(gòu)參與新農(nóng)合經(jīng)辦服務(wù)的管理運行模式。2012年，在多地實踐基礎(chǔ)上，國家正式在全國范圍內(nèi)啟動大病保險制度，鼓勵與商業(yè)保險機構(gòu)合作開展。目前，商業(yè)保險機構(gòu)介入90%左右統(tǒng)籌地區(qū)的大病業(yè)務(wù)，覆蓋31個省，有10億人民受惠［4］。第二，國家鼓勵各地實行醫(yī)?？▊€人賬戶購買商業(yè)保險。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們越來越意識到醫(yī)療保險的重要作用，社會各界廣泛要求拓寬、延展個人醫(yī)保卡賬戶沉淀資金的功能。2014年，國務(wù)院出臺促進發(fā)展商業(yè)健康保險政策后，廣州、遼寧、貴州、重慶、上海、福州等多個省市地區(qū)將醫(yī)保的個人賬戶開放，支持參保人員購買商業(yè)健康險，利用政策擴充醫(yī)保卡使用范圍，政保銜接提升個人保障水平，同時化解個人社保賬戶資金沉淀多、利用率低的問題。醫(yī)?？▊€人賬戶購買與社會保險相銜接的商業(yè)保險產(chǎn)品的這一重要舉措，一是可以逐步強化人們積極參保的共識，二是可以最大限度的明確商業(yè)保險在中國特色社會保障系統(tǒng)的角色定位。第三，政府推出個人稅優(yōu)健康險政策。在各地商業(yè)保險機構(gòu)參與醫(yī)療保障的實踐基礎(chǔ)上，2015年國家全面實施個人稅優(yōu)健康險政策，于2016年推進試點實施及推廣工作，并于2017年7月1日起將其試點政策推廣至全國范圍內(nèi)實施。個人稅優(yōu)健康險是國家通過一定財政收入的讓渡，利用稅優(yōu)的杠桿，進一步釋放健康保險的市場需求的一項政策。其目的是通過扶植保險業(yè)進行準(zhǔn)公共產(chǎn)品的運作，實現(xiàn)對基本醫(yī)療保險政策銜接與補充，建設(shè)多層次醫(yī)療保障體系，更好地發(fā)揮保險業(yè)在社會保險體系中的作用。截止到目前，商業(yè)保險公司持續(xù)推動產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，市場上可以供人民選擇的稅優(yōu)健康保險產(chǎn)品種類頗多，共有41種?？傮w上講，商業(yè)保險參與稅優(yōu)健康險保障初顯成效。(二)商業(yè)保險與社會養(yǎng)老保險的銜接。中國老年人口增速較快，未富先老、未備先老的銀發(fā)貧困時代到來。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，有2．41億老齡人口，預(yù)估到2020年將增加到2．55億人左右，占比提升到17．8%左右。根據(jù)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)分析，中國失能、半失能以及重度失能老年人占比很高。面對嚴(yán)峻的老齡化問題，國家進行了諸多改革。2007年，政府出臺了企業(yè)年金制度，對化解養(yǎng)老困境起到了一定作用。2009年，商業(yè)保險參與了國家推行的新農(nóng)保試點。2014年，國家出臺了職業(yè)年金制度。面對大量失能人員對于長期護理保障的客觀需求，2016年國家在15個城市和兩個重點省份啟動長期護理保險制度試點。除吉林長春、上海、安徽安慶、廣東廣州等地采用政府自主經(jīng)辦之外，其他地方采用“政府主導(dǎo)、社商合作”模式，長期護理保險試點初見成效。形成了以市場化手段整合社會資源，以商業(yè)化手段構(gòu)建服務(wù)體系的模式。伴隨長期護理保險制度建設(shè)的深入，將進一步完善中國多層次社會保障體系建設(shè)。2018年，個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點政策也開始實施，推進了社會養(yǎng)老保障市場化運作。實現(xiàn)商業(yè)保險和社會養(yǎng)老保險的有效銜接，對于構(gòu)建多樣化的養(yǎng)老保障體系起到了積極推動作用。(三)商業(yè)保險與社會工傷保險的銜接。商業(yè)保險與社會工傷保險的銜接主要表現(xiàn)為開展補充工傷保險及工傷認定調(diào)查經(jīng)辦。補充工傷保險是商業(yè)保險在承保對象、業(yè)務(wù)范圍、補償水平方面依據(jù)社會保險的保障內(nèi)容做出調(diào)整以減輕企事業(yè)單位支付負擔(dān)的方式。一般地，補充工傷保險運作方式為:通過法定程序簽訂有效的合約，明確商業(yè)保險公司與社會保險經(jīng)辦機構(gòu)各自的責(zé)任與義務(wù)。在資金籌集方面，一方面，由用人單位依據(jù)要求繳納;另一方面，會從工傷保險基金中依據(jù)指定的比例或限額提取。在風(fēng)險分擔(dān)機制方面，一種為商業(yè)保險公司負責(zé)基金保管、賠付并自負盈虧，一種由雙方共同承擔(dān)并治理潛在的風(fēng)險危機。工傷認定調(diào)查經(jīng)辦是2017年針對國家加強工傷保險管理服務(wù)相關(guān)政策，探索政府購買服務(wù)的新模式，目前在河北等試點成效顯著，大幅提高了工傷現(xiàn)場調(diào)查比例，提高工傷認定時效，節(jié)約了行政成本。商業(yè)保險與社會工傷保險的銜接提高了保障水平，提升了服務(wù)質(zhì)量，形成了多方共贏。(四)商業(yè)保險與社會生育保險的銜接。國家在生育保險領(lǐng)域進行了獨具特色的商保合作探索。2007年，國家試點推行社會政策性計劃生育保險制度，之后開始全國推廣。主要內(nèi)容為:試點地區(qū)政府職能部門設(shè)置保險公司準(zhǔn)入條件，通過招標(biāo)或邀標(biāo)形式確定承辦公司，并與之簽署協(xié)議;還須制定總體政策，動員群眾參保，負責(zé)項目各環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作等。保險公司設(shè)計專屬產(chǎn)品，做好承保核保理賠等業(yè)務(wù)工作，接受政府部門的監(jiān)督。目前，已在全國25省多地區(qū)累計收取計生保險費8700多萬元。2017年中央經(jīng)濟工作會議進一步指明未來生育保險和基本醫(yī)療保險將合二為一。這兩個險種的合并，意味著在社會保障制度管理中，有些環(huán)節(jié)和事務(wù)將會減少，是提高國家行政效率，減少治理成本、更好地服務(wù)于城鄉(xiāng)居民社保需求的表現(xiàn)［5］。這對于推進商業(yè)保險與其他險種的銜接提供了更為便捷的路徑。

三、民營化的操作:商業(yè)保險和社會保險銜接方式

商業(yè)保險和社會保險合作提供保險服務(wù)的實質(zhì)是公共服務(wù)提供的市場化運作，它是公共服務(wù)提供機制的創(chuàng)新，是民營化治理理念的踐行?！懊駹I化”“市場化”和“建立公私部門合作伙伴關(guān)系”在一定語境下可視為同義詞，核心意思為“趨向依靠民間機構(gòu)、非國家機關(guān)、部門承擔(dān)產(chǎn)品供給，同時弱化依賴政府來滿足公眾的需求，最終達到服務(wù)項目的多主體提供”等［6］。依據(jù)新公共管理核心理念，主要有10種具體的產(chǎn)品供給制度安排。在西方各國進行民營化具體實踐中，委托授權(quán)方式適用性更廣，具體包括合同承包、特許經(jīng)營、補助等形式，我國或單一或混合地使用。當(dāng)前商業(yè)保險與社會保險有效銜接方式主要如下:一是合同承包。這是政府購買公共服務(wù)最主要的方式，基本就是雙方簽訂合約，政府向商業(yè)保險公司支付費用，商業(yè)保險公司根據(jù)合約提供服務(wù)。目前醫(yī)保、養(yǎng)老等基本上都采取這種方式。而根據(jù)具體在合作中的職能，把基金風(fēng)險分攤等歸納為“服務(wù)外包”型和“再保險”。前者主要是商業(yè)保險公司不承擔(dān)基金風(fēng)險，資金的籌集、運用、管理、盈虧等由政府負責(zé)，商業(yè)保險公司只提供相關(guān)的項目服務(wù)。比如江陰市基本醫(yī)療經(jīng)辦業(yè)務(wù)、新鄉(xiāng)市晉江市新農(nóng)合經(jīng)辦業(yè)務(wù)、德陽市基本養(yǎng)老經(jīng)辦業(yè)務(wù)等;后者是商業(yè)保險公司承擔(dān)一部分或全部基金盈虧風(fēng)險，并提供補充保障。政府主要負責(zé)資金的籌集和管理。目前，各地相關(guān)的補充醫(yī)療保險、大病保險、工傷補充保險均采用此方式，如湛江市的城鄉(xiāng)居民大額醫(yī)療保險項目、襄陽市的補充工傷保險(政府劃撥資金由商保公司自負盈虧)。二是特許經(jīng)營。這也是委托授權(quán)的主要形式。它指政府職能部門授予某一或某一些私營部門直接向消費者出售其服務(wù)或產(chǎn)品的權(quán)利，且此權(quán)利具有排他性。在生育保險中，某商業(yè)保險公司與中國計生協(xié)簽署戰(zhàn)略協(xié)議，計生協(xié)允許并支持其推行計生特扶家庭相關(guān)保險產(chǎn)品。在醫(yī)保卡項目中，各個已施行該項目的地市均采取同一形式，即政府選定一個或多個保險公司，公眾使用醫(yī)?？ㄓ囝~只能在指定公司購買保險產(chǎn)品。“江陰模式”中該市政府允許經(jīng)辦基本醫(yī)保業(yè)務(wù)的某商業(yè)保險公司開辦商業(yè)補充醫(yī)療保險，使其獲得與基本醫(yī)保相同的參保率。特許經(jīng)營有利于選取專業(yè)能力和服務(wù)質(zhì)量較優(yōu)的保險公司，利于政府節(jié)約經(jīng)營成本和提高服務(wù)效率，但是易形成該項目的壟斷。因此，特許經(jīng)營和合同承包一樣需要開放、透明、競爭的市場環(huán)境作保證。三是補助與憑單。委托授權(quán)第三種實現(xiàn)方式是補助，同時委托授權(quán)也可以通過憑單進行。補助主要是指政府以資金、政策優(yōu)惠為手段支持和鼓勵私營部門從事某項活動，如補貼資金、免稅或稅收優(yōu)惠、低息貸款、貸款擔(dān)保等。特別是對保險公司提供稅收優(yōu)惠，政府必然會推動保險公司重視并做強商業(yè)健康險和積極參與大病保險。在商保和社保銜接中，憑單主要表現(xiàn)為國家通過稅收優(yōu)惠政策來達到刺激市場購買保險的需求。比如，稅優(yōu)健康保險的利好政策主要是對于多余支出的部分會免征個稅，再比如，企業(yè)年金單位雇主繳費稅優(yōu)比例為5%，可有效激勵企業(yè)為員工購買商業(yè)補充保險，目前最典型且被寄予厚望的是個人稅延型養(yǎng)老保險也在逐步試點中。通過或單一或混合地采用以上三種主要方式，商業(yè)保險和社會保險銜接順利合作，不僅滿足了人民日益多元化的保障需求、保障了人民群眾的切身利益，而且不斷優(yōu)化了政府治理公共事務(wù)的方式，推動了治理能力的現(xiàn)代化。創(chuàng)新商業(yè)保險和社會保險銜接的方式是國家滿足人民多樣化社會保障需求的惠民工程，同時也得到了社會各界的高度重視和認真對待。

四、民營化的動力:商業(yè)保險和社會保險順利銜接的重要因素

民營化的推動力主要來源于有效的政治領(lǐng)導(dǎo)和勇于打破現(xiàn)狀的積極倡導(dǎo)者的動員能力，還要有能克服阻力且經(jīng)驗豐富的官員、專家、雇員強大的實踐能力，這是推動商業(yè)保險和社會保險銜接的必要因素和重要條件。(一)良好的發(fā)展環(huán)境。社會是有機協(xié)作的大系統(tǒng)。商業(yè)保險和社會保險銜接的探索正處在整個社會環(huán)境的變革中，主要有兩大因素構(gòu)成了二者能夠順利銜接的背景。一是國家優(yōu)化社會保障有序發(fā)展的環(huán)境，不斷促進社會保障事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為人民謀福祉。中國特色社會保障體系是多層次的大系統(tǒng)，倡導(dǎo)國家政府、市場組織、社會力量共建共享共治，通過發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢相應(yīng)的承擔(dān)社會保障職責(zé)，這是推動民生福祉不斷增加的重要因素［7］。近幾年，社會保障發(fā)展成效顯著，無論是商業(yè)保險還是社會保險，在參與社會民生工作中發(fā)揮越來越重大的作用。國家為持續(xù)推動社會保障發(fā)展提供了良好的發(fā)展機遇，更為商業(yè)保險和社會保險銜接提供了政策指引、制度保障和社會環(huán)境。二是隨著經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，保險業(yè)也不斷發(fā)力，服務(wù)于民生保障需求。主要表現(xiàn)在行業(yè)機構(gòu)、保費、資產(chǎn)額迅猛增長，保險產(chǎn)品愈加豐富，保險制度更加完善，保險市場不斷擴大，全民保險意識提高等方面［8］。雖然保險業(yè)依舊問題重重，但是良好的專業(yè)積累和發(fā)展勢頭成為商業(yè)保險有能力與社會保險有效銜接的前提條件。這兩大因素既是現(xiàn)在商保和社保銜接的必要因素，也是未來商保和社保銜接的巨大推動力。(二)中央政府的政策支持。商業(yè)保險和社會保險銜接不僅需要地方政府大力推動和反復(fù)實踐，更需要中央政府的政策支持和制度保障?！靶聡畻l”首次對商業(yè)保險角色進行定位，提出其對于社保系統(tǒng)的支柱作用，并鼓勵要積極促進商業(yè)保險與社會保障有效銜接，推動市場機制和政府管理緊密合作?！笆濉币?guī)劃綱要提出商業(yè)保險和社會保險要加強在多領(lǐng)域的合作，這是適應(yīng)新時代社會保障形勢變化的必然。黨的報告更加明確了社會保險和商業(yè)保險的定位及未來發(fā)展趨向。2017年中央經(jīng)濟工作會議提出，降低社會保險費，這意味著養(yǎng)老金縮水，只有擴大商業(yè)保險在養(yǎng)老問題上的參與度，才能真正解決中國養(yǎng)老困境。2018年政府工作報告提高大病保險保障水平，將居民基本醫(yī)保人均財政補助標(biāo)準(zhǔn)新增加40元，其中二分之一服務(wù)于大病保險，這進一步落實了重視發(fā)展商業(yè)保險的政策要求。2018年3月剛組建的國家醫(yī)療保障局，表明社會醫(yī)療保障制度在不斷完善和發(fā)展。通過明確國家是支付方，商業(yè)保險是參與方的角色定位，可以有效推動商業(yè)保險與社會保險進行無縫對接，互為補充。(三)地方政府的有力推動。試點工作的順利推行與當(dāng)?shù)卣ぷ髡叩钠橇椭腔勖芮嘘P(guān)聯(lián)。與此同時，商保和社保之所以在有些地區(qū)難以推開緣于地方政府工作者的懷疑和阻止。所以地方政府工作者能夠接受政府向企業(yè)購買社會保險服務(wù)這一理念并推行，這成為前期商業(yè)保險和社會保險順利銜接的關(guān)鍵因素。除此之外，地方政府緊扣當(dāng)?shù)貑栴}，立足地區(qū)發(fā)展實情，深入調(diào)研社保運行狀況，創(chuàng)新性地提出改進方案，制定科學(xué)合理的政策，將設(shè)想付諸實踐?？梢哉f，商保和社保銜接的實踐探索是以地方政府工作者的魄力和智慧，地方政府多部門的密切配合為保障的。這些代表性的成功案例，離不開政府政策支持，尤其是地方行政部門積極貫徹落實中央的政策方針，并給予信任，積極配合推進商保和社保的銜接。(四)商業(yè)保險公司的大膽創(chuàng)新。擁有一批實力雄厚、經(jīng)營機制完善的私營部門和第三部門是政府順利推進社會管理方式變革的重要力量。商業(yè)保險公司在商保與社保銜接實踐中的表現(xiàn)無疑證明了這一觀點。商業(yè)機構(gòu)能夠找準(zhǔn)定位，通過技術(shù)創(chuàng)新、豐富產(chǎn)品類型、發(fā)揮市場競爭，積極地介入社會保險服務(wù)領(lǐng)域，努力尋求社會責(zé)任和企業(yè)效益兼顧的平衡發(fā)展鏈條。從1997年首次開創(chuàng)商業(yè)保險公司與政府合作以來，經(jīng)過多年的實踐探索，不僅出現(xiàn)了“江陰模式”“晉江模式”等典型實踐，全國各地更是呈現(xiàn)出30多個大病保險創(chuàng)新項目，多家商業(yè)保險公司帶著自身的創(chuàng)新動力和專業(yè)優(yōu)勢投入這項變革洪流中。保險公司與政府合作提供保險服務(wù)，能增加業(yè)務(wù)并提高聲譽。但缺乏商業(yè)保險公司的參與，在不斷提升的保障需求與有限的服務(wù)能力這一矛盾面前，社會保險發(fā)展也將舉步維艱。(五)失敗教訓(xùn)的總結(jié)。以醫(yī)保領(lǐng)域合作典型“湛江模式”為例，2000年湛江市通過公開招標(biāo)與某保險公司合作開展公務(wù)員基本醫(yī)療統(tǒng)籌補充醫(yī)療保險。但由于保險公司與醫(yī)療機構(gòu)合作不暢，難以有效監(jiān)控醫(yī)療行為和費用，保險公司連續(xù)五年虧損，醫(yī)院、政府、參保群眾三方權(quán)益受損，合作中斷。2005年湛江市與某保險公司合作繼續(xù)該項業(yè)務(wù)，通過優(yōu)化管理制度實現(xiàn)了與醫(yī)療機構(gòu)的較好合作并扭虧為盈。2009年湛江市城鄉(xiāng)居民醫(yī)療并軌，湛江市政府與中標(biāo)公司合作運作了具有典型價值的“湛江模式”，它總結(jié)過往經(jīng)驗要以合理可操作的政府、保險公司、醫(yī)療機構(gòu)三方協(xié)議有效監(jiān)控醫(yī)療行為。政府對商業(yè)保險公司介入醫(yī)療行為規(guī)范認識不夠，不允許介入醫(yī)療過程和醫(yī)保機構(gòu)，醫(yī)療機構(gòu)信息也無法對接，無法幫助政府實現(xiàn)醫(yī)療控費。商業(yè)保險公司參與承辦社會保險業(yè)務(wù)，但無法介入控費的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮不了自身的市場化、專業(yè)化優(yōu)勢。

五、當(dāng)前商業(yè)保險和社會保險銜接實踐中的關(guān)鍵問題

進一步推動社會保險與商業(yè)保險高效銜接、促進國家經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展，既是政府治理手段的新發(fā)展，也是商業(yè)保險公司未來發(fā)展的新藍海。要求各級政府和公務(wù)人員在思想上明確其必要性和意義，雖然領(lǐng)域和項目不同，內(nèi)容和方式不同，商保和社保銜接的運作方式和突出特點有所不同，但是綜合分析各種典型模式，仍然可以總結(jié)出影響商保和社保銜接的一些關(guān)鍵問題。(一)商業(yè)保險和社會保險的定位和職責(zé)。從宏觀上看，商業(yè)保險和社會保險分屬市場機制和行政機制，具有各自的運行規(guī)律，須尊重規(guī)律清晰定位。商業(yè)保險公司以企業(yè)效益為基礎(chǔ)，專于保險風(fēng)險精算、保險產(chǎn)品設(shè)計及機制靈活機動的優(yōu)勢明顯，但在社會保險政策制定的前端無法有效參與定價;社會保險追求公共價值、著眼全局，維護公平及組織效率高的優(yōu)勢明顯;二者須認清自身優(yōu)勢與劣勢，做好自身經(jīng)營領(lǐng)域的工作。在銜接的過程中，相對于保險的主體社會保險而言，商業(yè)保險屬于補充性層次［9］;政府是“裁判員”，市場參與者是“運動員”。從微觀上看，具體到各個項目尤其是合同承包和特許經(jīng)營形式的合作項目，社保職能部門需與商保公司協(xié)商明確雙方權(quán)利和義務(wù)、厘清雙方職責(zé)，依據(jù)科學(xué)的合同行事。不合理不科學(xué)的職責(zé)劃分必然導(dǎo)致政府、商業(yè)保險公司、群眾及其它參與主體的利益受損，要強化商業(yè)保險公司的“事中”管控職能，和政府一起系統(tǒng)管理醫(yī)療風(fēng)險。(二)典型銜接模式的復(fù)制與推廣。當(dāng)前，鼓勵并支持商業(yè)保險和社會保險合作的政策受到地方政府重視，各地政府和商業(yè)保險機構(gòu)都在試圖“模仿和復(fù)制”典型經(jīng)驗。以社會醫(yī)療保險領(lǐng)域的探索為例，不同項目涌現(xiàn)出十多種典型模式，但具體到某個統(tǒng)籌區(qū)社會保險公共服務(wù)的提供是否引入商業(yè)保險，商業(yè)保險參與社會保險市場化采用哪種方式最佳，這是需要持續(xù)考慮的問題?？偟脑瓌t應(yīng)是從實際出發(fā)，因地制宜。地方政府在學(xué)習(xí)和引入典型模式先進經(jīng)驗時必須充分考慮各種因素，如社會保險的整合程度差異，社會保障職能部門和經(jīng)辦機構(gòu)的人員數(shù)量、系統(tǒng)運行的實際情況差別等，避免跟風(fēng)行事盲目推行，造成資源浪費又損害公眾利益。中央政府在制定和推行覆蓋全國的相關(guān)政策時，也應(yīng)以提供具有普遍性、方向性和指導(dǎo)性的內(nèi)容為主，避免出現(xiàn)個別經(jīng)驗和過于細節(jié)的規(guī)定。無論是典型模式與經(jīng)驗的推廣使用，還是持續(xù)創(chuàng)新模式的發(fā)展，在中國特色的大方向之下，商保與社保的合作總體上體現(xiàn)在政策制度設(shè)計、具體政策制定和管理辦法由國家總指揮。(三)商業(yè)保險和社會保險的可持續(xù)合作。合同承包是當(dāng)前商業(yè)保險和社會保險的銜接實踐中最主要的方式，但是在實踐運行中的可持續(xù)問題已引發(fā)社會的廣泛關(guān)注。比如某些商業(yè)機構(gòu)在經(jīng)辦具體社保業(yè)務(wù)時，長期面臨著收不抵支、虧損經(jīng)營的困境;還有些商業(yè)保險公司以保費論英雄，在參與業(yè)務(wù)經(jīng)辦過程中，存在盲目的經(jīng)營理念。這樣的現(xiàn)狀不得不引起政府和社會的擔(dān)憂，商業(yè)保險機構(gòu)在持續(xù)虧損和轉(zhuǎn)變盲目競標(biāo)觀念后能否與政府繼續(xù)合作?單個商業(yè)保險機構(gòu)推出后是否會影響政府和參保者的利益?在政策性合作中，商業(yè)保險公司是否始終堅持發(fā)揮企業(yè)責(zé)任服務(wù)社會優(yōu)先的原則?怎樣能夠保證商業(yè)保險機構(gòu)盈利?建立在經(jīng)濟利益至上的可持續(xù)合作問題是商業(yè)保險和社會保險實踐中的關(guān)鍵問題，它與提供公共服務(wù)時能否形成有效的競爭機制、項目基金盈虧風(fēng)險承擔(dān)機制、商業(yè)保險機構(gòu)與合作主體關(guān)系是否協(xié)調(diào)、商業(yè)保險機構(gòu)的企業(yè)社會責(zé)任等相關(guān)。這一問題與商業(yè)保險和社會保險合作的機制密切相連，破解之道是優(yōu)化合作機制規(guī)避潛在風(fēng)險。當(dāng)前，在我國進入經(jīng)濟社會深度轉(zhuǎn)型期后，如何在社會保障制度定型的過程中更好地運用市場機制，如何在商業(yè)保險迅速發(fā)展的過程中更有效與政府協(xié)調(diào)合作已經(jīng)成為急需解決的重大民生問題。通過科學(xué)的界定商業(yè)保險和社會保險的定位和職責(zé)，加快對典型銜接模式的復(fù)制與推廣，加強商業(yè)保險和社會保險的可持續(xù)合作三大關(guān)鍵問題的認識，有利于把握社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的機會，推動商業(yè)保險從被動、補充角色到積極主動參與社會保險市場化運作。

六、完善商業(yè)保險和社會保險有效銜接的制度路徑

(一)以立法形式明晰商業(yè)保險和社會保險定位和關(guān)系。近20年來，商業(yè)保險和社會保險為尋求更合理、有效的銜接，進行了頗有成效的實踐探索。在社會各界初步形成了商業(yè)保險和社會保險相互補充的共識［10］。但是，縱觀1997年以來商業(yè)保險與社會保險在各領(lǐng)域的銜接，無一不是以國務(wù)院及相關(guān)職能部門為主導(dǎo)，由此產(chǎn)生的弊端是政策隨意性大，剛性約束小，極易“朝令夕改”，直接影響執(zhí)行機構(gòu)的推行動力，商業(yè)保險主體和群眾對政府的信賴，最終影響政策的執(zhí)行效果。2009年《中華人民共和國保險法》至今已實施9年，2011年《中華人民共和國社會保險法》至今實施7年?！按志€條”的勾勒雖使其可操作性為學(xué)界和實務(wù)界的詬病，但依然是我國社會保障法律制度建設(shè)的可貴一步。依法治國是治國理政的基本方略，要重視法律覆蓋空白區(qū)的立法工作、法律不適應(yīng)實際的修訂工作。商業(yè)保險和社會保險的關(guān)系、定位、銜接方式等應(yīng)乘著法治化建設(shè)的快車道及早加以明確。主要有:一是將“商業(yè)保險是社會保障體系的重要支柱”納入《社會保險法》和《商業(yè)保險法》。二是單獨制定明確商業(yè)保險和社會保險銜接的性質(zhì)、方式、程序、二者定位和功能的法律法規(guī)。三是修訂《政府采購法》的相關(guān)內(nèi)容，將政府購買社會保險之類的公共服務(wù)補充到該法律中。(二)以政策完善與落實保障商業(yè)保險和社會保險的銜接。科學(xué)完善的國家政策是商業(yè)保險和社會保險的銜接的主要條件，這些政策致力于解決新時期商業(yè)保險在社會全局的定位問題、在未來發(fā)展的走向問題、在一些重大領(lǐng)域的站位問題、在一些重要業(yè)務(wù)上的走位問題、保險行業(yè)自身建設(shè)問題及政府在保險業(yè)中錯位、越位、缺位問題。但是，與之相關(guān)的具體政策有待完善，政策落地還需深入推進。稅收政策作為與納稅人利益直接相關(guān)的政策工具，能夠有效地引導(dǎo)企業(yè)和個人的經(jīng)濟行為。在推動保險行業(yè)大力發(fā)展時期，需要政府給予市場主體更多減稅政策。在企業(yè)年金方面，可提高企業(yè)繳費稅前列支比例，加大企業(yè)購買補充養(yǎng)老保險所得稅優(yōu)惠力度，進一步激發(fā)企業(yè)補充養(yǎng)老和企業(yè)年金的市場需求。比如，企業(yè)稅前列支比例政策自2004年出臺后，地方政府的態(tài)度和行動不一。有些省市緊隨其后制定了地方實施方案，有些地方時隔多年出臺相關(guān)規(guī)定，各地確定的比例高低差別也過大。稅優(yōu)政策需要從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)制定，更應(yīng)將相關(guān)政策的落實亟待抓緊，將真正惠民利民的政策落地。(三)以完備的配套制度確保商業(yè)保險和社會保險的順利銜接。商保和社保的銜接是社會保障制度改革的內(nèi)容，是政府轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新管理方式的集中表現(xiàn)。簡單地說，商保和社保的銜接不僅涉及社保機構(gòu)和商保機構(gòu)，也處于與整個社會各方變革的互動中。因此，商保和社保的銜接需要全方位、多層次、立體式的配套制度予以支持。以當(dāng)前實際來看，需要予以優(yōu)化的重要的配套制度有評估和監(jiān)管機制。以山西省城鄉(xiāng)居民大病保險實施情況為例，自2012年8月出臺《大病保險指導(dǎo)意見》以來，山西省各地市積極推進大病保險制度的實施，鼓勵商業(yè)保險公司積極承辦該項目。這些項目大都以公開招標(biāo)、簽訂合同、項目實施的既定流程進行。除了長治市新農(nóng)合大病保險項目競標(biāo)前期就制定并公開了《新農(nóng)合項目考核標(biāo)準(zhǔn)》之外，其他地市均未制定或公開相關(guān)內(nèi)容。政府相關(guān)部門在項目實施過程中，應(yīng)以合同約定的條款和方案對商保機構(gòu)項目進展情況和服務(wù)提供狀況進行嚴(yán)格監(jiān)管。這要求政府在項目實施前就應(yīng)確定相應(yīng)的監(jiān)管部門，建立科學(xué)的項目評估標(biāo)準(zhǔn)和方法，明確清晰的監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范合理的監(jiān)管程序。而這些在項目實際操作中極為匱乏甚至是空白領(lǐng)域。因此，建議政府重視監(jiān)管與評估機制的優(yōu)化。一是建立和健全項目監(jiān)管和評估標(biāo)準(zhǔn)與辦法。二是確定相關(guān)監(jiān)管部門的主要職責(zé)。三是加強對商保機構(gòu)項目實施過程中進展?fàn)顩r和合規(guī)行為的監(jiān)管。四是不放松對招標(biāo)、簽約、結(jié)項等其他環(huán)節(jié)的監(jiān)管和評估。五是政府相關(guān)部門作為參與方，也應(yīng)該接受上級部門、商保機構(gòu)、社會媒體和大眾的多方監(jiān)督。除此之外，政府還需確定更完備的政府與商業(yè)保險公司合作的程序，制定政府與商業(yè)保險機構(gòu)合作中資金審核和管理辦法。(四)以更加優(yōu)化的機制提升商業(yè)保險和社會保險銜接的效率。商業(yè)保險和社會保險銜接須優(yōu)化的必要機制即競爭機制。競爭更是新公共管理理論完善市場化或建立公私部門伙伴關(guān)系成功的關(guān)鍵要素。競爭的含義是為實現(xiàn)共同目標(biāo)，市251場存在充足有效的潛在競爭者;潛在競爭者可以創(chuàng)造并維持一種競爭氛圍;存在開放、公平、不濫用競爭權(quán)利的市場環(huán)境。只有三個條件同時滿足時，商業(yè)保險和社會保險銜接中的競爭機制才能發(fā)揮應(yīng)有的效果。而且，當(dāng)前處在社會保險公共服務(wù)提供市場化初期，各項制度建設(shè)不完善，競標(biāo)環(huán)節(jié)很難保證實質(zhì)的公平和公正。因此，各級政府需著眼于三個條件，一是在完善的監(jiān)管制度下，保證市場的公平和透明。二是設(shè)置合理的準(zhǔn)入條件，給合格的市場主體一致的競爭機會。三是制定相同的評估標(biāo)準(zhǔn)，有效對比多個公共服務(wù)供應(yīng)商的優(yōu)劣，從而達到商業(yè)保險和社會保險銜接的目的。商業(yè)保險和社會保險銜接須優(yōu)化的關(guān)鍵機制即技術(shù)環(huán)節(jié)。當(dāng)商保與社保的關(guān)系得到明確，商保與社保銜接的政策體制逐步完善，商保和社保銜接的監(jiān)管機制更加完備，歸根結(jié)底，商保和社保銜接都須落腳到大量的、具體的、繁瑣的技術(shù)性工作中。比如，在醫(yī)療保險中，如何實現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)參保人醫(yī)療費用的即時結(jié)算，如何提高參保人異地就醫(yī)費用的報銷效率，如何減少虛假醫(yī)療的發(fā)生、降低醫(yī)生和患者的道德風(fēng)險;在計生保險中，農(nóng)村計生參保人投保時采用怎樣的繳納時間和方式最合適。凡此種種，都需要商保機構(gòu)利用其專業(yè)優(yōu)勢，政府部門運用其行政組織效率解決這些看似微小但影響重大的問題。

綜上，商業(yè)保險與社會保險的有效銜接，在社會保障體系的進一步完善的探索道路中，已經(jīng)證明其自身無論從理論上還是實踐中都是必要的、可行的。充分認識社會保險和商業(yè)保險在諸多領(lǐng)域銜接已經(jīng)取得的成就，是社會保障改革再出發(fā)的基點和陣地;同時，中國社會保障事業(yè)發(fā)展所取得的成效和總結(jié)的經(jīng)驗，為新時期世界其他國家發(fā)展提供了重要的指導(dǎo)［11］。我們要秉承新時代中國特色社會保障新思想、新理念、新方略，堅持符合我國新時期解決新矛盾、實現(xiàn)新目標(biāo)的民營化理論指導(dǎo)，持續(xù)加強社會保險和商業(yè)保險有效銜接，為服務(wù)中國特色社會保障體系建設(shè)、保障人民生活增添滿足感，構(gòu)建人類命運共同體持續(xù)發(fā)力。

作者:蘇昕 郭丹丹 單位:山西大學(xué)