導語：如何才能寫好一篇規(guī)劃法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是我國建設領域的一部重要法律，它的頒布實施對于充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鄉(xiāng)經濟和社會發(fā)展中的先導和統(tǒng)籌作用，有效調控和引導城鄉(xiāng)發(fā)展建設，促進城鄉(xiāng)經濟、社會和資源環(huán)境的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展，必將產生積極而深遠的影響。

對*省而言，我們貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的主要任務是，遵循科學發(fā)展觀的要求，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進區(qū)域協(xié)調、加快社會主義新農村建設為重點，不斷提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平，努力推動經濟社會又好又快地發(fā)展。具體包括以下幾方面的舉措：

一、提高認識，深入開展《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的學習和宣傳工作

學習好宣傳好《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是貫徹實施好《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的前提。當前要重點抓好以下兩個方面的工作：

一是組織規(guī)劃管理部門和其他相關的政府管理部門的干部全面、深入學習《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。省將于近期組織開展《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的培訓工作。同時要求各地也要對規(guī)劃、建設行政主管部門和規(guī)劃設計單位的有關人員進行培訓。二是面向社會，積極會同宣傳部門，充分利用報紙、電視、網絡等媒體，廣泛、深入地宣傳《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，使政府部門、社會各界、廣大人民群眾充分了解《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，讓全社會共同來支持和監(jiān)督《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施，營造貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的良好社會氛圍。

二、開拓創(chuàng)新，健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃體系

按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，結合我省已有的工作基礎，我們對如何健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃體系，形成了以下的初步設想：

一是以省和區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為切入點，構建省級城鄉(xiāng)規(guī)劃的政策平臺。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進一步明確了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的公共政策屬性。因此，制定和實施好面向區(qū)域與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，是加強城鄉(xiāng)規(guī)劃先導、綜合統(tǒng)籌和調控能力的重要手段。也是改變以往城鄉(xiāng)規(guī)劃成果政策屬性不強，缺乏統(tǒng)一的政策實施平臺必要措施。我省和建設部聯(lián)合組織編制的《珠三角城鎮(zhèn)群規(guī)劃》之所以被專家譽為市場經濟條件下對區(qū)域規(guī)劃編制的成功探索、創(chuàng)新的典范，其主要原因之一就是以科學發(fā)展觀為指南，立足于空間資源的保護和各級政府事權的合理劃分，把珠三角劃分為9類政策地區(qū)和4級空間管治類型，提出不同的政策引導和規(guī)劃管制要求，并強化了政府對公共資源和戰(zhàn)略性空間資源的調控和管制。

目前，《珠江三角洲城鎮(zhèn)群規(guī)劃實施條例》已由*省人大批準頒布實施，從而進一步確立了《珠三角城鎮(zhèn)群規(guī)劃》的法定地位；《*省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》正待國務院批復；根據*省第十次黨代會提出的加快發(fā)展粵東城鎮(zhèn)群的要求，編制《粵東城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃》的前期工作也已開展。我們將以制定和實施好這些城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為基礎和切入點，在健全行之有效的省級城鄉(xiāng)規(guī)劃政策平臺上下大功夫，以進一步增強城鄉(xiāng)規(guī)劃的權威性。

二是以落實規(guī)劃強制性內容、建立規(guī)劃評價和監(jiān)控體系為重點，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃成為政府調控各類資源、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要手段。

對于城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及的區(qū)域協(xié)調發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護、風景名勝資源管理、自然與文化遺產保護、公共利益和公共安全等方面的強制性內容，我們要以最有效的方式加強規(guī)劃管制，確保規(guī)劃的權威性和嚴肅性。同時，要以可量化的控制性指標為主體，構筑城鄉(xiāng)規(guī)劃目標和政策的評價、引導體系，以及規(guī)劃實施的監(jiān)控體系，有效調控城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展和建設。

當前，我們將以建設生態(tài)文明、保障公共利益為重點，落實好《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關要求。一方面，要按照《*省環(huán)城綠帶規(guī)劃指引》和《*省區(qū)域綠地規(guī)劃指引》的要求，督促各地在編制城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中，切實將城市的環(huán)城綠帶和區(qū)域綠地，作為規(guī)劃的強制性內容加以明確，并制定切實的管制措施、行動計劃來予以落實。例如，我們正積極籌備開展珠三角地區(qū)區(qū)域綠地的劃定工作，擬報請省政府審定后，實施區(qū)域綠地管制；另一方面，要通過對規(guī)劃目標政策和實施的評價、監(jiān)控和引導，促進環(huán)境友好型、資源節(jié)約型城市的建設，落實好公共交通、住房建設、公共設施、公共安全等方面的具體規(guī)劃要求。

三是以提高城市和鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃的適用性和覆蓋率為核心，進一步增加規(guī)劃決策的科學性、民主性。

我省于*年頒布實施了全國第一部規(guī)范控制性詳細規(guī)劃地方性法規(guī)——《*省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》（以下簡稱《控規(guī)條例》），有效推進了我省城市規(guī)劃決策的科學化、民主化、法制化進程。今后，我省將本著務實進取的態(tài)度，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，充分考慮規(guī)劃管理的剛性與彈性，加強規(guī)劃的適用性和科學性，我們還要借鑒國內外的先進經驗，不斷提高控規(guī)的覆蓋率。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十條對于建制鎮(zhèn)的控規(guī)制定和實施工作也提出了明確要求。我們將按照這一要求，督促和指導建制鎮(zhèn)按照發(fā)展和建設的需要，推進建制鎮(zhèn)重點開發(fā)地區(qū)和地段的控規(guī)的制定和實施。我們正在著手開展制定《*省建制鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制指引》，對建制鎮(zhèn)的控規(guī)制定和實施工作給予有效的政策和技術指引。

四是因地制宜地搞好鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃的制定和管理，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

我們認為，對于鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃，應當根據差異化的鄉(xiāng)村發(fā)展目標制定相應的規(guī)劃政策。從我省目前鄉(xiāng)村發(fā)展狀況來看，其發(fā)展類型大致可以分為三種：一種是被城市或鎮(zhèn)包圍的“城中村”和處于城市、鎮(zhèn)增長邊界內的鄉(xiāng)和村莊；另一種是處于大城市發(fā)展的影響范圍，或者處于城鎮(zhèn)密集區(qū)域的鄉(xiāng)和村莊；還有一種是處于非城市化區(qū)域，或處于農田保護區(qū)、生態(tài)保護區(qū)的鄉(xiāng)村。對于這三類村莊，我們要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，調整、完善現(xiàn)行規(guī)劃思路和規(guī)劃方法。同時，對*年的《*省村莊整治規(guī)劃編制指引（試行）》進行修訂，以更好地貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有關規(guī)定。

五是以“三規(guī)協(xié)調”為基礎，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃與相關規(guī)劃的協(xié)調和銜接。

近年來，我省十分注重城市規(guī)劃與相關規(guī)劃的協(xié)調工作。省委、省政府印發(fā)的《*省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要》和《關于推進城鎮(zhèn)化的若干政策意見》講要突出以城鄉(xiāng)規(guī)劃為主體的空間戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎性地位，要求行業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃和下一層次規(guī)劃要服從空間戰(zhàn)略規(guī)劃和上一層次規(guī)劃。我們要按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》關于如何協(xié)調、銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃與相關規(guī)劃關系的新要求，繼續(xù)加大協(xié)調力度，逐步打破部門壁壘。特別是對于涉及社會經濟發(fā)展的三項綜合性規(guī)劃（城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、國民經濟和社會經濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃），要積極探索“三規(guī)協(xié)調”的現(xiàn)實途徑。例如，我們將根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確定的“先規(guī)劃后建設”的原則，創(chuàng)新制度，開展城市規(guī)劃實施年度計劃工作，確保省下達的土地利用計劃與各地城鄉(xiāng)建設的年度用地安排相銜接。同時，充分發(fā)揮近期建設規(guī)劃的行動規(guī)劃屬性，將國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的重大建設項目在“城鄉(xiāng)規(guī)劃”這一平臺上進行有效整合，使之與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃共同構成好統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展和建設的“雙平臺”。

三、明晰事權，進一步強化城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理

按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求和“一級政府、一級規(guī)劃、一級事權”的原則，進一步加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理，我們的工作思路是：

1、制定全省城鄉(xiāng)規(guī)劃編制計劃，以此為基礎，督促地方政府完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃在省域空間范圍全覆蓋。

2、積極引導各地政府按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，逐步建立健全職責對應和相對統(tǒng)一的規(guī)劃管理機構。

3、完善近期建設規(guī)劃的備案制度。

4、健全重大項目選址意見書分級審批制度。

四、多管齊下，建立和健全城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理機制

（一）建立城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員巡察制度

我省將本著“突出重點，分類推進；取得經驗，逐步鋪開”的工作思路，結合《珠三角規(guī)劃》和《珠三角條例》的實施，率先在珠江三角洲地區(qū)建立城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員巡察制度,待取得經驗后，逐步在全省推行。

（二）積極完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度

我們將按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，通過制定和實施《*省城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與辦法》和《*省城鄉(xiāng)規(guī)劃公示制度》等政策、措施，不斷完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度，進一步加大社會各界對城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督力度。

（三）建立健全省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度

今年11月，省政府下發(fā)了《關于設立*省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會的通知》，同意設立以省長為主任的*省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會。我廳將以此為平臺，進一步加大城鄉(xiāng)規(guī)劃對區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的統(tǒng)籌力度。

（四）建立規(guī)劃實時動態(tài)監(jiān)督機制

我廳正積極籌建城市規(guī)劃動態(tài)信息監(jiān)測系統(tǒng)，重點對城市總體規(guī)劃的實施進行實時動態(tài)監(jiān)測。我們已完成“珠三角協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略決策支持系統(tǒng)建設前期研究”工作，以其為技術支撐，各地將結合規(guī)劃管理信息化建設，積極建立和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃動態(tài)信息監(jiān)測系統(tǒng)。

篇2

關鍵詞：全面質量管理；旅游規(guī)劃；法規(guī)

從2000年開始，中央有關部委陸續(xù)出臺了多部規(guī)范旅游規(guī)劃的法規(guī)，我國旅游規(guī)劃法規(guī)體系初步形成。在當前我國旅游規(guī)劃成果良莠不齊的情況下，這些法規(guī)把規(guī)范旅游規(guī)劃的編制，而不是旅游規(guī)劃的實施作為重點，希望借此提高旅游規(guī)劃成果質量。因此，它們的制訂和實施可以納入質量管理的范疇。現(xiàn)代質量管理學崇尚全面質量管理的思想。然而，分析表明，我國旅游規(guī)劃法規(guī)體系尚未實現(xiàn)對旅游規(guī)劃質量的全面管理，因而有必要補充完善。

一、我國旅游規(guī)劃法規(guī)體系的構成我國現(xiàn)行的旅游規(guī)劃相關法規(guī)有四部，分別是《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》（2000年）、《旅游規(guī)劃通則》（2003年）、《旅游資源分類、調查與評價》（2003年）、《旅游規(guī)劃設計單位資質等級認定管理辦法》（2005年）。

《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》、《旅游規(guī)劃設計單位資質等級認定管理辦法》是國家旅游局的部門規(guī)章。前者對旅游發(fā)展規(guī)劃的概念、類型、內容、地位進行了界定，提出了編制旅游發(fā)展規(guī)劃的原則，并對旅游發(fā)展規(guī)劃編制、審批、實施的行政管理程序進行了粗略的規(guī)定。后者提出了旅游規(guī)劃設計單位資質的認定標準、申報與審批程序，并建立起對具有資質的旅游規(guī)劃設計單位的管理制度。

《旅游規(guī)劃通則》、《旅游資源分類、調查與評價》是由國家旅游局起草，國家質檢總局的技術法令。前者較為詳細地規(guī)定了各類旅游規(guī)劃的內容，系統(tǒng)地提出編制、評審旅游規(guī)劃的技術要求與程序，并對編制、評審旅游規(guī)劃人員的個人素質、團隊構成提出了較為具體的要求。后者在對旅游資源進行界定、分類的基礎上，提出了一套詳盡的對旅游資源進行調查、評價的工作方法。

二、TQM的概念與內涵

TQM是英文Total Quality Management的縮寫，意為全面質量管理。它是美國通用電氣公司質量經理菲根堡姆于1961年最先提出的一種質量管理思想。菲根堡姆認為，質量控制應該由企業(yè)所有人員共同承擔，解決質量問題不能僅著眼于產品制造過程，質量管理應貫穿于產品質量產生、形成和實現(xiàn)的全過程，且解決質量問題的方法是多種多樣的，不能僅限于檢驗和數理統(tǒng)計方法。在制造業(yè)的成功應用使得全面質量管理的思想在世界范圍內得到廣泛的傳播。很多國家結合本國的實踐對其進行了創(chuàng)新和發(fā)展，并對其應用范圍進行了拓展。

如今，全面質量管理已發(fā)展成為一個系統(tǒng)的理論體系，在全球企業(yè)界和其他各類組織的管理活動中得到了非常廣泛的應用。

我國從上世紀八十年代初開始大力推廣全面質量管理。在此過程中，我國專家從實踐中總結經驗，提出了“三全一多樣”的觀點，即認為推行全面質量管理，必須達到全過程、全員、全面、多方法四個基本要求?！叭^程”是指對質量產生、形成、實現(xiàn)的整個過程進行控制；“全員”是指組織的全體成員都投入到質量管理活動中去；“全面”是指質量的概念是廣義的，包括產品質量、服務質量、工作質量等方面；“多方法”意為綜合采用管理技術、科學方法、專業(yè)知識進行質量管理。

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三、完善我國旅游規(guī)劃法規(guī)體系的建議把我國旅游規(guī)劃相關法規(guī)的內容與全面質量管理的基本要求進行對比發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行旅游規(guī)劃法規(guī)體系還需從四個方面進行完善：1、對旅游規(guī)劃編制過程進行更科學、更嚴格的控制。旅游規(guī)劃編制、實施過程的每一個環(huán)節(jié)都會影響規(guī)劃成果的質量。然而，在當前我國旅游規(guī)劃成果整體上質量較低的情況下，現(xiàn)階段不宜通過立法強行干預旅游規(guī)劃的實施，盡管規(guī)劃實施對規(guī)劃成果質量有檢驗、反饋作用。法規(guī)應致力于對旅游規(guī)劃編制過程進行更有效的控制。在此提兩點建議：其一，對旅游規(guī)劃編制程序進行更科學的設計。近年來，學者們就如何編制旅游規(guī)劃進行了大量的研究，其中不乏有關創(chuàng)新旅游規(guī)劃編制程序的理論成果。建議立法者分析、評估這些研究成果，并據此修訂旅游規(guī)劃編制程序。比如，有的學者提出了利益相關者參與旅游規(guī)劃編制的步驟與方法；其二，法規(guī)對旅游規(guī)劃編制程序的表述應體現(xiàn)充分的強制性，以實現(xiàn)對旅游規(guī)劃編制過程的嚴格控制?，F(xiàn)行法規(guī)的強制性明顯不夠。比如，關于委托方確定旅游規(guī)劃設計單位的方式，“通則”只是概括了實踐中有哪幾種方式，而不是要求委托方必須采用相對公正、透明的競標方式。

2、加強對參與旅游規(guī)劃編制工作人員的管理。參與旅游規(guī)劃編制的工作人員主要有四類：規(guī)劃團隊、委托方的官員或管理者、規(guī)劃評審專家、委托方辦事員。要做到全員管理，關鍵在于兩點：一是明確每位工作人員的質量責任；二是設法保證他們具有優(yōu)良的業(yè)務素質，既有控制旅游規(guī)劃質量的能力，又有高度的質量責任感。

明確工作人員的質量責任比較容易，而要提高他們的業(yè)務素質則相對困難。我國已建立旅游規(guī)劃單位資質認定制度，試圖控制規(guī)劃團隊的業(yè)務素質。然而，單位和個人畢竟是兩碼事，所以還應建立旅游規(guī)劃師資質等級認定制度。建議旅游規(guī)劃師不但要分級，也要分成旅游地學、景觀設計、旅游歷史文化等多個專業(yè)類別。這既符合一個人很難精通旅游規(guī)劃所需全部知識的客觀規(guī)律，又方便委托方識別規(guī)劃團隊的學科構成。參與評審的專家也應具有旅游規(guī)劃師資質。不同類型、不同級別的旅游規(guī)劃，評審專家小組的資質等級結構、資質專業(yè)類別結構應有所差別。旅游規(guī)劃的委托方既有政府，也有企事業(yè)單位。委托方參與規(guī)劃編制的人員構成復雜。受權力范圍的限制，旅游主管部門無法確保他們每個人具有優(yōu)良的業(yè)務素質，但完全可以做到提高旅游系統(tǒng)人員的業(yè)務素質。

3、對旅游規(guī)劃質量進行全方位的、精確的控制。法規(guī)對旅游規(guī)劃質量的控制應該是寬泛的，不僅是規(guī)劃成果的質量，也包括規(guī)劃編制過程中工作人員的工作質量。規(guī)劃成果質量包括兩個方面：一是規(guī)劃的內容是否符合委托方需求；二是規(guī)劃的技術方法是否科學。

現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定了各類旅游規(guī)劃的主要內容，但比較粗略，無法對規(guī)劃內容進行精確的控制。因此，建議頒布詳細的旅游規(guī)劃內容綱目，進一步明確旅游規(guī)劃的內容體系。當然，不同類型、不同級別的旅游規(guī)劃應執(zhí)行不同的內容綱目。《旅游資源分類、調查與評價》具體規(guī)定了旅游資源調查分析的技術方法，而其他旅游規(guī)劃相關法規(guī)中關于規(guī)劃技術方法的條款比較原則化，執(zhí)行起來容易陷入“公說公有理，婆說婆有理”的爭論。因此，建議頒布更多詳解規(guī)劃技術方法的法令。旅游規(guī)劃實踐也表明，旅游市場調查、旅游產業(yè)規(guī)模預測等工作亟須規(guī)范。因為技術方法有因時、因地、因情況而變的問題，而且有的工作有多種較為可靠的技術方法，所以關于技術方法的法令應留有一定的彈性，并根據執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題進行修訂。

在我國旅游規(guī)劃編制實踐中，工作人員的工作質量比較普遍地存在或輕或重、這樣那樣的問題。規(guī)劃團隊調查研究敷衍了事、委托方主要領導重大決策獨斷專行、評審專家顧及熟人面子口下留情、委托方辦事員不能按時提供數據資料等現(xiàn)象屢見不鮮。這類質量問題會對規(guī)劃成果質量、規(guī)劃完成時間產生不利影響。

然而，現(xiàn)行法規(guī)中有關工作質量的條款很少，需要補充完善。

4、豐富旅游規(guī)劃質量管理手段?，F(xiàn)行的旅游規(guī)劃相關法規(guī)對工作人員業(yè)務素質的管理主要是通過資格準入制度。其實，還有必要采取教育手段、業(yè)務檢查手段。教育能使工作人員被動地提高業(yè)務素質，而業(yè)務檢查可促使工作人員主動提高業(yè)務素質?，F(xiàn)行法規(guī)控制旅游規(guī)劃成果質量的主要手段是規(guī)劃評審，但規(guī)劃評審屬于事后控制，而不是全程控制，它能檢驗規(guī)劃成果的質量，卻無法控制規(guī)劃工作的質量，當然也就無法預防規(guī)劃成果出現(xiàn)質量問題。因此，必須創(chuàng)造更多的質量管理手段，以實現(xiàn)對規(guī)劃編制過程的全程控制，對相關工作人員工作質量的控制。比如，可以引入標準合同制度，統(tǒng)一旅游規(guī)劃編制合同的內容、格式，合同中把委托方、規(guī)劃團隊可能出現(xiàn)的各種形式的工作質量問題列為違反合同的行為，從而通過雙方的相互監(jiān)督提升雙方的工作質量。

主要參考文獻

[1]中國質量管理協(xié)會.全面質量管理（第3版）[M].中國科學技術出版社，2010.

[2]張宏.旅游規(guī)劃編制體系研究[J].地域研究與開發(fā)，2010.3.

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ABSTRACT:Revising City Planning Act into Urban and Rural Planning Act is very important in promoting urban and rural integrated management and improving the current disorder in rural construction. But the revising of the act as well as its enforcement will confront unavoidable challenges.

This paper discussed the possible problems in the act implementation and provided counter-measures respectively.

“城鄉(xiāng)一體化”在規(guī)劃界并不是一個新鮮的話題，曾經還因為各人對其含義的不同理解而發(fā)生過學術爭論①;但這些討論多年來一直是停留在學術層面上的探討，在制度和政策方面的推進并沒有實質性的進展。本文討論的“城鄉(xiāng)一體化”，概念界定為對城市和鄉(xiāng)村實行“一體化”的規(guī)劃管理。之所以要重新討論這一話題，概因當前正在進行的《城市規(guī)劃法》修訂中，圈內人士建議將原法修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的呼聲甚高，甚至得到主管領導的首肯②。將《城市規(guī)劃法》修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這樣的修改雖只一字之差，卻是一個突破性的變革;它意味著，目前仍然在施行的“城鄉(xiāng)分治”的城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃建設管理，將被納入一個統(tǒng)一的制度體系中。這在給城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展帶來巨大機遇的同時，也對現(xiàn)行的規(guī)劃體系和制度安排提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，規(guī)劃界人士對此不能不有清醒的認識，并提前做好應對準備。

1　實施城鄉(xiāng)一體化管理是城鄉(xiāng)發(fā)展的大勢所趨

制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之所以得到較為廣泛的響應，是因為改革開放20多年來，特別是實行市場經濟體制10年以來，城鄉(xiāng)關系已經發(fā)生了巨大的變化。在計劃經濟體制下出臺的《城市規(guī)劃法》已經難以應對形勢急劇變化下出現(xiàn)的許多新問題，這體現(xiàn)在以下幾個方面:

11　鄉(xiāng)村工業(yè)化迅猛發(fā)展帶來城鄉(xiāng)關系的重構

1978年以來中國農村改革一個最為引人注目的現(xiàn)象，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，它徹底改變了傳統(tǒng)的“城市—工業(yè)，農村—農業(yè)”的經濟格局。經過20多年的發(fā)展，許多地方的農村實際上已經成為工業(yè)社會的一個組成部分;城市與鄉(xiāng)村的空間界限日趨模糊，與城市生產和生活相關的功能設施越來越多地轉移到以前的農村地區(qū)，使得傳統(tǒng)概念上的城市和鄉(xiāng)村的特征發(fā)生根本變化，這在經濟發(fā)達地區(qū)體現(xiàn)得尤其顯著。在城市化加速發(fā)展的形勢下，仍然要把城市規(guī)劃的工作范圍囿于“城市”，試圖通過人為地劃定城市規(guī)劃區(qū)來區(qū)分城鄉(xiāng)空間界限，不僅已經變得十分困難，也不符合城鄉(xiāng)聯(lián)系日益緊密的社會經濟發(fā)展要求。21世紀將是中國城市化加速發(fā)展的時期，把城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理，已是城鄉(xiāng)空間發(fā)展的大勢所趨。

12　鄉(xiāng)村建設的無序發(fā)展亟待加強規(guī)劃調控

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展造成的直接后果，是鄉(xiāng)村地區(qū)的開發(fā)強度明顯增加，非農用地規(guī)模的迅速擴大。由于這種類型的工業(yè)化是由基層政府和農民個體自下而上發(fā)起的，帶有極大的自發(fā)性和盲目性。在短期經濟利益的驅使下，農村土地結構的調整、鄉(xiāng)村地區(qū)居民點和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設、城鄉(xiāng)地域結合部的集體土地出讓，都往往呈現(xiàn)秩序混亂的狀態(tài)，造成嚴重的資源浪費和環(huán)境破壞。

但長期以來的“城鄉(xiāng)分治”，也形成了規(guī)劃建設管理上的“二元”體制?，F(xiàn)階段我國城市規(guī)劃管理的權限被界定在劃定的城市規(guī)劃區(qū)范圍，在此以外的鄉(xiāng)村建設是執(zhí)行另一系列的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，不在城市規(guī)劃的工作權力范圍之內。雖然鄉(xiāng)村建設也不是無法可依，但由于缺乏有力的管理機構和規(guī)劃的實施機制，其監(jiān)管力度遠遠弱于城市地區(qū)，不可避免地出現(xiàn)大量的違法用地和違章建設活動。

而對于這些活動，城市規(guī)劃的控制管理權由于體制的限制很難有所作為，導致這些地區(qū)的無序發(fā)展狀況愈演愈烈。因此，打破規(guī)劃管理上的“二元”體制，整合城鄉(xiāng)兩個規(guī)劃系統(tǒng)就成為當務之急。

13　建設用地的保護和利用急需規(guī)劃引導

現(xiàn)階段我國城市規(guī)劃的性質基本定位于城市建設用地規(guī)劃，非建設用地的保護和利用主要由土地利用總體規(guī)劃承擔。但后者的出發(fā)點主要是立足于控制建設用地規(guī)模，保護耕地;而對于如何更有效地利用非建設用地，使其對生態(tài)環(huán)境的改善發(fā)揮更大作用則缺乏積極的引導。事實上，農田、山體、林地、水域等非建設用地，對于人居環(huán)境發(fā)揮著極其重要的生態(tài)功能，在規(guī)劃中不應當只是消極地作為保護區(qū)，將其獨立于城市規(guī)劃系統(tǒng)之外;而應保護和開發(fā)相結合，使建設用地和非建設用地有機結合成一個整體③。無論是傳統(tǒng)城市規(guī)劃的“田園城市”理想，還是當今可持續(xù)發(fā)展的必然趨向，都要求城市規(guī)劃必須將自然生態(tài)環(huán)境納入到自己的作用對象之中。這樣，鄉(xiāng)村就不可能排除在城市規(guī)劃工作范圍之外。

2　城鄉(xiāng)二元土地制度構成最大的制度性約束

21　兩種不同的土地所有制是造成城鄉(xiāng)規(guī)劃管理出現(xiàn)巨大差異的制度根源

目前，我國的城市和鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設之所以有如此大的差別，是因為兩者發(fā)展的動力機制存在根本的不同，其最終的根源在于兩種不同的土地所有制基礎。按照《憲法》規(guī)定，城市的土地歸國家所有，農村的土地歸農民集體所有。兩種不同的土地產權制度，決定了作為國家干預手段的城市規(guī)劃，在對兩種土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差別。

在市場經濟條件下，土地所有權和使用權相分離已經成為普遍現(xiàn)象。從理論上說，即使在城市，規(guī)劃對土地使用的干預也是有限度的，而農村土地的集體所有也不意味著所有者在土地開發(fā)使用上可以不受任何約束。但在實際運作中，城市和鄉(xiāng)村的土地使用卻截然不同。作為國家所有的城市土地，在計劃經濟時期一直是由國家統(tǒng)一調配劃撥、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理的，換言之，一直有遵從國家統(tǒng)一規(guī)劃管理的“傳統(tǒng)”。土地使用權的有償出讓，是在上世紀80年代后期隨著市場經濟的逐步推進才實施的，至今不過十余年的歷史。而且城市土地使用的市場化過程中，土地使用者在從國家手中獲得有限的土地使用權時，就附著了許多開發(fā)條件(其中也就包含著規(guī)劃條件)，也就理所當然地要按照規(guī)劃進行開發(fā)建設;否則將面臨被收回土地使用權的處罰，這使得規(guī)劃在實施中有較強的基礎條件和保障機制。

但在農村的情況就完全不同。土地歸屬農村集體所有，但國家對農村集體如何行使土地所有權卻一直缺乏明確的規(guī)定。在農村實行家庭承包制后，我國農村土地集體所有制的主體虛位問題變得十分突出，村集體與農民事實上行使了土地的處分權。而規(guī)劃則被視作一種國家強加的外來干預手段，缺乏內生機制和需求，難以得到農民的接受和認同;鄉(xiāng)村建設就必然變成農民在各自所擁有土地上自行其事的屬地建設行為。一個典型的例子是，珠江三角洲地區(qū)許多城市普遍存在的“城中村”現(xiàn)象就是土地二元體制造成的結果。這些“城市里的鄉(xiāng)村”，盡管位于城市中心區(qū)，處在城市規(guī)劃的直接作用范圍之內，但仍然無法擺脫規(guī)劃失控的狀態(tài)，部分地區(qū)甚至陷入法不責眾的困境，其中土地制度是規(guī)劃難以發(fā)揮效力的根本原因。在城市中心的農村集體土地尚且如此，大量處于城市之外的廣大農村要實現(xiàn)對土地統(tǒng)一規(guī)劃管理，談何容易?

如果不改革農村現(xiàn)有的土地產權制度，不解決鄉(xiāng)村非農建設用地統(tǒng)一開發(fā)與土地集體所有的矛盾，就無法真正將鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設真正納入到政府的有效管理控制之中。而要從法律上明確農村集體作為土地所有者究竟享有何種權力，如何依法行使這種權力，顯然不是一部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺就可以解決的問題。

22　農村土地制度改革面臨的困境

關于農村土地制度改革的探討，早在上世紀80年代就已經開始，當時主要是針對農村土地實行家庭承包經營責任制后出現(xiàn)的問題而展開的。改革的思路不外乎三種:土地國有化、土地私有化、在維持原有的土地集體所有制基礎上進行改革，各種意見均有各自的充分理由(袁亞愚，1996)。而在中國推行任何一項重大的制度變遷，最大的難點在于全國各地的巨大差異:中西部欠發(fā)達地區(qū)存在的嚴重問題在沿海發(fā)達地區(qū)可能并不突出;沿海發(fā)達地區(qū)快速發(fā)展中暴露的新問題，在其他地區(qū)也許尚未顯現(xiàn)。

反映在農村發(fā)展問題上，與沿海發(fā)達地區(qū)的農村工業(yè)化超前發(fā)展、農村地區(qū)出現(xiàn)“過度開發(fā)”形成鮮明反差的是，中西部一些欠發(fā)達地區(qū)還相當落后，不僅農村工業(yè)化和城市化水平低，城市自身也存在發(fā)展動力不足的問題。對于這些地區(qū)而言，土地仍是廣大農民賴以生存的基礎和農村社會穩(wěn)定的最終保障。這種經濟發(fā)展的地區(qū)性差異還有愈演愈烈之勢。因此，面對嚴重的不平衡發(fā)展，國家在全國范圍內推出的許多改革措施或新的制度安排，常常因為要照顧全局、綜合平衡而變得十分小心慎重，在農村土地制度改革這樣的重大問題上尤其如此。由于“三農”(農業(yè)、農村、農民)問題歷來都是中央政府關注的焦點，在穩(wěn)定壓倒一切的指導思想下，“三十年不變”就成為中央對于農村工作的重要指導方針。這使得在學術界曾經沸沸揚揚的關于農村土地制度改革的討論，到后來反而趨于平靜，在實踐上更不可能有實質性的推進。

在農村土地集體所有制不進行根本性改革的前提下，新出臺的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要想有效地發(fā)揮作用，對農村土地的開發(fā)建設施加實質性的影響無疑將面臨著嚴重的制度性約束。

3　相關法規(guī)體系和行政管理體制亟待調整和改革

31　“兩法”、“兩規(guī)”和兩個管理部門的關系協(xié)調

將《城市規(guī)劃法》修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，并不只是規(guī)劃法本身的變動，還涉及諸多相關法律、法規(guī)、規(guī)范以及管理部門的關系調整。與城市規(guī)劃同樣涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年頒布的新《土地管理法》?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的出臺，必然涉及“兩法”的協(xié)調，同時也涉及城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、規(guī)劃管理部門與土地管理部門之間的關系協(xié)調。

我國《土地管理法》規(guī)定:“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地應當符合城市和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃?！边@一規(guī)定界定了城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的關系:城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃是一定時期內城市、村莊和集鎮(zhèn)發(fā)展的藍圖和各項建設工程設計和管理的依據;土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個地域，它要對包括城市、村莊和集鎮(zhèn)用地在內的全部土地做出統(tǒng)籌安排。所以，在土地利用上，城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的關系是點與面的關系。土地利用總體規(guī)劃主要在城市或村鎮(zhèn)發(fā)展用地的規(guī)模、方向和范圍上進行協(xié)調，確定城市或村莊和集鎮(zhèn)建設用地區(qū)的界限。建設用地內部的土地利用應根據城市、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的要求安排，土地利用總體規(guī)劃一般不作干預。這樣，兩個規(guī)劃和兩個部門在彼此的工作范圍和權力界限上基本是明晰的。但是，如果實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，把整個行政轄區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)，并且對于非建設用地的管理同樣要實施一定程度的干預，那么兩個規(guī)劃和兩個部門的職能和工作范圍在一定程度上將出現(xiàn)交叉和重疊，由此可能引起新的管理混亂，如何協(xié)調好這些矛盾就變得十分緊迫。

除此之外，在規(guī)劃法規(guī)系統(tǒng)內部也存在相互協(xié)調的問題?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理的“二元”體制導致規(guī)劃的法規(guī)體系也呈現(xiàn)“二元”性:在城市建設中要遵守《城市規(guī)劃法》，執(zhí)行相關的城市規(guī)劃標準;在城市范圍以外的鄉(xiāng)村地區(qū)則是遵守《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，按照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》執(zhí)行?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的出臺是否意味著《條例》的自動失效?目前城市和鄉(xiāng)村兩個規(guī)劃標準的統(tǒng)一有無可能?這都是值得規(guī)劃界認真研究并迫切解決的問題。

32　現(xiàn)行規(guī)劃管理體制面臨的挑戰(zhàn)

表面上看，城市和鄉(xiāng)村不同的法律規(guī)定和技術標準，是造成城鄉(xiāng)建設“兩張皮”的體制原因。因此，機構合并就成為最簡單最基本的改革思路。在1998年進行的建設部機構調整中，原來的城市規(guī)劃司和村鎮(zhèn)規(guī)劃司合并組成城鄉(xiāng)規(guī)劃司，體現(xiàn)了國家主管部門對城市和鄉(xiāng)村兩個系統(tǒng)的所有建設用地進行統(tǒng)一規(guī)劃建設管理的意圖。但進一步分析不難發(fā)現(xiàn)，造成鄉(xiāng)村建設失控的根本原因，并不僅僅是因為兩個規(guī)劃系統(tǒng)和兩種體制并存產生的摩擦，更主要的原因在于在現(xiàn)行管理體制和機制下，規(guī)劃的管理控制難以真正落實到鄉(xiāng)村地區(qū)。

實際上，目前我國的鄉(xiāng)村建設并非處于無法可依的狀態(tài);如果鄉(xiāng)村規(guī)劃能夠按照國家的有關法規(guī)文件嚴格執(zhí)行的話，也不會出現(xiàn)當前這種混亂無序的狀況。

但規(guī)劃的實施不僅需要法制保障，同時也需要行政保障和經濟保障，這絕非出臺一部法律就可以了事，也不象簡單的機構合并那么輕松。面對全國大部分地區(qū)的人口和可建設用地都位于鄉(xiāng)村的基本現(xiàn)實，規(guī)劃要覆蓋到整個鄉(xiāng)村地區(qū)，也就意味著規(guī)劃管理的地域范圍和人口規(guī)模較以往將有大幅度的擴大，實際上也將造成規(guī)劃管理的權力重心進一步下移，村鎮(zhèn)一級的規(guī)劃管理力度必須大大加強(張兵， 2000)。如果在規(guī)劃機構的設置、人員編制安排以及財力、物力的投入方面沒有保證的話，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的落實也就成為紙上談兵。從某種意義上說，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺在賦予了規(guī)劃部門更多權力的同時④，也給他們的工作帶來了更多的責任和壓力。在當前城市規(guī)劃部門應對城市建設中的種種矛盾都有些力不從心的形勢下，他們是否有能力承擔法律所賦予的比過去艱巨得多的重任以及由此伴隨的巨大風險?

33　深圳實行城鄉(xiāng)一體化管理的實踐和啟示

深圳是全國最早實行城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一管理的城市之一。首先，在規(guī)劃編制上，新的《深圳市城市總體規(guī)劃(1996~2010)》擯棄了傳統(tǒng)的城市總體規(guī)劃只管城市不管農村的做法，將整個市域的土地資源作為一個整體，對城市建設用地和農業(yè)保護用地、生態(tài)保護用地等非城市建設用地在空間上進行了明確的劃定，從而較好地保證了城市建設與周邊資源環(huán)境的合理保護利用和相互協(xié)調，實現(xiàn)了國土資源的優(yōu)化配置。

其次，在管理體制上，早在1989年就將規(guī)劃、國土兩局合并，行使全市城市規(guī)劃、土地管理及房地產管理職能，實現(xiàn)“規(guī)土合一”，使城市規(guī)劃緊扣國土資源的合理利用，使規(guī)劃真正成為土地利用和城市建設的龍頭。

1994年，為使規(guī)劃管理政策更直接、更快捷、更準確的實施，將全市各區(qū)的規(guī)劃、國土管理部門改組成為市規(guī)劃國土部門的派出機構，實行垂直領導;將鎮(zhèn)(辦事處)的規(guī)劃、國土管理職能從鎮(zhèn)城建辦劃出，設立規(guī)劃國土管理所，作為區(qū)規(guī)劃國土部門的派出機構，建立“市局———分局———國土所”三級垂直管理架構。實踐證明，這一機構改革，從根本上理順了規(guī)劃管理和土地管理的關系，協(xié)調了規(guī)劃管理機構與地方政府之間的關系，使規(guī)劃國土管理工作走上了集中、高效的軌道。

深圳之所以能夠比較有效推進城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一管理，除了歸功于政府的堅定決心和體制優(yōu)勢外，還得益于以下三個方面的有利條件:首先，深圳的行政區(qū)范圍相對狹小而建成區(qū)規(guī)模較大，有可能將整個行政區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)實施統(tǒng)一管理;其次，經濟的快速發(fā)展使得全市域范圍的城市化人口超過90%，而農業(yè)在GDP總量中的份額不到1%，這為對全市域范圍實施城市化管理提供了基礎條件;第三，深圳的人均GDP在全國大中城市中居首位，其雄厚的經濟實力和政府在規(guī)劃方面的巨大投入，為規(guī)劃實施提供了強用力的物質保證。

但即使有上述諸多方面的優(yōu)勢和有利條件，深圳對經濟特區(qū)外農村集體土地實施規(guī)劃管理時仍然遇到很大的困難和阻力，這也是造成深圳特區(qū)內外城市建設面貌迥異的重要原因⑤。而對于全國其它城市和地區(qū)來說，并不完全具備深圳的條件，實施城鄉(xiāng)一體化管理無疑將面臨更多困難。

4　現(xiàn)行規(guī)劃運作體系面臨重大變革和重構

自1990年《城市規(guī)劃法》正式實施以后，政府又相繼出臺了一系列配套的法規(guī)文件，使得我國的城市規(guī)劃編制工作基本形成了一個較為完整規(guī)范的體系;經過多年實踐后已經被大多數規(guī)劃設計和管理部門所熟悉掌握但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺后，不僅城市規(guī)劃與社會經濟發(fā)展計劃、土地利用規(guī)劃之間的關系需要重新協(xié)調，而且現(xiàn)有規(guī)劃體系自身也面臨著進行重大調整的需要如果新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求把規(guī)劃區(qū)推進到廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，甚至將整個行政轄區(qū)都納入規(guī)劃范圍，則現(xiàn)有的規(guī)劃編制內容和技術方法都需要進行重新修訂。

以往的規(guī)劃實踐，無論是總體規(guī)劃還是詳細規(guī)劃，都基本是以城市為工作對象展開的，包括目前進行的一些探索性的規(guī)劃，如概念規(guī)劃、法定圖則等等，亦基本如此。1983年全國開始的市帶縣的行政管理體制改革，推動了市域和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的開展，但這些規(guī)劃研究的重點仍是區(qū)域內的中心城市和各級城鎮(zhèn)的發(fā)展定位和合理布局方面;對于鄉(xiāng)村的規(guī)劃究竟應該如何編制，無論理論還是實踐都明顯滯后。很顯然，鄉(xiāng)村的開發(fā)和建設具有與城市完全不同的特征，不宜采用與城市同樣的辦法處理，但至今并沒有形成一套有別于城市的規(guī)劃編制體系和方法?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》實施后，鄉(xiāng)村的規(guī)劃究竟怎樣與已經沿襲多年的城市規(guī)劃編制體系相銜接?究竟是重新制定一整套新的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制系列辦法，還是依然按照原來的城市和鄉(xiāng)村兩個系列進行?如何審批?如何管理?由誰組織實施?這都是規(guī)劃界所需要馬上回答的問題。而從過去的理論儲備和實踐經驗看，規(guī)劃界都缺乏應對的準備。

5　結論和建議

進入21世紀的前20年乃至更長的時期內，中國的城市化進程將駛入“快車道”，城市規(guī)劃若不能及時應對這一巨大變化，不僅難以擔負起應有的責任，而且也將喪失自身進一步發(fā)展的最好機遇。從這一點看，盡早出臺《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，是及時應對城市化大趨勢的重要戰(zhàn)略舉措，將為城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展提供更有力的法律支持和制度保障。但同時又必須清醒而深刻地認識到:一部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺，并不意味著過去阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的眾多制度性癥結都將迎刃而解，相反卻可能引起更為劇烈的新舊體制碰撞沖突，并對與規(guī)劃法緊密相關的一系列法規(guī)條例，包括專項法、從屬法等等，以及相關的重大制度安排，都提出了調整改革的緊迫要求。

為了減少制度變遷的交易成本，保證改革穩(wěn)妥順利地展開，一個較為務實的途徑是:將《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為指導我國城鄉(xiāng)發(fā)展的一個綱領性文件，只提出針對所有地區(qū)需要普遍遵守的原則而不涉及操作層面，作為建構我國規(guī)劃法規(guī)體系框架的基礎。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系中的主干法，針對全國經濟發(fā)展不平衡、地區(qū)差距巨大的矛盾，在城鄉(xiāng)發(fā)展問題上建議只提出原則性要求，而將更多操作性的具體規(guī)定留給地方城市去選擇制定，保證規(guī)劃的主干法在面對全國千差萬別的情況時有較大的回旋余地;既保持主干法在相當長時期內的穩(wěn)定性，也為地方的規(guī)劃法規(guī)建設和發(fā)展留下更多空間。各地可以根據自己發(fā)展的實際情況，制定適應本地的具有可實施性和可操作性的地方法規(guī)、規(guī)章等。在最近的戶籍制度改革中，廣東等經濟發(fā)達的省份在全國率先取消了沿襲數十年的農業(yè)和非農業(yè)“二元”戶口，實施按照實際居住地登記的戶口管理制度。這是城鄉(xiāng)發(fā)展中“自下而上”推進改革的一個典型范例，對于城市規(guī)劃也是一個有益的啟示。在國家總的法律精神的指引下，經濟發(fā)達地區(qū)應利用自身有利條件，抓住機遇，大膽創(chuàng)新，走在全國規(guī)劃改革的前列。

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篇4

一、公從參與的內涵鑒定

城市規(guī)劃作為一種公共決策，公眾參與是其應有之義。公眾參與直接對應的英文是Publicpartici—pation，由于英文與日文的語言差異，翻譯時日文的部分多翻譯成了“市民參與”，實際上“公眾參與”、“市民參與”兩個詞的基本涵義是一致的，所以本文統(tǒng)一采用了“公眾參與”的表述。關于公眾參與，學術界存在著不同的理解，主要有以下幾種觀點：斯凱夫頓報告認為，公眾參與是指公眾和政府共同制定政策和議案的行為[I]。參與涉及發(fā)表言論及實施行動，只有在公眾能夠積極參加制定規(guī)劃的整個過程之時，才會有充分的參與。雪莉•R。阿恩斯坦在《公眾參與的階梯》中認為，公眾參與是公眾權力的范疇術語，是權力的重新分配，這些權力能夠使那些原本沒有權力的、當前被從政治和經濟進程中排斥的公眾擁有權力；是一種戰(zhàn)略，借用這種戰(zhàn)略，那些沒有權力的公眾可以參與到信息共享的決策中來，能夠被認真地囊括進(社會的)未來[。城市規(guī)劃學者約翰•弗里德曼在《良好的社會》中指出，公共參與是城市規(guī)劃里的公眾以團體形式出現(xiàn)，參與政府決策過程_3]。盡管所處的研究領域不同，但是學者都從公眾和與政府關系角度界定公共參與的?；诒疚膶⒀芯看_定在城市規(guī)劃領域，而且城市規(guī)劃作為一種公共行政行為，所以將本文的公眾參與限定為行政主體之外的公民個人和組織對城市規(guī)劃決策過程產生影響的一系列行為的總和。

二、美德兩國城市公從參與法律制度比較分析

(一)美國和德國城市規(guī)劃公眾參與法律制度演變從l9世紀中葉，德國城市規(guī)劃領域人們的關注點逐漸發(fā)生改變，開始關注改善已有街道的環(huán)境，實現(xiàn)社區(qū)的再發(fā)展，實現(xiàn)地方經濟的再發(fā)展等問題。特別是如何發(fā)揮當地居民、企業(yè)、單位的能力，聯(lián)合起來加強綜合環(huán)境改造的想法都備受關注。從19世紀60年代末到70年代，在法蘭克福、慕尼黑、西柏林等中心城市，人們對城市再開發(fā)及占地的抗議在逐漸擴大，破壞城市環(huán)境、引起住房困難等抗議的呼聲不斷高漲，對城市規(guī)劃的專家們提出疑問。在此推動下，7O年代中期城市規(guī)劃的概念發(fā)生轉變，立法上首次將公眾參與意見這項規(guī)定以法律形式明確下來。隨著公眾意識的高漲，各種社會組織在城市規(guī)劃中發(fā)揮越來越重要的作用，公眾參與制度逐步完善。美國在20世紀6O年代以后，公眾對與切身利益相關的事務呼聲越來越高，在價值多元化的社會中，城市規(guī)劃沒有“公共利益”、“特殊利益”。作為社會“精英”的職業(yè)規(guī)劃師將城市規(guī)劃作為解決城市問題的方法帶有局限性。如果職業(yè)規(guī)劃師長期充當“長官意志”代言人，其職業(yè)的社會影響將會極為有限。在此條件下，要求對職業(yè)規(guī)劃師重新進行定位，尤其要求規(guī)劃師面對全體公民而非利益集團。作為職業(yè)規(guī)劃師本身也認識到，只有通過公眾參與城市規(guī)劃，使相關利益群體充分表述自己的意見，實現(xiàn)公眾對城市土地資源的分配和城市管理權力的監(jiān)督，才能實現(xiàn)城市規(guī)劃的社會公正公平。在職業(yè)規(guī)劃師和公眾共同努力下，公眾參與規(guī)劃在美國應運而生。

1．德國城市規(guī)劃公眾參與法律制度的演變注重程序是德國《建設規(guī)劃法》的顯著特點，尤其體現(xiàn)在公眾參與上。城市規(guī)劃公眾參與在德國的確立和完善有以下幾個階段_4]：1976年城市規(guī)劃的基本法——《聯(lián)邦建設法》的大規(guī)模重新修訂，將公眾參與意見這項規(guī)定以法律形式明確下來。1979年《聯(lián)邦建設法》修訂中規(guī)定從兩個階段保障公眾參與。第一，早期公眾參與階段。已制定規(guī)劃的市鎮(zhèn)村，盡量讓公眾在早期廣泛了解規(guī)劃的一般目標、其他可能的代替手段、規(guī)劃能預想到的作用。必須給予公眾針對規(guī)劃草案發(fā)言、陳述的機會(第3條1項)。通過早期的公眾參與并不能確定規(guī)劃草案，因此在能夠吸收各種要求的可塑性高的階段，保障公眾擁有參與和陳述意見的機會。第二，正式的公眾參與階段。在早期公眾參與成果的基礎上最終形成市鎮(zhèn)村規(guī)劃草案。這一規(guī)劃草案必須和理由書同時向公眾公示1個月。公眾可以針對規(guī)劃草案發(fā)表不同意見，而市鎮(zhèn)村對此必須陳述理由(第3條2項)。2004年《聯(lián)邦建設法》修正案理念上明確“通過程序保障城市規(guī)劃的客觀合理性”，明文規(guī)定“公眾參與和政府參與有利于對規(guī)劃相關的事項進行全面收集和適當評價”(第4a條1項)；過去只有針對行政機關(政府)才有義務適時陳述意見，現(xiàn)在這一義務也被引入了公眾參與中(第3條2項2段第2附文)。

2．美國城市規(guī)劃公眾參與法律制度的演變在美國規(guī)劃權的行使方面，地方享有高度的自治權，社區(qū)組織發(fā)揮重要作用]。在美國，根據美利堅合眾國憲法修正第10條，憲法沒有賦予聯(lián)邦政府的權限由州政府保留。警察權(為了公共福利而限制私權的權限)成為城市規(guī)劃的法律根據也是歸屬于州地區(qū)。因此，郡和市為了行使土地利用規(guī)則的權限，州地區(qū)有必要制定向郡、市轉讓警察權的授權。商務部部長胡佛，起草了作為州地區(qū)標準法的《標準地域制度授權法(1922年)》。各州也紛紛以此為標準制定了州地域授權法。胡佛部長，還制定了另一部州地區(qū)標準法《標準城市規(guī)劃授權法(1928年)》，該法律制定了規(guī)劃委員會的設置、基本規(guī)劃、分劃土地規(guī)定等相關內容，各州也以此為基準制定了相應的規(guī)劃授權法。州的規(guī)劃授權法雖然指示了這類基本規(guī)劃的制定程序和形式條件，但是其內容是由地方自治體來制定的。所以，基本規(guī)劃的內容該如何確定，基準并不明示，也不進行審查，具體實際的判斷都由地方自治體來決定。美國加利福尼亞州，由于氣候溫暖自然資源豐富，從20世紀初期開始人口大量遷入，是一個人口急劇增長的州。2000年超過人口排第二位得克薩斯州的2085萬人以及第三位紐約州的1898萬人，總數達到3387萬人成為人口最多的州。位于加利福尼亞州的圣迭戈市人口達到了122萬人，居全國第七位。人口驟增的結果往往會帶來很多城市規(guī)劃方面的問題，城市規(guī)劃專家也輩出。目前，美國規(guī)劃家協(xié)會的成員有3萬人左右，其中5000人以上是加利福尼亞州的設計者。加利福尼亞州的具體情況決定了其城市規(guī)劃具有代表，成為本文研究的重點。美國加利福尼亞州城市規(guī)劃公眾參與法律規(guī)定如下：(1)1927—1953年賦予了所有的市、郡制定基本規(guī)劃和設置規(guī)劃局的義務。1927年的州規(guī)劃法以《標準城市規(guī)劃授權法》的草案為基準，根據規(guī)劃委員會基本規(guī)劃制定了州規(guī)劃法。接著在1929年，對設置有城市規(guī)劃委員會的市、郡地區(qū)賦予了其制定基本規(guī)劃的義務。而且，在1937年對所有的市、郡地區(qū)都賦予了制定基本規(guī)劃的義務。根據一些州的規(guī)劃法，地域制度必須與基本規(guī)劃整合一致。1953年加利福尼亞州的規(guī)劃法對所有的郡、市制定基本規(guī)劃都賦予其相應的義務。而且1955年基本規(guī)劃制定了以土地利用和交通為主要要素的內容。(2)20世紀6O年代開始的環(huán)境評價公眾參與法律制度的引入。1969年，根據國家環(huán)境政策法導人了環(huán)境評估，加利福尼亞州也在1970年制定了加利福尼亞州環(huán)境品質法。該制度在開發(fā)審查方面賦予其情報公開和公眾參與的義務。公眾通過居民立法、居民投票以及訴訟，給有關土地利用的決定帶來了很大的影響。州規(guī)劃法規(guī)定，在選定基本規(guī)劃的時候，州規(guī)劃法在州規(guī)劃委員會的決定之前和市議會決定之前，兩次承擔聽證會的義務。

(二)美國、德國城市規(guī)劃公眾參與法律制度比較分析

1．城市規(guī)劃參與主體在西方，公眾參與貫穿了城市規(guī)劃的各個層面，其中最有效和廣泛開展的還是在基層規(guī)劃的公眾參與。這反映出政府對城市發(fā)展總體規(guī)劃宏觀控制的需要，也反映出地區(qū)層面規(guī)劃才是與公眾生活環(huán)境最貼近、利益關系最直接的領域_l6J。在德國地方，當地居民組織和企業(yè)成為參與的主體。通常，居民通過地方事務所或者類似居民組織來參與，此時，負責者或者說是管理者就成為居民的咨詢對象，成為政府和當地活動的重要橋梁。在美國，地區(qū)的開發(fā)與規(guī)劃方面具體實際的判斷都由地方自治體來決定，在美國城市規(guī)劃過程中，社區(qū)組織發(fā)揮了主要作用。由于城市規(guī)劃的法律根據是歸屬于州地區(qū)的，作為州雖然指示了這類基本規(guī)劃的制定程序和形式條件，但是其內容是由地方自治體來制定的。所以，對基本規(guī)劃的內容該如何確定，基準并不明示，也不進行審查。

2．規(guī)劃中公眾參與的程序德國《聯(lián)邦建設法》在兩階段中保障了公眾參與，見表1。德國《聯(lián)邦建設法》2004年修正法案的理由書在多方面強調“通過所規(guī)定的程序保障客觀合理性”。這樣的方向性已經在行政法院的判決中以“適度的程序遵守的意義在于通過滿足程序要求，形成符合客觀法律宗旨的決定”的形式出現(xiàn)。修正法案更加明確了這一觀點，將其作為制度保留下來。具體表現(xiàn)為：第一，城市規(guī)劃參與過程中環(huán)境報告書的引人。城市規(guī)劃公示時所附理由書中也包括了這一環(huán)境審查結果的報告，明確了城市規(guī)劃中環(huán)境保護相關程序。第二，修正法案中明確指出通過程序保障規(guī)劃客觀合法性。明文規(guī)定“公眾參與和政府參與有利于對規(guī)劃相關的項目進行全面收集和適當評價”。過去只有針對行政機關(政府)才有義務適時陳述意見，現(xiàn)在這一義務也被引入了公眾參與中。針對最后階段提出的意見，若非作為規(guī)劃者的市鎮(zhèn)村已通過其他渠道了解到的情況，可不予考慮。這一規(guī)定意味著政府及公眾必須適時提出意見，使衡量資料的調查、收集更加全面化，如此才能保證客觀正確的衡量結果。在美國各州也制定了相應的規(guī)劃授權法，在選定基本規(guī)劃的時候，依據州的法律，在州規(guī)劃委員會決定之前和市議會決定之前，賦予公眾聽證的義務，公眾參與成為這個過程的固定構成因素。州規(guī)劃授權法雖然規(guī)定了基本規(guī)劃的制定的程序和形式條件，但對其內容由地方自治體來決定，除個別要素之外，基本規(guī)劃的內容該如何確定，基準并不明確也不進行審查，具體判斷由地方自治體決定。

3．城市規(guī)劃公眾參與方式(1)美國加利福尼亞州公眾參與主要方式。見表2。(2)正式參與方式與非正式參與方式角度區(qū)分。德國城市規(guī)劃公眾參與方式見表3。通過公眾參與方式的比較可以看出，德國以正一70式參與方式為主，強調法律的強制保障作用，特別是通過程序法來保障公眾實體權利的實現(xiàn)；而美國則多采用相對靈活的非正式的公眾參與方式，在法律上進行原則性規(guī)定，給實際實行者留下較大的自由選擇空問。

4．美國和德國城市規(guī)劃公眾參與法律制度比較的評價從實證的角度，對美國、德國城市規(guī)劃公眾參與主體、參與的程序、參與方式的比較發(fā)現(xiàn)，德美兩國城市規(guī)劃公眾參與法律制度存在共同之處也有各自的特點。(1)公眾參與共同性。第一，公眾參與具有完善的法律保障。第二，參與方式多樣，包括了正式的也有非正式的，如正式方式的程序保障、選舉代表，非正式的印發(fā)各種手冊、舉辦會議和展覽會等，使公眾全面、徹底地參與到規(guī)劃當中。第三，公眾參與面廣、程度深。從參與主體范圍看，公眾參與不是表面形式上的幾個代表或利益團體參與，而是公眾的普遍參與。從公眾參與階段看，公眾參與不僅體現(xiàn)在規(guī)劃編制的各個階段，還表現(xiàn)在規(guī)劃的執(zhí)行階段。(2)公眾參與的差異性。德國城市規(guī)劃法的特征是依靠程序確保規(guī)劃實體的正當性，強調法律的強制性，通過程序保障實體正義，實現(xiàn)公眾實質性的參與權。而相對美國的城市規(guī)劃中就顯得更具靈活性，地方擁有充分的自治權，充分發(fā)揮居民組織的作用，運用靈活多樣的參與方式調動了公眾參與的積極性，擴大公眾參與的范圍。(3)公眾參與存在的不足。德國城市規(guī)劃法注重程序，通過程序保障公眾參與規(guī)劃實體的正當性。通過程序對民主正統(tǒng)性的強化有助于促進居民對規(guī)劃的理解和接受，結果是針對城市規(guī)劃效果提訟數量減少。同時，由于公眾和公共機關的參與，規(guī)劃質量有可能提高。但這一制度能否妥當地發(fā)揮作用存在若干前提。如果前提不具備，就會產生許多問題：第一是程序主體——行政機關的態(tài)度。若是在形式上或表面性的執(zhí)行，那么參與徒具形式化，通過程序保障實體正當性的基本理念難以實現(xiàn)。施行司法審查的可能性變小，行政便有了更大的裁度余地，因此極有可能是行政主導下的城市規(guī)劃模式的形成。第二是參與程序的充實、活躍化。如果居民對城市規(guī)劃不關心，對程序參與缺乏欲望，程序就會變得形式化。與此相關，最近，各國城市規(guī)劃、城市形成的文件中，強調居民的活躍化受到關注。例如，最近德國的社會城市方案指出“通過地區(qū)實踐可知，確實大多數的市鎮(zhèn)村居民有參與權力，但并未被地區(qū)普通居民充分利用”，所以增強居民活躍化成為重要課題。普通公眾的參與欲望并非停止而需要的則是多樣靈活的公眾參與方案的提出。不僅要注重自發(fā)參與，而且也要直面居民參與活躍化的問題。考慮到居民參與型的城市行政、城市復興的要求，有必要將以上兩方面都考慮在內。自發(fā)性和活躍化的必要錯，形成了德國居民參與需要解決的現(xiàn)實問題。相對德國城市規(guī)劃公眾參與的法律保障而言，美國城市規(guī)劃公眾參與的法律保障具有較大的靈活性。在法律層面進行原則規(guī)定，為具體實施中規(guī)定了程序性義務，又提供了自由選擇的空間。充分尊重各地方的自治權，社區(qū)組織成為公眾參與的主要形式，許多非營利性組織成為政府與居民間的橋梁，在公眾參與中發(fā)揮巨大的作用。運用靈活多樣的參與方式保障公眾參與，調動了公眾參與的積極性，擴大公眾參與的范圍。但是如果沒有權力配給的程序保障，只能是一種形式主義，公眾也不能真正影響規(guī)劃的成果。

三、西方城市規(guī)劃公從參與與法律制度研究對中國的啟示

中國2O08年實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次在法律層面上確立城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與制度，公眾參與成為城市規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)。在中國，城市規(guī)劃參與理論處于傳統(tǒng)的物質規(guī)劃向現(xiàn)代規(guī)劃理論轉型時期。在制度層面，城市規(guī)劃公眾參與法律制度剛剛起步，因而中國城市規(guī)劃公眾參與的范圍和深度應是個逐步擴大和增加的過程。

1．開放規(guī)劃信息保障公民盡早參與參與者對特定利益的認識能力、參與過程的學習能力、根據目標選擇手段的行動能力在很大程度上都依賴參與者對信息的擁有和控制。只有保障公眾的知情權才能使公眾真正參與到規(guī)劃中來

2．明確城市規(guī)劃公眾參與的程序和方式通過程序保障實體正義，確保規(guī)劃實體的正當性，實現(xiàn)公眾實質性的參與權。借鑒外國的做法采取多種參與方式，除了正式的制度安排外，靈活運用多種非正式方式，增強公眾參與的靈活性與可操作性。

篇5

Abstract： It is very important for the routing optimization of the apparel chain distribution to raise the service level， reduce the product costs and improve the enterprise benefit of the apparel chain enterprise. According to the basic thought of the dynamic programming， and in combination with the problem of the routing selection and the time-varying factor in the apparel chain distribution logistics process， the impact factor of the unexpected events is introduced and the improved routing optimization algorithm suitable for the apparel chain logistics distribution process. In conjunction with the specific example， the effectiveness and the feasibility of the routing optimization algorithm is validated and the method is too extended to the touting selection of another logistics distribution.

Key words： dynamic programming； apparel chain； distribution； routing optimization

0 引 言

近年來，隨著市場經濟的不斷深入以及人們生活水平的不斷提高，服裝連鎖經營在我國有了很大的發(fā)展，品牌服裝的銷售量日益增加，連鎖門店市場的競爭越來越激烈[1]。在電子商務出現(xiàn)以后，由于電子商務突破了時空限制、新媒體對服裝全方位的展示、低的交易成本與低庫存、較少的中間環(huán)節(jié)所帶來的交易費用的優(yōu)勢等，給連鎖服裝門店的經營帶來了新的挑戰(zhàn)[2-3]。在人們日益追求服裝個性化、高增值服務的時代，在原材料與人力資源成本挖掘的空間越來越小的情況下，服裝連鎖企業(yè)越來越關注作為企業(yè)第三利潤源泉的物流的作用[3]，通過降低物流成本、加快配送速度、優(yōu)化配送路徑等措施來提高企業(yè)的競爭力。

在優(yōu)化配送路徑方面，人們做了很多工作。20世紀50年代，美國數學家Bellman等人在研究多階段決策過程的優(yōu)化問題時提出了動態(tài)規(guī)劃法。動態(tài)規(guī)劃法解決了線性規(guī)劃和非線性規(guī)劃無法處理的多階段決策問題[4]。后來，試圖將圖的廣度優(yōu)先搜索算法、蟻群算法與動態(tài)規(guī)劃法結合求解關鍵路徑問題[5-9]，或者簡單使用動態(tài)規(guī)劃法研究物流配送的最短路徑[10-11]，但所有這些方法都無法對時變環(huán)境下的路徑進行隨機選擇。

本文根據動態(tài)規(guī)劃的基本思想，通過對傳統(tǒng)動態(tài)規(guī)劃模型的改進，將服裝物流配送過程中因道路、天氣、車輛狀況等引起的突發(fā)事件考慮到模型中，提出了一類高效實用的服裝物流配送路徑優(yōu)化方法。通過該模型的應用，服裝連鎖企業(yè)可以得到盡量優(yōu)化的配送路徑，對降低配送成本、提高服務質量、提高企業(yè)經濟效益具有重要的意義。

1 動態(tài)規(guī)劃法簡介

1.1 動態(tài)規(guī)劃法的基本思想[4]

美國數學家Bellman等人在研究多階段決策過程的優(yōu)化問題時，通過將多階段過程轉化為一系列單階段問題，然后逐一求解，創(chuàng)立了解決多階段過程的動態(tài)規(guī)劃方法，即通常所說的Bellman最優(yōu)性原理。動態(tài)規(guī)劃算法的基本思想是將待求解問題分解為若干子問題，先求解子問題，然后從這些子問題的解得到原問題的解。因此，為了運用動態(tài)規(guī)劃法，所考慮的問題：（1）必須能夠分解為相互重疊的子問題；（2）滿足最優(yōu)子結構的特性――子問題的局部最優(yōu)將導致整個問題的全局最優(yōu)；（3）無后效性――當前狀態(tài)是此前歷史的總結，此前的歷史只能通過當前的狀態(tài)去影響未來的決策。

1.2 動態(tài)規(guī)劃法的求解過程

各個子問題之間的重疊關系通過狀態(tài)轉移方程（或動態(tài)規(guī)劃函數）來表現(xiàn)。為了避免重復計算，將子問題的解填入表中。

動態(tài)規(guī)劃法利用最優(yōu)性原理，采用自底向上的方式，先求出子問題的最優(yōu)解，然后逐步求得整個問題的最優(yōu)解，其求解思路如圖2所示。

因此，使用動態(tài)規(guī)劃法進行決策，需要將原問題分解為若干個相互重疊的子問題，進行分段決策；然后根據最優(yōu)性原理，分析問題，建立狀態(tài)轉移方程（或動態(tài)規(guī)劃函數）；最后采用自底向上的求解方法，求出問題的解，從而實現(xiàn)動態(tài)規(guī)劃過程。

為了構建簡單實用的服裝運輸車輛配送路徑選擇的數學模型，假設：

（1）配送車輛滿足一次配送要求；

（2）配送點是可達的；

（3）完成一次配送所采用的運輸方式相同；

（4）單位成本固定；

（5）配送時間在可接受的范圍內。

所以，從服裝物流配送中心S出發(fā)的服裝物流配送最短路徑長度為27，最優(yōu)路徑為SCBADS。

服裝連鎖企業(yè)一般位于人口稠密、交通擁擠的市中心，另外受天氣（如廣東、福建等沿海地區(qū)的臺風，北方的霧霾）和道路維護等的影響，在服裝配送過程中，隨時都會發(fā)生道路擁堵、車輛故障等突發(fā)事件，而且這種突發(fā)事件一旦發(fā)生，毫無疑問會延誤對其他連鎖店的配送時間。因此，在使用動態(tài)規(guī)劃法設計服裝物流最短路徑時，必須考慮這些因素的影響。假設突發(fā)事件的影響因子為e，其取值為0？芻e≤10，若e=1表明道路通暢、能見度正常，e？芻1表明道路、天氣等優(yōu)于正常情況，e？酆1表明道理擁堵、能見度低，此值越大，說明情況越糟。

假設圖3中各邊的權重是e=1時的情況，CB段和DS段因道路維護造成擁堵，使得突發(fā)事件影響因子e？酆1，令e=5，則圖3調整后得到圖4所示。

對圖4使用上述動態(tài)規(guī)劃法，得到表2。

由表2可知，當CB段與DS段發(fā)生突發(fā)時間造成擁堵時，有兩條最優(yōu)路徑可選，即SCDBAS或SBDCAS，且最優(yōu)路徑長度均為28。遇到這種多路徑可選的情況，可根據車輛積載情況、配送的具體情況合理選擇，在此不作詳細討論。

篇6

根據縣規(guī)劃和建設局的安排，我將參加省建設廳、市規(guī)劃和建設局組織的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》培訓和我自己學習《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的體會向主任、各位副主任、各位委員作匯報。我的匯報分三個部份，第一部份是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定的時代背景，第二部份是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法目的，第三部份是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與原《城市規(guī)劃法》相比較彰顯的特點及主要內容。

第一部份：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定的時代背景

對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定的時代背景主要從二個方面來看：

一、以《城市規(guī)劃法》為基礎構建城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的不足

1、城鄉(xiāng)二元分治，不利于統(tǒng)籌發(fā)展

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺前，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度是建立在對城市規(guī)劃管理依據《城市規(guī)劃法》，對村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃管理依據《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》基礎上的城鄉(xiāng)二元結構管理模式。城市和鄉(xiāng)村分別對待，不同的法律和法規(guī)，分別就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，還造成了法律空白，在一些地區(qū)無法進行有效的規(guī)劃管治，這一點在城鄉(xiāng)結合部地區(qū)和各類開發(fā)區(qū)中表現(xiàn)得尤為明顯。

2、偏重技術管理，不利于政府職能轉變需要

《城市規(guī)劃法》形成于我國經濟體制改革初期，內容上難以突出城鄉(xiāng)規(guī)劃必須適應政府職能轉變，難以充分體現(xiàn)“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的原則。今天已十分明確，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強的工作，涉及政治、經濟、文化和社會生活等廣泛領域。城鄉(xiāng)規(guī)劃由物質空間設計走向綜合規(guī)劃，由技術管制走向公共政策。由于《城市規(guī)劃法》沒有突出對公眾利益保護的規(guī)則，使規(guī)劃在制定和實施管理中不能十分有針對性地保護資源、環(huán)境、自然和歷史文化遺產，以及社會弱勢群體的利益。

3、不適應經濟體制轉軌后的開發(fā)管理

《城市規(guī)劃法》在內容上對規(guī)劃編制作了較多規(guī)定，而對規(guī)劃管理、操作程序、監(jiān)督檢查、法律責任規(guī)定得較少、較籠統(tǒng)。隨著改革的深化，一系列新制度，如土地有償使用制度、投資體制的改革、分稅制等，帶來城市發(fā)展動力的多元化和利益群體的分化。建設單位有著不同價值取向和行為方式的利益主體，甚至地方城市政府也產生了追逐利益的沖動。

4、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺前的規(guī)劃體系難以適應城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)建設發(fā)展的需求

⑴各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法律地位不明確，導致城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏基本的區(qū)域協(xié)調與制約機制；

⑵城市總體規(guī)劃內容繁雜，強制性內容不明確，難于作為管理依據；

⑶鎮(zhèn)的地位及其規(guī)劃缺乏實事求是的定位和規(guī)范，導致小城鎮(zhèn)規(guī)劃的法律規(guī)范薄弱；

⑷城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃缺乏嚴格的法定約束，導致詳細規(guī)劃從制定到實施都表現(xiàn)出隨意性，各級城鎮(zhèn)的規(guī)劃實施管理難以有效規(guī)范；

⑸鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏強有力的法律規(guī)范，導致鄉(xiāng)村建設難以逐步實現(xiàn)集約化發(fā)展。

5、監(jiān)督機制不完善，不適應決策的科學化和民主化

《城市規(guī)劃法》比較注重對行政權力和管理手段的維護，而對政府部門實施監(jiān)督制約和對公民、法人以及社會組織的保護性規(guī)定薄弱。在規(guī)劃編制的組織上，強調單一的政府行政部門責任，沒有將公眾參與、多部門參與作為法定程序；規(guī)劃決策限于一個相對封閉的機制。據此形成的規(guī)劃管理體制，使編制和實施規(guī)劃的職能主要集中在城市政府，而立法機關、上級政府、社會公眾對規(guī)劃工作這一行政權力缺乏有效的監(jiān)督，對地方政府的違法行為缺少法定的糾正能力。（舉李伯富規(guī)劃修改的例子）

6、法律責任較輕，不利于維護規(guī)劃的嚴肅性

《城市規(guī)劃法》對違法行為的處罰規(guī)定較為原則，可操作性差。主要針對違法建設行為本身提出糾錯規(guī)定，對違法行為人的處罰僅涉及由單位給予行政處分；特別是對政府的違法行為，若非涉及經濟犯罪，基本上構不成法律責任。這樣的法律制度，為規(guī)劃決策提供了很大的隨意性空間。對于建設單位和個人而言，為了謀求利益最大化，也會在計算違法和守法的成本后，不惜違法牟利。鑒于一些地方違法的機會成本遠低于守法的機會成本，更加導致違法建設行為屢禁不止，嚴重損害了規(guī)劃的權威性和嚴肅性。

二、城市規(guī)劃工作大背景發(fā)生了深刻變化

1、經濟體制改革促進城鎮(zhèn)化快速發(fā)展

⑴城市數量和規(guī)模迅速增加，建設量大面廣；

⑵小城鎮(zhèn)發(fā)展，建制鎮(zhèn)內涵發(fā)生了本質變化；

⑶全國范圍內人口流動數量龐大。

目前，全國流動人口為1.3億人。全國人口流動主要有以下一些特點：從距離上看，以近距離的省內流動為主體；分省看，從經濟欠發(fā)達地區(qū)向經濟發(fā)達地區(qū)流動。分城鄉(xiāng)看，主要是從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)流動。隨著我國改革開放步伐的加快、市場經濟的進一步發(fā)展，“十一五”期間流動人口的流向格局不會有大的變化，規(guī)?？赡軙掷m(xù)增大。

2、經濟體制改革使城市規(guī)劃工作面對新問題

⑴我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不平衡；

⑵快速城鎮(zhèn)化與人均資源少、環(huán)境脆弱的矛盾更加突出；

⑶經濟體制改革，市場配置資源，看不見的經濟之手發(fā)揮作用；

隨著改革開放的不斷深入，全國經濟體制改革取得了可喜的成績，市場這只看不見的手在配置社會資源方面所發(fā)揮的作用日益強大，給我們城市建設和發(fā)展帶來了無限活力。但是，由于我國市場體制尚未健全、行業(yè)分割、城鄉(xiāng)分割的因素，也存在著市場機制失靈問題。第一，以優(yōu)勝劣汰為主要特點的市場機制無法解決由于城鄉(xiāng)發(fā)展政策。第二，城鎮(zhèn)商業(yè)性公共設施建設過量，政府主導性公共設施建設普遍不足。第三，必須依靠政府才能解決目前所存在的住房供應結構失衡、農民工進城務工的生存保障和城市特色風貌建設中存在的問題。

3、城市規(guī)劃管理依法行政成為迫切要求

⑴市場對資源配置起主要作用，城市規(guī)劃作為公共政策首先要保護公眾利益與公平，而不是操作具體項目；

⑵城市規(guī)劃決策對經濟發(fā)展能造成很大的影響，各級領導都認識到，城市規(guī)劃失誤造成的經濟損失難以估量；

⑶經濟成份多樣化，城市規(guī)劃涉及到公共管理與私有權利的關系，城市規(guī)劃的實施無權損害私有權利；

篇7

關鍵詞：城市規(guī)劃 土地規(guī)劃 統(tǒng)籌發(fā)展

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A 文章編號：

一、 統(tǒng)籌兩種規(guī)劃的整體思路。

區(qū)域規(guī)劃是國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的深化，而城市規(guī)劃和土地規(guī)劃又是區(qū)域規(guī)劃必不可少的兩個方面。在時間上，兩個規(guī)劃要統(tǒng)籌編制，城市規(guī)劃的編制要兼顧土地規(guī)劃，因為土地規(guī)劃是否合理直接影響到城市總體發(fā)展，土地規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要內容；土地規(guī)劃也要兼顧城市規(guī)劃，城市的土地規(guī)劃是否有效要看是否符合城市發(fā)展的總體標準。在空間上，兩個規(guī)劃要互補互利，在城市區(qū)域的發(fā)展中，必須要堅持城市規(guī)劃指導與土地規(guī)劃，必須要堅持土地規(guī)劃服務于城市規(guī)劃，即前者的發(fā)展是為后者的發(fā)展做鋪墊，后者的發(fā)展是為了前者的更進一步發(fā)展。為此必須做到以下幾點：第一，做到彈性規(guī)劃。無論是城市規(guī)劃，抑或土地規(guī)劃都要具有可量化性，要留有一定的空間。而彈性規(guī)劃能夠有效適應變化的市場環(huán)境，根據不同地點、不同時期做出適時調整，避免規(guī)劃失靈以及出現(xiàn)重復規(guī)劃。第二，做到協(xié)調規(guī)劃。在整個城市區(qū)域規(guī)劃中，不能片面強調城市規(guī)劃，也不能一貫重視城市規(guī)劃。兩個規(guī)劃不是彼此獨立的，城市規(guī)劃必須要做好土地規(guī)劃，土地規(guī)劃的好壞又取決于城市規(guī)劃大局，在城市發(fā)展中必須注重二者的協(xié)調關系，實現(xiàn)互助發(fā)展。第三，做到多元規(guī)劃。規(guī)劃的目標不是單一的，在兩個規(guī)劃的具體編制中，對規(guī)劃的目標要明確，不能只片面追求經濟效益，還要注重環(huán)境效應和社會效應，最終實現(xiàn)多重效應疊加，實現(xiàn)社會的全面發(fā)展。第四，做到效益規(guī)劃。沒有價值的規(guī)劃是沒有意義的規(guī)劃，特別是在市場經濟環(huán)境中，效益高低決定市場成敗，為此，在兩個規(guī)劃的編制中，一定要注重規(guī)劃的效益性，實現(xiàn)經濟社會生態(tài)效益的大一統(tǒng)。第五，做到整體規(guī)劃。在兩個規(guī)劃的實施中必須從國民經濟發(fā)展大局出發(fā)，從城市區(qū)域經濟發(fā)展大局出發(fā)，做好整體布局，既要搞好物質方面的規(guī)劃，也要搞好非物質方面的規(guī)劃，既要做好整體規(guī)劃，又要做好局部規(guī)劃。第六，做到實用規(guī)劃。任何規(guī)劃都是用來指導發(fā)展實踐的，所以在兩個規(guī)劃的編制過程中，要注重規(guī)劃的可操作性和實用性，使得制定的規(guī)劃能夠落實到城市經濟發(fā)展中去，為城市的發(fā)展搞好理論鋪墊。

二、 統(tǒng)籌兩個規(guī)劃的發(fā)展途徑

兩個規(guī)劃受制于不同行政主管部門，這種分離的管理體制使得兩個規(guī)劃的側重點、標準、目標往往出現(xiàn)較大差距，兩個主管部門不能及時進行相關信息的交流，以及在規(guī)劃過程中相互借鑒、相互吸收、共同發(fā)展。這對這一現(xiàn)狀，要統(tǒng)籌兩個規(guī)劃，必須將兩個部門進行合并，制定統(tǒng)一的規(guī)劃，形成自上而下與自下而上相結合的規(guī)劃管理體制。這種管理體制能夠充分體現(xiàn)城市體系規(guī)劃是一種基于整體利益的協(xié)調規(guī)劃的實質，能夠較好地統(tǒng)一行政指令，加強規(guī)劃的實施效果；也能夠充分考慮地方區(qū)域發(fā)展實際，立足于區(qū)域發(fā)展的具體情況，進行深入分析，廣泛征求各利益主體意見后的綜合協(xié)調；也有利于規(guī)劃管理體制從上級的集權制轉化為公平合理的民主制。這樣制定出的規(guī)劃更能適應城市發(fā)展實際，更能為解決規(guī)劃問題獻計獻策，這樣的規(guī)劃透明度高、可信度強、可滿足全社會的發(fā)展愿望。自上而下與自下而上的雙向結合有以下優(yōu)勢：首先，從國民經濟發(fā)展總體出發(fā)，統(tǒng)籌城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，避免在兩個規(guī)劃的編制過程中相互脫節(jié)、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。其次，這樣的結合既能夠滿足上級規(guī)劃實施的執(zhí)行力，加快城市建設和土地利用，也能充分發(fā)揮地方優(yōu)勢，利用特色資源。再次，這種結合對于在規(guī)劃的實施過程中出現(xiàn)的任何問題可以進行及時糾正和處理，避免出現(xiàn)重復建設造成資源的浪費。最后，這種結合途徑既兼顧了城市經濟發(fā)展的大局，有考慮了局部土地的優(yōu)化利用，提高了經濟效益和社會效益 。

三、 統(tǒng)籌兩個規(guī)劃，做到制度創(chuàng)新。

從法律制度上講，就目前的法律體系而言，城市規(guī)劃已有相關領域的法規(guī)——《城市規(guī)劃法》作保障，而我國到現(xiàn)在都還沒有為土地規(guī)劃制定相關的法律法規(guī)，這就導致在規(guī)劃的實施進程中城市規(guī)劃比土地規(guī)劃更加嚴肅、更加科學、更有可操作性。而從管理角度看，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃分別由兩個行政級別對等的管理部門加以編制，這必然導致兩個部門各行其是，缺乏有效的溝通，行政指令措施無法進行統(tǒng)一，效率低下、浪費資源?；谝陨系姆N種制度詬病，要統(tǒng)籌兩個規(guī)劃必須進行制度創(chuàng)新。一、要創(chuàng)新法律制度，完善相關法律制度，特別是要盡快制定《土地規(guī)劃法》來為土地的實際規(guī)劃保駕護航，使得兩個規(guī)劃都有相關法律制度的庇護，為統(tǒng)籌戰(zhàn)略提供法律保障。二、要創(chuàng)新管理制度，將兩個制定規(guī)劃的部門合二為一，統(tǒng)一政令，增強規(guī)劃的執(zhí)行力度和社會經濟效應，為統(tǒng)籌戰(zhàn)略提供管理保障。三、要創(chuàng)新環(huán)境制度，要打破長期以來形成的行政主導，市場為次的管理方法，堅持市場運行為基礎行政干預為輔助的管理，尊重客觀經濟規(guī)律，尊重市場規(guī)律，為統(tǒng)籌戰(zhàn)略提供環(huán)境保障。

綜上所述，城市規(guī)劃與土地規(guī)劃雖然是兩個不同領域的規(guī)劃，但是，在國民經濟發(fā)展大背景下，二者卻是統(tǒng)一的，土地的合理規(guī)劃是城市規(guī)劃的重大前提，城市的合理規(guī)劃為土地的優(yōu)化設定了格局。在今后的實際工作中，為了更好地統(tǒng)籌兩個規(guī)劃，不論是在發(fā)展思路上，還是在發(fā)展途徑、制度創(chuàng)新上，都要進行行之有效的改革，將城市規(guī)劃和土地規(guī)劃共同納入城市經濟的發(fā)展中，城市規(guī)劃兼顧土地規(guī)劃，土地規(guī)劃參照城市規(guī)劃。統(tǒng)籌兩種規(guī)劃才能提高經濟效益，才能提高社會效益，才能提高環(huán)境效益。

參考文獻：

[1]王萬茂.士地利用規(guī)劃學[M].北京：中國大地出版社2000．

[2]蕭昌東.“兩規(guī)”關系探討[J].城市規(guī)劃會刊，1998，(1):29-33.

篇8

關鍵詞：土地規(guī)劃 統(tǒng)籌土地規(guī)劃

中圖分類號：F301.23 文獻標識碼：A 文章編號：

現(xiàn)行的我國國民的經濟發(fā)展體系當中，關于土地規(guī)劃和城市規(guī)劃編制的行政主管部門是不同的。在行政級別上這兩個主管部門是旗鼓相當的，他們都有獨立的行政管理體制，但這種分管體制卻使得這兩個主管部門各行其是，無法有效的進行溝通，造成了兩種規(guī)劃的差異性非常大，相互之間很不協(xié)調，導致了嚴重脫節(jié)的現(xiàn)象。有些地方將城市規(guī)劃擺在首要位置而看輕土地規(guī)劃，造成了土地價格波動，城市用地吃緊，城市用地不合理，城市的發(fā)展也出現(xiàn)了畸形。另外，還有一些地方將土地規(guī)劃作為重點而忽略城市規(guī)劃，惜土如金，只看重局部城市發(fā)展，有些應用作住宅的用地卻發(fā)展商業(yè)，完全不重視城市發(fā)展總體的布局，造成城市規(guī)劃與土地規(guī)劃相脫離。因此，想要使城市的現(xiàn)代化發(fā)展得以實現(xiàn)，應當從大局著手，統(tǒng)籌土地規(guī)劃與城市規(guī)劃，形成互利共贏、互補協(xié)調的新格局。

一、 統(tǒng)籌兩個規(guī)劃的思路。

社會發(fā)展和國民經濟規(guī)劃的深化是區(qū)域規(guī)劃，而對于區(qū)域規(guī)劃來講，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃這兩個方面又是不可缺少的。從時間上來講，兩個規(guī)劃應當統(tǒng)籌編制，編制城市規(guī)劃的時候土地規(guī)劃也要兼顧，因為城市的總體發(fā)展直接受土地規(guī)劃是否合理的影響，在城市規(guī)劃中最為重要的內容便是土地規(guī)劃；而在進行土地規(guī)劃的時候城市規(guī)劃也要兼顧，判斷城市土地規(guī)劃有效與否要看其是不是與城市發(fā)展總體標準相符合。從空間上來講，兩個規(guī)劃應當是互利互補的，城市區(qū)域發(fā)展中一定要堅持土地規(guī)劃和城市規(guī)劃指導，一定要堅持土地規(guī)劃為城市規(guī)劃所服務，也就是土地規(guī)劃的發(fā)展是為城市規(guī)劃的發(fā)展做鋪墊的，城市規(guī)劃的發(fā)展是讓土地規(guī)劃得到更進一步的發(fā)展。所以要做到如下幾點：（1）做到彈性規(guī)劃。不管是土地規(guī)劃還是城市規(guī)劃都應該有可量化性，應該留下一些空間。而彈性規(guī)劃對于不斷變化的市場環(huán)境可以有效的適應，依據不同時期、不同地點適時地做出調整，避免出現(xiàn)重復規(guī)劃以及規(guī)劃失靈；（2）做到協(xié)調規(guī)劃。對于整個城市的區(qū)域規(guī)劃，不可以只重視城市規(guī)劃，也不可以片面的強調土地規(guī)劃。它們二者并非彼此獨立的，想要做好城市規(guī)劃土地規(guī)劃就必須要做好，而土地規(guī)劃的狀況又由城市規(guī)劃的大局決定，城市在發(fā)展的過程中一定要協(xié)調好二者的關系，達到互助發(fā)展的目的。（3）做到多元規(guī)劃。規(guī)劃目標并非是單一的，在具體編制兩個規(guī)劃的時候，要明確規(guī)劃的目標，不可以片面的追求經濟效益，也要注重社會效應和環(huán)境效應，多重效應疊加到一起，使社會能夠全面發(fā)展。（4）做到效益規(guī)劃。如果規(guī)劃沒有價值那么規(guī)劃就沒有意義了，市場成敗由效益的高低所決定，所以，在編制兩個規(guī)劃的時候，要特別注重其效益性。（5）做到整體規(guī)劃。在實施兩個規(guī)劃的時候一定要從大局出發(fā)，將整體布局好，既要做好物質與非物質方面的規(guī)劃，又要做好局部和整體規(guī)劃。（6）做到實用規(guī)劃。所有的規(guī)劃都是對發(fā)展實踐起指導作用的，因此編制兩個規(guī)劃時，應當注重規(guī)劃的實用性與可操作性，使其能夠在城市經濟的發(fā)展中得到落實。

二、 統(tǒng)籌兩種規(guī)劃的具體途徑

兩個規(guī)劃的行政主管部門是不同的，造成兩個規(guī)劃的目標、標準、側重點的差距較大，兩個主管部門無法及時的對相關信息進行交流，也不能再規(guī)劃時共同發(fā)展、相互吸收、相互借鑒。因此，統(tǒng)籌兩種規(guī)劃，必須合并兩個部門，制定統(tǒng)一規(guī)劃，使規(guī)劃管理體制是自下而上和自上而下相結合的。這樣制定的規(guī)劃可以與城市發(fā)展實際更為適應，這樣的規(guī)劃可信度強、透明度高、能夠使全社會的發(fā)展愿望得到滿足。自下而上和自上而下的優(yōu)勢有如下：第一，統(tǒng)籌土地規(guī)劃和城市規(guī)劃，可以有效地避免在編制兩個規(guī)劃時各自為戰(zhàn)、相互脫節(jié)的現(xiàn)象。第二，這種結合一方面可以使上級實施規(guī)劃的執(zhí)行力得到滿足，加快土地利用與城市建設，也可以將地方優(yōu)勢充分發(fā)揮出來。第三，一旦在實施規(guī)劃時出現(xiàn)問題的話，這種結合就可以及時的進行處理和糾正，避免重復建設浪費資源。第四，這種結合途徑將局部土地優(yōu)化利用考慮進來，提高了社會效益與經濟效益 。

三、統(tǒng)籌兩個規(guī)劃，創(chuàng)新制度。

就眼下的法律體系來講，城市規(guī)劃已經有了《城市規(guī)劃法》作為保障，但是在我國，至今都還沒有土地規(guī)劃方面的法規(guī)法律，這就造成了在實施規(guī)劃時相較于土地規(guī)劃城市規(guī)劃顯得更有可操作性、更為科學、更為嚴肅。而從管理方面講，由行政級別相等的兩個管理部門分別對土地規(guī)劃和城市規(guī)劃進行編制，這樣必定會造成兩個部門缺乏有效的溝通，各行其是，浪費資源、效率低下的后果。而且，我國如今已經變?yōu)槭袌鼋洕膰?，還有著非常濃厚的規(guī)劃行政屬性，在實施和編制規(guī)劃的時候經常會將市場經濟規(guī)律忽略掉，主觀行事，不根據客觀狀況，導致規(guī)劃與市場經濟脫軌，與經濟規(guī)律不服的嚴重后果。所以，根據上述狀況，要統(tǒng)籌兩種規(guī)劃一定要對制度進行創(chuàng)新。1、創(chuàng)新法律制度。使相關的法律制度得到完善，使兩個規(guī)劃與統(tǒng)籌戰(zhàn)略有法律制度的保護。2、創(chuàng)新管理制度。把兩個部門合到一起，統(tǒng)一政令，提高社會經濟效應和規(guī)劃的執(zhí)行力度。3、創(chuàng)新環(huán)境制度。尊重市場規(guī)律，尊重客觀的經濟規(guī)律，使統(tǒng)籌戰(zhàn)略有環(huán)境保障。

四、結語

雖然土地規(guī)劃和城市規(guī)劃的概念各不相同，然而，站在大局上看，他們卻是能夠統(tǒng)籌的，它們是相互促進、相互彌補的，城市規(guī)劃與土地規(guī)劃不能分離。在今后的工作當中，為了兩個規(guī)劃統(tǒng)籌地更好，在制度創(chuàng)新、發(fā)展途徑、發(fā)展思路上，都應該進行有效的改革，從而提高環(huán)境效益與社會效益。

參考文獻：

[1] 趙英麗;;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的理論基礎與內容分析[J];城市規(guī)劃學刊;2006年01期

[2] 梁進社;;論城市規(guī)劃和管理中的規(guī)制和利導原則及其應用[J];城市發(fā)展研究;2006年02期

[3] 李兵弟;關于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面的認識與思考[J];城市規(guī)劃;2004年06期

篇9

關鍵詞：土地規(guī)劃；城市規(guī)劃；協(xié)同發(fā)展

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

一、兩種規(guī)劃的關系

1.1 土地規(guī)劃

土地利用規(guī)劃是為了合理開發(fā)、利用、整治、保護土地采取經濟、技術、工程等綜合措施而進行長期土地組織的布局與配置。它由各級人民政府組織編制。包括土地利用總體規(guī)劃和各類專項規(guī)劃。

土地利用總體規(guī)劃的基本任務是從國家全局和長遠利用出發(fā)，在保護耕地的前提下，協(xié)調各類用地需求，統(tǒng)籌安排各類用地規(guī)模和布局，合理安排土地開發(fā)和整理，以促進土地資源的充分、高效利用，保障社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 城市規(guī)劃

城市規(guī)劃是指城市人民政府為了實現(xiàn)一定時期內城市經濟社會發(fā)展目標，確定城市性質、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調城市空間布局和各項建設所作的綜合部署和具體安排。

城市規(guī)劃的任務是：根據國家城市發(fā)展和建設方針、經濟技術政策、國民經濟和社會發(fā)展長遠計劃、區(qū)域規(guī)劃，以及城市所在地區(qū)的自然條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點和建設條件，布置城市體系；確定城市性質、規(guī)模和布局；統(tǒng)一規(guī)劃、合理利用城市土地；綜合部署城市經濟、文化、基礎設施等各項建設，保證城市有秩序地、協(xié)調地發(fā)展，使城市的發(fā)展建設獲得良好的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益。

城市規(guī)劃的根本作用是作為建設城市和管理城市的基本依據，是保證城市合理地進行建設和城市土地合理開發(fā)利用及正常經營活動的前提和基礎，是實現(xiàn)城市社會經濟發(fā)展目標的綜合手段。

1.3 兩者的關系

由規(guī)劃范圍來看，兩者的關系是整體與局部，面與點的關系。土地利用總體規(guī)劃是整個區(qū)域的規(guī)劃，城市規(guī)劃只是其中的一部分。

二、兩種規(guī)劃協(xié)調存在的主要問題

2.1 兩種規(guī)劃的規(guī)劃思路不同

城市總體規(guī)劃編制時， 沒有自上下達的規(guī)劃控制指標，重在從需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，在對城市的社會、經濟、歷史、地理、資源、產業(yè)政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎上，按照市場經濟條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律，提出城市發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)模的設想，很少考慮耕地和基本農田保護的問題。

土地利用總體規(guī)劃屬于有控制規(guī)劃，而城市規(guī)劃屬無控制規(guī)劃。由此導致，地方政府熱衷于城市總體規(guī)劃，都期望把自己城市做強做大，而任意擴大城市規(guī)模的傾向，規(guī)劃部門為迎合政府意圖，加上自身利益觀念的驅使，也喜好大規(guī)劃，對與土地規(guī)劃的銜接造成很大的困難。

2.2 兩種規(guī)劃參數的統(tǒng)計口徑不一致

2.2.1 人口。城市總體規(guī)劃中，城市人口包括居住在(規(guī)劃)建成區(qū)內的非農業(yè)戶籍人口、農業(yè)戶籍人口和一年以上的暫住人口。

土地利用總體規(guī)劃中，城鎮(zhèn)人口僅為城市和建制鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內常住人口的總和(含常住的非農業(yè)戶人口、農業(yè)戶人口和集體戶人口)，不包括流動人口。不難看出，前者所稱人口的范疇顯然要比后者大。

2.2.2 用地指標。在編制城市總體規(guī)劃時，人均建設用地指標 的選取依據《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GBJ137 一90) 的規(guī)定， 不考慮規(guī)劃期年耕地水平和規(guī)劃目標年耕地保有量。

土地利用規(guī)劃中人均建設用地指標分為城鎮(zhèn)居民點用地指標和農村居民點用地指標，編制過程中為保證耕地總量動態(tài)平衡，建設用地總量與均量都要受到耕地保有指標的限制。

2.3 兩種規(guī)劃采用的土地分類體系各異

《國土資源部辦公廳關于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導意見的通知》（國土資廳發(fā)〔2009〕51 號）中最新規(guī)定：土地利用總體規(guī)劃采用的土地現(xiàn)狀分類，其用地類型為3 個一級類、10 個二級類和33 個三級類。

城市總體規(guī)劃中采用的是《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GBJl37―90)， 其用地類型分別為10 個大類，46 個中類，73 個小類。

兩種規(guī)劃對地類存在名稱一致而內涵不相一致的問題，兩者既有交叉，又有重復，另外還有內涵一致而土地利用類型名稱不一致的問題。如《城市用地分類》中城市建設用地包括采礦用地，而國土資廳發(fā)〔2009〕51 號文的規(guī)定為：城鎮(zhèn)附近的采礦用地并入城市、建制鎮(zhèn)用地，城鎮(zhèn)范圍以外的區(qū)分為獨立建設用地和采礦用地。

三、加強兩種規(guī)劃協(xié)調的對策

3.1 以可持續(xù)發(fā)展理論作為兩種規(guī)劃的根本指導理論

既要尋求發(fā)展，又要保護環(huán)境和資源。在城市規(guī)劃中應綜合考慮城市發(fā)展的資源與環(huán)境問題，預測在不同決策方案下城市系統(tǒng)的潛在發(fā)展水平在土地資源承載力的約束下，提出符合社會、經濟發(fā)展目標的規(guī)劃建議。拓寬城市規(guī)劃的內涵和領域，形成可持續(xù)觀指導下的城市規(guī)劃的新思路。

3.2 建立完善的規(guī)劃體系

區(qū)域規(guī)劃是國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的深化，是二者在空間布局和物質基礎上的落實，為城市規(guī)劃和其它規(guī)劃提供了宏觀和區(qū)域范圍的經濟技術依據。城市規(guī)劃必須以區(qū)域規(guī)劃為依據。

國土規(guī)劃是根據國家社會經濟發(fā)展總的戰(zhàn)略方向和目標以及規(guī)劃區(qū)的自然、社會、經濟、科學技術條件，對國土的開發(fā)、利用、治理和保護進行全面的規(guī)劃。土地規(guī)劃的編制是以國土規(guī)劃為依據。

因此要加強城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的協(xié)調，就要盡快地開展區(qū)域規(guī)劃或國土規(guī)劃的編制工作，以便在區(qū)域層次上對社會經濟發(fā)展水平和規(guī)模，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，尤其是城鎮(zhèn)規(guī)模與布局，土地利用與經濟發(fā)展，土地利用與工業(yè)化、城市化之間相互關系進行協(xié)調和安排。建議開展城市用地合理規(guī)模問題的科學研究。

3.3 統(tǒng)一各項參數

城市用地統(tǒng)計應當以城鎮(zhèn)地籍調查數據為準。城市用地分類、建筑密度和建筑容積率的調查等方面應當考慮城市規(guī)劃和建設部門的需求。城市總體規(guī)劃要充分利用城鎮(zhèn)地籍調查資料和城市土地定級估價資料。各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應當精確確定城鎮(zhèn)數量、規(guī)模和布局，為編制相應土地利用規(guī)劃提供科學依據。

3.4 統(tǒng)一用地分類標準

建議城市規(guī)劃區(qū)內仍然可以采用城市用地分類，為了適應土地資源管理工作，可對其做適當的調整與修正，而在規(guī)劃區(qū)外可采用全國土地利用分類，這樣既可以避免用地分類標準上的相互沖突， 也為城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接提供了有利條件。

3.5 從法律角度加強良種規(guī)劃的協(xié)調

目前，我國還沒有真正的一部針對土地規(guī)劃的法律，導致土地規(guī)劃缺乏法律依據，這也是造成土地規(guī)劃與城市規(guī)劃脫節(jié)的一個重要原因。因此應盡快籌備起草和頒布《中華人民共和國土地法》和《土地規(guī)劃法》，這樣才能真正做到城鄉(xiāng)土地和各部門、各產業(yè)用地統(tǒng)一管理，規(guī)范城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃行為，對城鄉(xiāng)土地實行用途管制，協(xié)調土地利用規(guī)劃與相關規(guī)劃之間的關系，在土地利用層次上構建適合我國國情的規(guī)劃體系。

參考文獻：

[1]王萬茂，土地利用規(guī)劃學［M］.北京:中國大地出版社，2000.

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城市規(guī)劃的基礎知識

城市規(guī)劃的含義。從城市規(guī)劃的工作內容上來看，它是指在一定的時期內，對城市的經濟和社會發(fā)展、土地資源的利用、空間的布局及各項建設的具體安排，實施管理和綜合部署。我國現(xiàn)代城市規(guī)劃具有綜合性、政策性、民主性及實踐性等特點。

現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本構成和我國城市規(guī)劃體系?，F(xiàn)代城市規(guī)劃是一項社會實踐，更是一項政府職能，同時也是一項專業(yè)技術。因此，我國的城市規(guī)劃可劃分為三種體系，即法律體系、行政體系、運行體系。這三種體系中，法律體系為其他兩種體系提供基本法律程序和依據，所以，法律體系被稱為核心體系。行政體系和運行體系則是法律體系的執(zhí)行者和受益者。

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律體系由橫向體系和縱向體系構成，前者是根據法律法規(guī)的內容及城市規(guī)劃的相關性來劃分的，主要分為專項發(fā)和相關法，主干法及其從屬法兩部分；后者則是根據國家的法律體系的組成方式進行規(guī)劃的，主要分為國家法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)范性文件、技術性規(guī)范等。

城市規(guī)劃的作用。城市規(guī)劃是國家對城市建設進行宏觀調控的一種必要手段。我國是社會主義國家，宏觀調控是政府實施的政策措施以調節(jié)市場經濟的運行的一種手段，而城市規(guī)劃不僅能促進經濟發(fā)展，而且可以促進社會的進步，對國家的發(fā)展可謂是重中之重。政府必須重視城市規(guī)劃，并從中起到引導的作用。城市規(guī)劃是政府形成和實施的工具，具有很強的政策性，它表明政府對特定地區(qū)和發(fā)展所要采取的行動。城市規(guī)劃是對未來空間的整體構架，具有先期性。它能引導城市或區(qū)域的發(fā)展方向，但是城市規(guī)劃不是一種不切實際的幻想，它是在實事求是的基礎上制定而成的。

近現(xiàn)代法理學的發(fā)展

法理學又被稱為法哲學或法律理論，它是法學的基礎學科，其研究包括關于法律的性質、目的和為實現(xiàn)這些目的所必須的手段、法律實效的限度、法律正義與道德的關系以及在歷史上改變和發(fā)展的方式等。其中影響最大的是十九世紀以來近現(xiàn)代法理學的發(fā)展，它被分為三個時期即：近代、現(xiàn)代和后現(xiàn)代。

近代法理學的發(fā)展。近代法理學的發(fā)展起源于早期的自然主義法學，即歐洲文藝復興以后，它以自由、平等、權利和有限政府為現(xiàn)代法理的核心，理性主義原則及其法學價值觀成為后來法理學發(fā)展的基礎。在十九世紀初，法理學完成了從哲理分析到實證分析的轉換，同時誕生的了三大的法學流派：哲理法學派、歷史法學派和分析實證法學派，這三大流派的代表人物分別是康德、黑格爾及奧斯丁。康德認為法律的本質是自由意志的確定，法律是一個人的自由與他人的自由共存的條件總和；黑格爾的主張是在康德的基礎上提出的，他認為國家即是法律，人可根據自己的意識來制定法律；而奧斯丁則提倡對法律進行規(guī)范分析，強調國家權力對法的決定作用，認為法是國家制定的，具有強調性和意志性，他否認了法的社會基礎，否認了法的公平、公正及正義，但是他把法學的價值和程序的爭論凸顯了出來。所以在兩次世界大戰(zhàn)期間，分析實證法學派成為了主要潮流。

現(xiàn)代法理學的發(fā)展?，F(xiàn)代法理學持續(xù)著哲學分析和規(guī)范分析的爭論，同時，以解決社會問題的社會流派得到發(fā)展。其中，新分析法學的流派哈特承認最低限度自然法的存在，所以哲學分析流派與規(guī)范分析流派趨向于靠攏。而社會法理學更注重陳述法律事實，趨向于解決各種社會問題。他們認為法律的目的是為了用微小的代價來解決社會糾紛。

后現(xiàn)代法理學的發(fā)展。從二十世紀七十年代以后，法理學研究開始向具體法律部門延伸和深入，同時向后現(xiàn)代方向延伸。產生這兩種方向的原因在于：社會領域迅速的被法律化，社會法律化的趨勢越來與明顯；法律被社會、政治、經濟等因素的瓦解，失去了自身的身份。后現(xiàn)代法理學發(fā)展中流派較多，其中比較重要的學派是批判法學派。

通過對法理學的研究，我們可以發(fā)現(xiàn)，自文藝復興以后，西方的學者們對法理學的爭論從沒有停止過，同時也促進了西方法學的發(fā)展演變過程，其本質包括了法的價值、法的作用和法的體系。但由于受到后現(xiàn)代法理學的影響，法學吸收了多種學科和結構、解構等多種思潮，其基礎價值被打散，是法學失去了價值基礎。

城市規(guī)劃的法理學屬性

由于法理學思想的不斷變化，內容逐漸豐富，并在向社會學、經濟學、生態(tài)學等學科進行綜合和擴展，同時由于規(guī)劃學的提出，使城市規(guī)劃價值基礎逐漸發(fā)生基本轉變，規(guī)劃科學作為社會政策科學具備了相關的法律性質，因此法理學每思潮的變化也同樣影響著城市規(guī)劃科學的發(fā)展。

規(guī)劃的正義觀。正義是人類追求的理想狀態(tài)，同時也是法律歷來所追捧的，它是一種社會倫理觀念。法理學把正義分為程序正義和實體正義，并隨著法理學的發(fā)展，這兩種正義在某種程度上實現(xiàn)了相互融合，形成了自我組織的法學體系。

就我國的總體規(guī)劃來說，它既是我國主要的法定規(guī)劃，有可作為城市各項規(guī)劃的主要依據，指導著城市的建設和發(fā)展。我國目前頒布的《城市規(guī)劃法》，宣告了城市規(guī)劃的法定地位，構建了城市發(fā)展的編制和管理程序，保證了社會主義的經濟建設的和諧發(fā)展和進步。但與此同時，由于在城市規(guī)劃中，沒有對城市建設進行相關的研究調查，太過依靠規(guī)劃師和城市管理者的維系，缺乏社會監(jiān)督和程序控制，同時由于過度追求發(fā)展，以致忽視了社會公正及人權。

規(guī)劃的秩序觀。秩序可分為自然秩序和社會秩序，法的存在有效地保證了社會行為的連續(xù)性及確定性。法理學認為秩序比自由更重要，自由的實現(xiàn)需要良好的秩序來維持。