一、十一五規(guī)劃的性質(zhì)以及與經(jīng)濟(jì)法的區(qū)別

十一五規(guī)劃是根據(jù)中共中央建議編制,由全國人民代表大會審議批準(zhǔn)的一個重要文件,因此,它在我國社會政治和經(jīng)濟(jì)生活中有著特殊的意義。為了正確厘定規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系,特別是在經(jīng)濟(jì)法中是否應(yīng)當(dāng)終結(jié)計劃法,則需了解十一五規(guī)劃的性質(zhì)。關(guān)于規(guī)劃的性質(zhì),有學(xué)者根據(jù)規(guī)劃的程序,將它與法律等同,認(rèn)為規(guī)劃是一部有中國特色的宏觀調(diào)控法和經(jīng)濟(jì)法的來源;〔1〕也有學(xué)者認(rèn)為,規(guī)劃就是計劃,“是指人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)某種目的而對未來的行動所作的設(shè)想和部署”〔2〕。但是,由于規(guī)劃是根據(jù)中共中央的建議編制,并由全國人大表決通過,所以,許多學(xué)者從規(guī)劃產(chǎn)生的特殊程序而將其視為法律或具有法律性質(zhì)的文件,甚至認(rèn)為它比普通法律應(yīng)當(dāng)具有更高的效力,意圖使法律服從規(guī)劃,并將法律當(dāng)作實施規(guī)劃的手段。顯而易見,這種觀點僅僅是根據(jù)產(chǎn)生程序而不是內(nèi)容來界定規(guī)劃的性質(zhì),屬于形式意義的規(guī)劃觀。筆者認(rèn)為,界定規(guī)劃的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)其內(nèi)容而不是產(chǎn)生形式,因為只有內(nèi)容才反映了其基本屬性以及與法律等社會現(xiàn)象之間的區(qū)別和聯(lián)系。

法律是關(guān)于人的行為規(guī)范,它為人們指定了行動的方向以及違背后的不利后果,此即法律的規(guī)則性,也是構(gòu)成法律的基本要素。規(guī)劃是否屬于法律,取決于其是否具有規(guī)則性。在法律規(guī)則中,權(quán)利和義務(wù)是最基本的內(nèi)容,離開具體的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范也就無所謂法律。從這一角度判斷,如果規(guī)劃屬于法律,就應(yīng)當(dāng)具有明確的權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容。但是,從內(nèi)容看,十一五規(guī)劃只是明確了我國未來五年經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的目標(biāo)、戰(zhàn)略以及政府的行動方向,并不是在社會主體之間配置權(quán)利和義務(wù),不能成為社會成員的行為規(guī)范。正如規(guī)劃所言:“主要是引導(dǎo)市場主體行為,是未來五年我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏偉藍(lán)圖,是全國各族人民共同的行動綱領(lǐng),是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。”（參見《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》,人民出版社,2006年,6頁。）此外,規(guī)劃如果具有法律性質(zhì),還應(yīng)當(dāng)具有與權(quán)利和義務(wù)相一致的法律責(zé)任,以制裁那些違背規(guī)劃或不執(zhí)行規(guī)劃的行為。但是,規(guī)劃中沒有也不可能存在法律責(zé)任或類似的責(zé)任,所以,無論是以何種形式通過,規(guī)劃都不具有規(guī)范性。

由中共中央建議編制,并由全國人大通過,這是因為規(guī)劃涉及到我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略問題,是憲法規(guī)定的須由全國人大批準(zhǔn)的重大事項。雖然規(guī)劃制定和通過的程序與法律具有形似性,但最高權(quán)力機(jī)關(guān)并非在行使立法權(quán),而是重大事項的決定權(quán),不能就此認(rèn)為它具有法律的性質(zhì)。從十一五規(guī)劃的內(nèi)容、目的、實施和階段性等特征分析,它應(yīng)當(dāng)屬于未來五年內(nèi)我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基本政策而非法律范疇,因此,我們應(yīng)當(dāng)從政策的角度來審視其與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系。規(guī)劃的政策性決定了它與經(jīng)濟(jì)法屬于兩種不同的社會現(xiàn)象,存在如下諸多區(qū)別。

其一,各自追求的價值目標(biāo)不同。規(guī)劃屬于政策范疇,它追求的是經(jīng)濟(jì)和社會的持續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展,包括宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、資源利用效率目標(biāo)、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、基本公共服務(wù)明顯加強、可持續(xù)發(fā)展能力增強、人民生活水平繼續(xù)提高和民主法制建設(shè)以及精神文明建設(shè)進(jìn)展目標(biāo)等。而經(jīng)濟(jì)法屬于法律范疇,追求的是“實質(zhì)正義、社會效益、經(jīng)濟(jì)自由和經(jīng)濟(jì)秩序”〔3〕,在立法中表現(xiàn)為維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序、保護(hù)公平競爭、維護(hù)消費者和勞動者權(quán)益以及維護(hù)社會公共利益等具體價值目標(biāo)。顯然,盡管規(guī)劃中不乏公平的因素,但其主要是在發(fā)展的目標(biāo)指導(dǎo)下形成的。經(jīng)濟(jì)法雖也重視發(fā)展,但其理論基礎(chǔ)仍然是長期而穩(wěn)定的法律固有價值。經(jīng)濟(jì)法穩(wěn)定的價值目標(biāo)和理念,決定了我們應(yīng)當(dāng)以此為坐標(biāo)觀察和分析規(guī)劃的合法性和合理性問題,而不是以規(guī)劃決定經(jīng)濟(jì)法的取舍。

其二,就其內(nèi)容來看,規(guī)劃是一個以產(chǎn)業(yè)政策以及相關(guān)政策為主的綱領(lǐng)性文件;而經(jīng)濟(jì)法則是一系列行為規(guī)范的總稱,這些規(guī)范以權(quán)利和義務(wù)為基本內(nèi)容,并附之以相應(yīng)的法律責(zé)任。所以,規(guī)劃不直接涉及人們的權(quán)利和義務(wù),僅具有指導(dǎo)性;而經(jīng)濟(jì)法則是由一系列法律規(guī)范構(gòu)成,諸如競爭法、消費者保護(hù)法、勞動者保護(hù)法和宏觀調(diào)控法等,其中包括諸多權(quán)利和義務(wù),是市場主體從事經(jīng)濟(jì)活動和政府進(jìn)行監(jiān)管以及宏觀調(diào)控活動時必須遵守的規(guī)范。

一、十一五規(guī)劃的性質(zhì)以及與經(jīng)濟(jì)法的區(qū)別

十一五規(guī)劃是根據(jù)中共中央建議編制,由全國人民代表大會審議批準(zhǔn)的一個重要文件,因此,它在我國社會政治和經(jīng)濟(jì)生活中有著特殊的意義。為了正確厘定規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系,特別是在經(jīng)濟(jì)法中是否應(yīng)當(dāng)終結(jié)計劃法,則需了解十一五規(guī)劃的性質(zhì)。關(guān)于規(guī)劃的性質(zhì),有學(xué)者根據(jù)規(guī)劃的程序,將它與法律等同,認(rèn)為規(guī)劃是一部有中國特色的宏觀調(diào)控法和經(jīng)濟(jì)法的來源;〔1〕也有學(xué)者認(rèn)為,規(guī)劃就是計劃,“是指人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)某種目的而對未來的行動所作的設(shè)想和部署”〔2〕。但是,由于規(guī)劃是根據(jù)中共中央的建議編制,并由全國人大表決通過,所以,許多學(xué)者從規(guī)劃產(chǎn)生的特殊程序而將其視為法律或具有法律性質(zhì)的文件,甚至認(rèn)為它比普通法律應(yīng)當(dāng)具有更高的效力,意圖使法律服從規(guī)劃,并將法律當(dāng)作實施規(guī)劃的手段。顯而易見,這種觀點僅僅是根據(jù)產(chǎn)生程序而不是內(nèi)容來界定規(guī)劃的性質(zhì),屬于形式意義的規(guī)劃觀。筆者認(rèn)為,界定規(guī)劃的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)其內(nèi)容而不是產(chǎn)生形式,因為只有內(nèi)容才反映了其基本屬性以及與法律等社會現(xiàn)象之間的區(qū)別和聯(lián)系。

法律是關(guān)于人的行為規(guī)范,它為人們指定了行動的方向以及違背后的不利后果,此即法律的規(guī)則性,也是構(gòu)成法律的基本要素。規(guī)劃是否屬于法律,取決于其是否具有規(guī)則性。在法律規(guī)則中,權(quán)利和義務(wù)是最基本的內(nèi)容,離開具體的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范也就無所謂法律。從這一角度判斷,如果規(guī)劃屬于法律,就應(yīng)當(dāng)具有明確的權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容。但是,從內(nèi)容看,十一五規(guī)劃只是明確了我國未來五年經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的目標(biāo)、戰(zhàn)略以及政府的行動方向,并不是在社會主體之間配置權(quán)利和義務(wù),不能成為社會成員的行為規(guī)范。正如規(guī)劃所言:“主要是引導(dǎo)市場主體行為,是未來五年我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏偉藍(lán)圖,是全國各族人民共同的行動綱領(lǐng),是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)?！保▍⒁姟吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》,人民出版社,2006年,6頁。）此外,規(guī)劃如果具有法律性質(zhì),還應(yīng)當(dāng)具有與權(quán)利和義務(wù)相一致的法律責(zé)任,以制裁那些違背規(guī)劃或不執(zhí)行規(guī)劃的行為。但是,規(guī)劃中沒有也不可能存在法律責(zé)任或類似的責(zé)任,所以,無論是以何種形式通過,規(guī)劃都不具有規(guī)范性。

由中共中央建議編制,并由全國人大通過,這是因為規(guī)劃涉及到我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略問題,是憲法規(guī)定的須由全國人大批準(zhǔn)的重大事項。雖然規(guī)劃制定和通過的程序與法律具有形似性,但最高權(quán)力機(jī)關(guān)并非在行使立法權(quán),而是重大事項的決定權(quán),不能就此認(rèn)為它具有法律的性質(zhì)。從十一五規(guī)劃的內(nèi)容、目的、實施和階段性等特征分析,它應(yīng)當(dāng)屬于未來五年內(nèi)我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基本政策而非法律范疇,因此,我們應(yīng)當(dāng)從政策的角度來審視其與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系。規(guī)劃的政策性決定了它與經(jīng)濟(jì)法屬于兩種不同的社會現(xiàn)象,存在如下諸多區(qū)別。

其一,各自追求的價值目標(biāo)不同。規(guī)劃屬于政策范疇,它追求的是經(jīng)濟(jì)和社會的持續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展,包括宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、資源利用效率目標(biāo)、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、基本公共服務(wù)明顯加強、可持續(xù)發(fā)展能力增強、人民生活水平繼續(xù)提高和民主法制建設(shè)以及精神文明建設(shè)進(jìn)展目標(biāo)等。而經(jīng)濟(jì)法屬于法律范疇,追求的是“實質(zhì)正義、社會效益、經(jīng)濟(jì)自由和經(jīng)濟(jì)秩序”〔3〕,在立法中表現(xiàn)為維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序、保護(hù)公平競爭、維護(hù)消費者和勞動者權(quán)益以及維護(hù)社會公共利益等具體價值目標(biāo)。顯然,盡管規(guī)劃中不乏公平的因素,但其主要是在發(fā)展的目標(biāo)指導(dǎo)下形成的。經(jīng)濟(jì)法雖也重視發(fā)展,但其理論基礎(chǔ)仍然是長期而穩(wěn)定的法律固有價值。經(jīng)濟(jì)法穩(wěn)定的價值目標(biāo)和理念,決定了我們應(yīng)當(dāng)以此為坐標(biāo)觀察和分析規(guī)劃的合法性和合理性問題,而不是以規(guī)劃決定經(jīng)濟(jì)法的取舍。

其二,就其內(nèi)容來看,規(guī)劃是一個以產(chǎn)業(yè)政策以及相關(guān)政策為主的綱領(lǐng)性文件;而經(jīng)濟(jì)法則是一系列行為規(guī)范的總稱,這些規(guī)范以權(quán)利和義務(wù)為基本內(nèi)容,并附之以相應(yīng)的法律責(zé)任。所以,規(guī)劃不直接涉及人們的權(quán)利和義務(wù),僅具有指導(dǎo)性;而經(jīng)濟(jì)法則是由一系列法律規(guī)范構(gòu)成,諸如競爭法、消費者保護(hù)法、勞動者保護(hù)法和宏觀調(diào)控法等,其中包括諸多權(quán)利和義務(wù),是市場主體從事經(jīng)濟(jì)活動和政府進(jìn)行監(jiān)管以及宏觀調(diào)控活動時必須遵守的規(guī)范。

近年來，在縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在各有關(guān)部門的關(guān)心支持配合下，為做好《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的貫徹實施，我局做了大量認(rèn)真細(xì)致的工作。根據(jù)縣人大常委會《縣人大常委會關(guān)于開展〈中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉執(zhí)法檢查工作方案》文件要求，我局認(rèn)真開展了自查工作，現(xiàn)將自查情況匯報如下：

一、組織保障情況

我局領(lǐng)導(dǎo)十分重視該項工作，及時成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由局長親自擔(dān)任組長，分管副局長擔(dān)任副組長，配備了兼職工作人員，切實加強《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的貫徹實施。

二、貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的情況

1、積極學(xué)習(xí)、宣傳《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。2008年1月1日《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施以來，我局精心制訂了學(xué)習(xí)和宣傳計劃，多次組織干部職工召開專題會議，要求相關(guān)工作人員逐條熟悉具體內(nèi)容，認(rèn)真學(xué)習(xí)深刻領(lǐng)會《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》內(nèi)涵并在工作中嚴(yán)格落實。

2、積極做好房產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察工作。近年來，針對房地產(chǎn)行業(yè)存在的違規(guī)開發(fā)、變相經(jīng)營房地產(chǎn)等違法違規(guī)行為，我局多次開展拉網(wǎng)式的排查。一是對每一個開發(fā)企業(yè)進(jìn)行檢查，通過開發(fā)企業(yè)自查及下小區(qū)走訪調(diào)查等方式，查出問題要求立即整改處理；二是采取分片分路段進(jìn)行暗訪、取證的方式，對我縣縣城私人建房進(jìn)行全面調(diào)查。2008年以來我局共查處8起房地產(chǎn)行業(yè)違法違規(guī)案件，其中開發(fā)企業(yè)5起，私人3起。

為貫徹落實《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，切實抓好我鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作，現(xiàn)結(jié)合實際，制定如下實施方案。

一、指導(dǎo)思想和基本原則

（一）指導(dǎo)思想。

認(rèn)真貫徹落實黨的十七大精神，以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為指導(dǎo)，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對城鎮(zhèn)化道路的引導(dǎo)和調(diào)控作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，為全面建設(shè)小康社會打好基礎(chǔ)。

（二）基本原則。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展、先規(guī)劃后建設(shè)。

為貫徹落實《城鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃法》，切實抓好我鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作，現(xiàn)結(jié)合實際，制定如下實施方案。

一、指導(dǎo)思想和基本原則

（一）指導(dǎo)思想。

認(rèn)真貫徹落實黨的十七大精神，以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為指導(dǎo)，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對城鎮(zhèn)化道路的引導(dǎo)和調(diào)控作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，為全面建設(shè)小康社會打好基礎(chǔ)。

（二）基本原則。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展、先規(guī)劃后建設(shè)。

建設(shè)行政執(zhí)法工作在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下。市法制辦的具體指導(dǎo)下，深入貫徹落實《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實施綱要》國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》省《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的實施方案》和《市人民政府關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的實施意見》等一系列文件精神要求，按照市政府的統(tǒng)一安排部署，結(jié)合我局工作的實際情況，建設(shè)局黨組把建設(shè)行政執(zhí)法工作列入重要的議事日程，認(rèn)真開展法制宣傳教育，端正行政執(zhí)法指導(dǎo)思想，落實行政執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任，堅持建設(shè)行政執(zhí)法公開、公正、公平，努力提高行政效率，嚴(yán)格依法行政。做到依法決策、依法規(guī)劃、建設(shè)與管理，提高依法辦事，依法行政水平，用法律規(guī)范建設(shè)行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，依法保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，推行建設(shè)行政執(zhí)法責(zé)任制工作上進(jìn)行了新的探索?，F(xiàn)將行政執(zhí)法工作匯報如下：

一、充實完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，強化對行政執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)

我局把行政執(zhí)法工作作為事關(guān)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一把手工程來抓。針對我局人員變動的實際情況，及時調(diào)整充實了行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組，完善了普法組織機(jī)構(gòu)，成立了《推行行政執(zhí)法責(zé)任制領(lǐng)導(dǎo)小組》、《建設(shè)系統(tǒng)“五五”普法領(lǐng)導(dǎo)組》；制定出臺了《市建設(shè)系統(tǒng)法制宣傳教育和依法治建工作的第五個五年規(guī)劃》；編印了《建設(shè)法律法規(guī)匯編》，為建設(shè)工作者提供了一套比較全面的工作手冊和知識讀本。此項工作受到了建設(shè)廳領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定和高度重視，省建設(shè)廳已將此書作為目前建設(shè)行業(yè)最好最全的專業(yè)法律工具書。開展了多形式多層次的法制宣傳教育活動，具體日常事務(wù)落實了專人負(fù)責(zé)。根據(jù)《市行政執(zhí)法評議考核標(biāo)準(zhǔn)及細(xì)則》要求的各項內(nèi)容，明確了建設(shè)行政執(zhí)法工作年度計劃及目標(biāo)任務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)小組定時不定時地專題研究建設(shè)行政執(zhí)法工作，督促檢查到位，形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，干部職工配合抓的齊抓共管的工作格局，確保建設(shè)依法行政工作有組織、有計劃、有步驟地穩(wěn)步推進(jìn)。

二、加強建設(shè)法律法規(guī)學(xué)習(xí)，強化行政執(zhí)法隊伍建設(shè)

進(jìn)一步加強對干部職工的法律、法規(guī)和政治理論學(xué)習(xí)，把學(xué)法、用法與依法行政，廉政勤政、精神文明建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，組織干部職工深入學(xué)習(xí)宣傳民主法制理論和建設(shè)社會主義法治國家的基本方略，學(xué)習(xí)宣傳憲法和國家基本法律，學(xué)習(xí)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建筑法》、《招投標(biāo)法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政訴訟法》等與建設(shè)工作、生活密切相關(guān)的法律法規(guī)知識。在“五五”普法學(xué)習(xí)中，我局購了《住宅與房地產(chǎn)業(yè)法規(guī)知識讀本》、《行政處罰與行政救濟(jì)法規(guī)知識讀本》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)法規(guī)知識讀本》、《工程建設(shè)與建筑業(yè)法規(guī)知識讀本》等“五五”普法教材81套，1600本，基本做到了科級以上干部人手一套，一般執(zhí)法人員人手一本。3月14-16日舉辦建設(shè)行政執(zhí)法人員培訓(xùn)班，建筑系統(tǒng)各相關(guān)執(zhí)法單位政執(zhí)法人員460余人參加了培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容以《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實施綱要》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為主的建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)和條例。邀請了省建設(shè)廳劉玉坤處長、楊璇副處長，檢察、紀(jì)檢部門領(lǐng)導(dǎo)講授了城市規(guī)劃法、預(yù)防職務(wù)犯罪和黨風(fēng)廉政建設(shè)有關(guān)知識，進(jìn)一步提高了建設(shè)行政執(zhí)法人員和領(lǐng)導(dǎo)干部的理論水平和法律素養(yǎng)，提高了依法決策、依法行政和依法管理的能力。

三、建全完善行政執(zhí)法制度，落實行政執(zhí)法責(zé)任制

經(jīng)濟(jì)法體系是指由經(jīng)濟(jì)法律規(guī)定所構(gòu)成的一個有機(jī)系統(tǒng)。研究經(jīng)濟(jì)法體系，對于深化經(jīng)濟(jì)法自身的認(rèn)識，概覽經(jīng)濟(jì)法的外在全貌，明了經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)在構(gòu)成要素，理清經(jīng)濟(jì)法與相關(guān)法律部門的關(guān)系，確立經(jīng)濟(jì)法的獨立法律部門地位，完善整個法律體系，都具有重要意義。

一、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法體系的缺陷

1.指導(dǎo)思想不正確。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法體系建立在計劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，認(rèn)為計劃法在經(jīng)濟(jì)法中占據(jù)重要地位，是經(jīng)濟(jì)法的“龍頭法”，其他經(jīng)濟(jì)法都以計劃法為軸心而展開，并認(rèn)為這是社會主義經(jīng)濟(jì)法體系的本質(zhì)特征，也是與資本主義經(jīng)濟(jì)法體系的區(qū)別所在。這是傳統(tǒng)高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制在經(jīng)濟(jì)法體系中的反映，自然，高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端也為經(jīng)濟(jì)法體系所分享。隨著經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法體系賴以建立的基礎(chǔ)已逐漸喪失，內(nèi)在構(gòu)成要素在不斷重組，正日益喪失其存在的合理性。尤其要指出的是，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法體系盡管把計劃和計劃法奉為至上至尊，但對計劃本身缺乏科學(xué)的理解，視計劃為指令、集權(quán)、數(shù)字，把計劃當(dāng)作是可以不受市場規(guī)律制約的包攬一切的東西，這種經(jīng)濟(jì)法體系是注定難以建立的。而實質(zhì)上，我國從來也沒有制定過真正意義上的計劃法，所謂的計劃法只不過是各種行政命令，因此，以計劃法為“龍頭”建立經(jīng)濟(jì)法體系事實上只能是主觀空想罷了。

2.按“身分”立法。如按所有制進(jìn)行企業(yè)立法，有全民所有制工業(yè)企業(yè)法、集體企業(yè)法、私營企業(yè)法；等等。不同所有制的企業(yè)，地位不同，權(quán)義有別，稅負(fù)不一，保護(hù)各異，區(qū)別對待，這樣必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)法體系的內(nèi)在不和諧、不統(tǒng)一。從計劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制就是從“身分”到“契約”，從不平等到平等，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)法立法不應(yīng)根據(jù)“身分”而應(yīng)根據(jù)“行為”統(tǒng)一進(jìn)行，因此，按“身分”立法所構(gòu)建的經(jīng)濟(jì)法體系是與市場經(jīng)濟(jì)要求背道而馳的。

3.缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。到底哪些法律法規(guī)屬于經(jīng)濟(jì)法體系的內(nèi)在構(gòu)成要素，缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)法體系具有極大的任意性。有的不屬于經(jīng)濟(jì)法體系的被納入其中，如合同法等，有的屬于經(jīng)濟(jì)法體系的卻被拒之于外，如產(chǎn)業(yè)政策法等。這必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)法體系與相鄰法律部門如民法、行政法體系的瓜葛難解，引發(fā)法律部門之爭，甚至擾亂現(xiàn)有的整個法律體系，進(jìn)而也影響到經(jīng)濟(jì)法作為一個獨立的法律部門存在的根據(jù)。這從根本上違背了建立經(jīng)濟(jì)法體系的初衷。

4.具有嚴(yán)重的封閉性。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法體系刻意強調(diào)姓“社”姓“資”（但并不清楚什么是“社”什么是“資”），過分注重“中國特色”（但有時是誤解它濫用它），著力區(qū)分涉內(nèi)法與涉外法，國內(nèi)法與國際法，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)濟(jì)法經(jīng)驗制度文化技術(shù)不夠，缺乏國際通約性，難以與國際接軌，甚至有時我們所建立的經(jīng)濟(jì)法體系與國際上公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)法體系相去甚遠(yuǎn)。現(xiàn)代社會是開放的國際性的大社會，立足于這種社會的經(jīng)濟(jì)法體系必須是開放的、面向世界的，那么封閉的經(jīng)濟(jì)法體系必然會與世隔絕、窒息生機(jī)。

引言

新中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度建設(shè)，經(jīng)歷了一個從無到有、從單一到配套、從部門規(guī)章到行政法規(guī)再上升到法律的逐步完善過程。過去五十多年的城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐，既取得了多方面的成績，但也有許多經(jīng)驗教訓(xùn)值得認(rèn)真總結(jié)。當(dāng)前，我國的城市化已經(jīng)發(fā)展到了一個新的水平，城市數(shù)量明顯增加，小城鎮(zhèn)的發(fā)展加速推進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計，2000年全國轉(zhuǎn)移就業(yè)的1.1億多農(nóng)村勞動力中，在鄉(xiāng)和建制鎮(zhèn)就業(yè)的占58.8%，進(jìn)入縣級市、地級市和省會城市就業(yè)的分別占13.5%、14.5%和13.2%1。新農(nóng)村建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展上升到一個新的水平。但是，從我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度來看，還存在著很多困難和矛盾，特別是對城鄉(xiāng)二元化問題的解決力度不夠，措施不到位，已經(jīng)影響到我國的新一輪的城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展進(jìn)程。如何進(jìn)一步完善我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度，尤其是新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施以后，如何通過規(guī)劃法律制度的完善，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)的和諧可持續(xù)發(fā)展，需要我們進(jìn)一步研究解決。

一、我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度基本情況

改革開放以來，我國城市規(guī)劃法律體系的變革基本上是以漸進(jìn)的方式推進(jìn)的。在總結(jié)建國以來城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗教訓(xùn)、借鑒吸收國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全國人大常委會于1989年頒布《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，標(biāo)志著我國城市規(guī)劃法律制度建設(shè)邁上了一個新臺階。1993年，國務(wù)院頒布施行了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》。我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實施管理依據(jù)這“一法一條例”，形成我國近20年的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本運作制度。2008年1月起，我國實施新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。

（一）我國基本法律制度概況

我國近年的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本法律制度主要包括《城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》和現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定的各種運作制度。主要是：

摘要：結(jié)合作者工作實際，對動態(tài)規(guī)劃在建筑材料管理中的應(yīng)用進(jìn)行簡要分析，首先探究建筑施工材料管理內(nèi)容，其次分析動態(tài)規(guī)劃方法，最后對該方法的應(yīng)用機(jī)理和實踐進(jìn)行討論，僅供參考。

關(guān)鍵詞：建筑材料；管理；動態(tài)規(guī)劃；分析

要想全面提升城市建筑工程的質(zhì)量、提升城市居民的生活質(zhì)量，就必須要加強城市施工管理，所以在施工的過程中就應(yīng)該加強施工管理，而建筑材料的管理又是其非常重要的一個組成部分。在施工的過程中，加強各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制，不能存在任何有損工程質(zhì)量的因素存在，這樣才能切實提高建筑工程質(zhì)量，為城市的發(fā)展貢獻(xiàn)一份力量。

1建筑施工材料管理

為了全面的提升建筑工程質(zhì)量，在施工開始前應(yīng)該設(shè)計出多個建筑材料應(yīng)用方案，然后選擇最優(yōu)的方案進(jìn)行施工，設(shè)計方案應(yīng)該充分的考慮到成本問題，還要保證建筑與周邊的環(huán)境和諧統(tǒng)一，形成了配套設(shè)施。城市中建設(shè)施工，必須要確保整個招標(biāo)過程都是公開透明的，不存在任何形式的暗箱操作。同時還還應(yīng)該打破大企業(yè)材料的壟斷現(xiàn)象，采用嚴(yán)格的保障制度來確保工程的順利進(jìn)行，杜絕存在質(zhì)量不合格的情況。這樣才能最終保證工程的質(zhì)量符合要求，在招標(biāo)結(jié)束之后、施工開始之前，施工企業(yè)需要根據(jù)工程的具體情況建立一套完善的保障體系，明確每個職位的具體責(zé)任，切實保證建筑工程項目可以順利實施。

2動態(tài)規(guī)劃法

［摘要］我國現(xiàn)行規(guī)劃體系在中華人民共和國成立后特別是改革開放40年來的發(fā)展取得了巨大成就，但是“多規(guī)并立”的弊端也逐漸暴露出來。為了化解矛盾、規(guī)避風(fēng)險，從中央到地方紛紛探索將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等進(jìn)行整合，力爭形成“一個縣(市)、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。為了確?！岸嘁?guī)合一”的順利實現(xiàn)，必須完善“多規(guī)合一”的法律機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］“多規(guī)并立”;“多規(guī)合一”;法律規(guī)制

1引言

1949年新中國成立以后，仿照蘇聯(lián)模式建立起了高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，政府管理領(lǐng)域采取“大政府、小社會”的模式，各部門從履行自身管理職能的角度入手組織編制了不同類型的規(guī)劃，我國規(guī)劃領(lǐng)域呈現(xiàn)出“多規(guī)并立”的局面。不可否認(rèn)，經(jīng)過中華人民共和國成立后特別是改革開放40年來的探索實踐，我國各項規(guī)劃工作取得了巨大成就，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中譜寫了光輝的篇章。但是，必須清醒地認(rèn)識到，在“多規(guī)并立”的格局下，現(xiàn)行規(guī)劃體系的弊端日益顯現(xiàn)，已經(jīng)出現(xiàn)了從“量變”引起“質(zhì)變”的危險趨勢。如何防范“多規(guī)”之利向“多規(guī)”之弊逆轉(zhuǎn)已成為擺在我國規(guī)劃決策者面前的一道亟待解決的難題。

2我國現(xiàn)行規(guī)劃體系存在的主要問題

目前我國由政府出臺的規(guī)劃類型有80余種，其中法定規(guī)劃有20余種，［1］較為重要的有國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。為了研究方便，文章將以上述四種規(guī)劃作為研究對象。通過研究發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行規(guī)劃體系主要存在以下問題。2.1規(guī)劃法制化建設(shè)滯后，規(guī)劃實施缺乏法制保障。首先，我國規(guī)劃法規(guī)體系尚不完善。不同類型的規(guī)劃編制所依據(jù)的法規(guī)體系存在較大差異。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃依據(jù)《憲法》編制，但是在該領(lǐng)域缺少基本法為其提供法律依據(jù)，配套法和相關(guān)法也處于缺位狀態(tài)，法規(guī)體系尚未健全。［2］城鄉(xiāng)規(guī)劃依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》編制，此外在該領(lǐng)域我國還頒布了一系列法規(guī)規(guī)章與之相配套。相對而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系較為完善。土地利用總體規(guī)劃依據(jù)《土地管理法》編制，在該領(lǐng)域同樣有相關(guān)的法規(guī)規(guī)章與之相配套。整體而言，土地利用總體規(guī)劃法規(guī)體系也較為完善。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》編制，除此之外，直接涉及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的法規(guī)規(guī)章數(shù)量很少，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃缺乏完善的法規(guī)體系。綜上所述，我國目前尚未形成統(tǒng)一、完善的規(guī)劃法規(guī)體系。就具體規(guī)劃而言，除了城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃以外，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的法制建設(shè)進(jìn)程仍較為落后。其次，我國規(guī)劃法律關(guān)系模糊不清。根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制。由此可知，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃在我國現(xiàn)行規(guī)劃體系中居于核心地位，具有最高的權(quán)威性和政策性。然而就城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃而言，三類規(guī)劃的法律地位相同，這也就造成了當(dāng)不同規(guī)劃之間出現(xiàn)沖突時無法從法律層面解決誰服從誰的問題。上述法律對于不同規(guī)劃之間的關(guān)系多采用“相銜接”這樣的詞匯描述，然而具體該如何銜接卻未做說明，導(dǎo)致在很多情況下有關(guān)部門往往空有銜接的意愿但無銜接的具體措施，使得規(guī)劃矛盾難以協(xié)調(diào)。2.2現(xiàn)行規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)復(fù)雜，縱向、橫向問題突出。我國現(xiàn)行規(guī)劃體系可以描述為一個由縱向規(guī)劃層級和橫向規(guī)劃類型交織而成的“條塊分割”的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致實踐中大量問題的產(chǎn)生，可以用“上下不銜接，左右有沖突”來概括。［3］從縱向上看，一方面，我國規(guī)劃層級間關(guān)系不盡合理。理論上講，不同層級規(guī)劃之間應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出明顯的差異性，上級規(guī)劃側(cè)重于戰(zhàn)略性、政策性而下級規(guī)劃側(cè)重于可操作性、適應(yīng)性。但是目前卻存在著上級規(guī)劃戰(zhàn)略性、政策性不足而下級規(guī)劃簡單模仿上級規(guī)劃導(dǎo)致操作性、適應(yīng)性不強的問題。［4］另一方面，不同層級政府之間的利益沖突會影響到規(guī)劃的實施。當(dāng)自身利益達(dá)到一定程度足以沖破政府行為規(guī)范約束的時候，下級政府就會不顧上級政府規(guī)劃而追求自身利益進(jìn)而出現(xiàn)“政策執(zhí)行失真”的現(xiàn)象。［5］所謂“政策執(zhí)行失真”是指公共政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)與政策內(nèi)容不符、偏離政策目標(biāo)、違背政策精神的現(xiàn)象。［6］從橫向上看，長期以來各部門圍繞各自職責(zé)和管理權(quán)限從事規(guī)劃的編制和實施。雖然部門分工是專業(yè)化的客觀要求，但是各部門從自身利益出發(fā)爭相編制“自己部門的規(guī)劃”容易因為缺乏溝通協(xié)調(diào)而誘發(fā)“孤島現(xiàn)象”。所謂“孤島現(xiàn)象”是指政府機(jī)構(gòu)間在職能、資源、信息、利益等方面因為不能滿足多元組織主體充分整合、及時交流、高效利用的一種狀態(tài)。［6］2.3規(guī)劃決策缺少公眾參與，規(guī)劃科學(xué)性、民主性不足首先，我國公眾參與限制性因素較多。從主觀方面看，由于我國由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)模式向新興的市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的時間較短，公眾的民主意識普遍不高，導(dǎo)致參與規(guī)劃主要是出于個人興趣而非社會責(zé)任感。除非某一規(guī)劃涉及公民的切身利益，否則很難想象一個人會為了與自己毫無利害關(guān)系的規(guī)劃而“發(fā)聲”。從客觀方面看，各項規(guī)劃的專業(yè)色彩濃厚而公眾由于缺乏專業(yè)知識難以參與到規(guī)劃的編制過程中。若要提高公眾的參與程度，當(dāng)務(wù)之急是向公眾普及相關(guān)專業(yè)知識使其具備參與規(guī)劃編制的能力。這項工作需要政府部門提供充足的資金支持，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言無疑是一筆不小的開支。其次，我國公眾參與缺乏法律保障。目前我國尚無明確的法律規(guī)定保障公民參與規(guī)劃的權(quán)利。法律規(guī)定上的缺失使得公眾參與成為各項規(guī)劃編制過程中的“備選項”而非“必選項”，不僅造成公眾的合法權(quán)益得不到法律保障，一定程度上也影響了規(guī)劃的科學(xué)性與民主性。反觀國外，以英國為例，1990年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》規(guī)定每一種類型的開發(fā)規(guī)劃從編制、公布、審批到訴訟的程序都有法定的公眾參與內(nèi)容，公眾參與因此被視作英國規(guī)劃法規(guī)體系的“骨架”。［7］2.4權(quán)責(zé)不對等造成規(guī)劃權(quán)力濫用與規(guī)劃責(zé)任缺失。首先，現(xiàn)有法律法規(guī)內(nèi)容不完善。我國相關(guān)法律法規(guī)對政府部門權(quán)力的規(guī)定常常采用高度概括的方式，造成了政府部門權(quán)力內(nèi)容模糊不清、權(quán)力邊界相互交叉，進(jìn)而為政府部門隨意擴(kuò)張權(quán)力提供了可乘之機(jī)。由于實踐中政府部門掌握了權(quán)力就等同于獲得了利益，因而各部門爭權(quán)現(xiàn)象屢見不鮮，不僅造成了部門之間關(guān)系的緊張，更影響了日常工作的開展。相較于高度概括的政府部門權(quán)力的規(guī)定，相關(guān)法律法規(guī)對政府部門責(zé)任的規(guī)定不僅更為模糊，很多情況下甚至是缺失的，這就造成了現(xiàn)實中“有權(quán)無責(zé)”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，導(dǎo)致規(guī)劃權(quán)力成為各部門競相爭奪的焦點。其次，規(guī)劃權(quán)力缺乏有效監(jiān)督。規(guī)劃權(quán)力的行使需要來自上級、同級部門以及公眾的監(jiān)督。而就目前情況來看，我國規(guī)劃領(lǐng)域存在著上級監(jiān)督虛化、同級監(jiān)督弱化、公眾監(jiān)督缺失等問題。第一，我國上下級行政機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要集中在宏觀方面，對于規(guī)劃編制這樣的具體事務(wù)則關(guān)注較少，這也就造成了上級監(jiān)督虛化，往往流于形式而無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。第二，長期以來各部門將編制規(guī)劃的權(quán)力看成自己的“一畝三分地”，往往不允許其他部門“指手畫腳”。而由于各個部門之間并不存在隸屬關(guān)系，“互不買賬”造成同級監(jiān)督弱化，無法避免各自為政的現(xiàn)象發(fā)生。第三，由于現(xiàn)行法律未就規(guī)劃編制過程中的公眾參與做出明確規(guī)定，導(dǎo)致各個部門編制規(guī)劃時缺乏透明度以及公眾缺少參與規(guī)劃的途徑和機(jī)會。再加上公眾專業(yè)知識匱乏，無法對規(guī)劃編制發(fā)揮監(jiān)督作用造成了規(guī)劃領(lǐng)域公眾監(jiān)督的缺失。