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一、以推進“兩集中、兩到位”為核心，相對集中許可權(quán)

外地考察的五個市行政審批服務(wù)中心建設(shè)處于國內(nèi)、省內(nèi)領(lǐng)先地位，有許多好多經(jīng)驗可以借鑒。

（一）審批項目集中程度高，辦事能力強。通過集中受理審批事項，實行集中審批制度，各考察單位都比較大幅度的縮減了審批時限，提升了審批效率。成都先后6次對所有審批事項進行優(yōu)化，審批事項法定時限共10520個工作日，壓縮了6665個工作日，平均壓縮審批時限63.4％?！兜貐^(qū)建設(shè)領(lǐng)域并聯(lián)審批實施辦法（試行）》要求區(qū)域內(nèi)的建筑工程及其附屬的線路、管道、設(shè)備和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項目，按照“統(tǒng)一受理、分頭審批、限時完成、集中回復(fù)”的原則，通過實行主協(xié)辦制度，由主辦部門會同各有關(guān)部門根據(jù)各自權(quán)限實施審批。這項改革措施通過在建設(shè)領(lǐng)域立項、規(guī)劃、用地、設(shè)計、驗收五大環(huán)節(jié)實行并聯(lián)審批，讓平均審批時間由過去的360個工作日縮短至110個工作日左右，審批關(guān)口減少了五分之一，建設(shè)單位辦事時間縮短了一半以上。

（二）促進作風轉(zhuǎn)變，方便群眾辦事。通過公布審批服務(wù)項目的程序、標準、辦理時限等等信息，使辦事項目公開化、陽光化，有利于廣大辦事群眾的了解、監(jiān)督。而且窗口是一個單位的外部形象，更加強化了窗口工作人員的服務(wù)意識。窗口管理較機關(guān)內(nèi)部管理更加嚴格、規(guī)范，把為人民服務(wù)理念變成實實在在的行動。邢臺、聊城等市將公共服務(wù)及其他便民服務(wù)事項集中，都納入一個窗口辦理，為老百姓辦事辦事提供了實質(zhì)性的便利，“無論想辦什么事，只要到行政服務(wù)中心就行了?！?/p>

（三）增強監(jiān)督力度，有利于預(yù)防腐敗。通過集中行政審批服務(wù)項目到審批大廳，使之公開、規(guī)范地在陽光下操作，從制度設(shè)計和權(quán)力運行方式上強化了對權(quán)利的外部監(jiān)督；另一方面，審批權(quán)集中后，實現(xiàn)了審批職能和監(jiān)管職能的分離，改變了過去審批監(jiān)管不分家的狀況，機關(guān)業(yè)務(wù)科室有更大的精力對業(yè)務(wù)工作進行監(jiān)督管理，同時也是對審批事項的監(jiān)管，從機關(guān)內(nèi)部實現(xiàn)相互監(jiān)督和制約。

二、市建委行政審批制度改革實踐

2002年全國推行行政審批制度改革后，市建委成立行政審批領(lǐng)導小組，對系統(tǒng)內(nèi)的57項審批事項進行了清理，最后保留29項。市建設(shè)系統(tǒng)建立起公開辦事程序、公開辦事條件、公開審批結(jié)果、限定辦事時限的行政管理新機制。同年9月，進駐市行政審批中心集中辦理。2004年7月1日《中華人民共和國行政許可法》實施后，市建設(shè)系統(tǒng)先后兩次對行政審批項目進行清理、合并，提高行政許可效率。至2006年末，市建設(shè)系統(tǒng)共保留審批事項33項，其中市建委機關(guān)25項，市規(guī)劃局和房管局各4項；保留收費項目9項，其中市建委8項，市房管局1項；保留服務(wù)項目5項，其中市建委3項，市規(guī)劃局和房管局各1項。

建委窗口屬于綜合性窗口，窗口受理的業(yè)務(wù)涉及到市建委機關(guān)、市建管處、市質(zhì)監(jiān)站、市市政處、市燃氣熱力處、市城市檔案館、市行政執(zhí)法局、市水務(wù)集團、市港華燃氣等九家部門和單位。共受理行政審批事項26項、備案4項，以及服務(wù)事項2項，行政處罰1項。其中與基本建設(shè)直接有關(guān)的審批手續(xù)7項：分別是建筑工程質(zhì)量監(jiān)督、建設(shè)工程安全報監(jiān)、施工圖設(shè)計審查、建設(shè)工程招標投標、工程施工許可、工程竣工驗收備案和竣工檔案移交合同備案。房地產(chǎn)開發(fā)項目還需辦理房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營權(quán)證明。

經(jīng)過多次的清理、壓縮，市建委系統(tǒng)行政審批項目已經(jīng)完成了依法設(shè)立、依法審批的目標，但是，還存在著辦事效率低，讓當事人多頭受理、兩頭跑、多跑腿等等一系列不規(guī)范的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）審批兩頭忙，窗口成了“收發(fā)室”。各個具有審批職能的部門、單位基本上都按照要求進駐審批中心，占用了大量的人力物力，但是審批中心的工作卻比較“清閑”，所能做的就是收收材料，然后轉(zhuǎn)交各單位有關(guān)科室；各單位科室人員都比較少，卻很忙碌：忙審批、忙監(jiān)管。這一忙一閑，形成了強烈對比。而另一方面，我們很多部門、單位目前忙碌的工作，有很多是授權(quán)到窗口的工作，慢慢的又收回到單位了，也就是還沒有真正做到授權(quán)到位。

（二）同樣審批，不同標準。窗口與具體辦事審批項目的處室在資料要求上有出入，導致企業(yè)多跑腿。窗口在受理審批項目時，嚴格審查各種證明材料的原件后，在審報資料的復(fù)印件上蓋章確認。而到具體的處室，或者有某一兩處證明材料當時未要求，或未明示，而處室又需要企業(yè)提供，以此原因再將審批企業(yè)打回窗口，要求企業(yè)重新審報，導致了審批時限的延期。再則，按照窗口的辦事規(guī)則，電話通知能夠補正的資料，也需要重新回窗口重新審批，有些企業(yè)不理解。

（三）單獨行動，影響效率。辦理一個工程手續(xù)，大部分審批單位都要先現(xiàn)場踏勘后，然后在辦理手續(xù)，這符合法律、法規(guī)的規(guī)定，但是確給當事人造成了很多麻煩。例如安全報監(jiān)、市政配套、施工許可，幾乎同時受理，但都要交各部門科室現(xiàn)場踏勘，每個單位都各自搞現(xiàn)場踏勘，延遲了審批時間，降低了工作效率。如果采取聯(lián)合行動，或者改由窗口人員統(tǒng)一踏勘，將重復(fù)行為一次性完成，既可以節(jié)省當事人的時間，也能夠節(jié)省審批單位的時間，提升工作效率。

除了上述情況外，還存在著應(yīng)該進入中心辦理的項目不進入中心；已在中心公示的收費項目，不在中心統(tǒng)一收??；已變更的審批事項有改變或增刪，不能及時予以變更；人員配置低，工作積極性不高，輪換太頻繁等等問題。

我們在看到審批環(huán)節(jié)存在的問題的同時，也注意到了建設(shè)系統(tǒng)自身存在的特點：建設(shè)項目審批涉及的部門多、審批項目多，審批手續(xù)復(fù)雜、需要現(xiàn)場踏勘的項目多，這些都會影響審批的效率。而有些環(huán)節(jié)是必不可少的，涉及到技術(shù)方面的審查不能夠為了效率簡單的進行壓縮刪減。必須緊密結(jié)合部門的實際，想方設(shè)法的優(yōu)化辦事環(huán)節(jié)，在保證審批質(zhì)量的基礎(chǔ)上提升工作效率。

三、提升審批效能核心機制的分析

從外出考察來看，許多地方都面臨著一個同樣的問題，即原來的科室分散審批制度不能夠很好的滿足現(xiàn)在對提高行政效能、增強服務(wù)水平的新要求，需要將分散的審批逐步整合到一起，提供集中、快速、便利的服務(wù)，行政審批中心的出現(xiàn)就是這一需求的結(jié)果。一開始，按照行政許可法“一個窗口對外”的要求，大家都采取了將審批事項集中到審批中心窗口的方式。這一方式確實提高了行政機關(guān)的審批效能，使審批時限有了很大的縮減，給當事人提供了一些便利。但是隨著行政審批制度改革的推進，簡單的將審批事項集中的方式逐漸出現(xiàn)了不能適應(yīng)形勢發(fā)展的缺陷。最為突出的就是窗口審批權(quán)限受到限制，沒有真正起到便民、高效的作用。以“一站式審批服務(wù)”為特征的行政服務(wù)中心，是在不打破原有體制的基礎(chǔ)上建立起來的，其對外服務(wù)的實體是各部門進駐中心的窗口，但中心窗口在部門只是一個臨時機構(gòu)，在部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能沒有調(diào)整的情況下，部門對窗口的授權(quán)也是臨時的，因而具有很大的不確定性，很多時候中心窗口只是部門的一個“收發(fā)室”。要解決這一問題，許多地方都做了有益的探索，比較成熟的是模式，即“兩集中、兩到位”。

“兩集中、兩到位”，其實質(zhì)是將審批職能科室向一個科室集中，成立行政許可科，然后行政許可科整建制進駐行政審批中心，要求做到審批許可事項進駐中心到位，部門對窗口人員授權(quán)到位。這一制度的主要優(yōu)點：進駐中心專門從事行政審批工作的工作人員穩(wěn)定，審批事項從受理到辦結(jié)全被在窗口完成，審批效率大大提高，其他業(yè)務(wù)科室負責審批事項的事后監(jiān)管，實現(xiàn)了審批和監(jiān)管分離。

在分散審批的模式下，部門的審批與監(jiān)管職能是不分的，這種模式存在三個負面的影響，一是權(quán)力容易尋租，二是權(quán)力不容易受到監(jiān)督，三是導致重審批輕監(jiān)管。從機關(guān)工作人員的角度看，由于審批是當事人找審批機構(gòu)，審批機構(gòu)占主動，享有信息資源的優(yōu)勢，具有權(quán)力尋租的空間；而監(jiān)管職能是執(zhí)法人員找當事人，需要調(diào)查取證，難度較高，行政成本較大；由于上面兩個原因，執(zhí)法機構(gòu)、人員重審批輕監(jiān)管是難以避免的，由于審批監(jiān)管由一個機構(gòu)負責，更加為審批權(quán)的尋租提供了便利條件。實際操作中存在以批代管、只批不管的現(xiàn)象也就難以避免。而且還會存在當事人到機關(guān)辦事被告知審批人員出去檢查、開會等等現(xiàn)象，導致多次跑腿的出現(xiàn)。實施兩集中、兩到位，使審批與監(jiān)管職能相對分離，部門負責審批的少部分人進中心窗口等人上門辦事，后臺的同志除了協(xié)助窗口完成審批的現(xiàn)場勘查、技術(shù)論證外，主要精力從事監(jiān)管工作，可以有效的克服重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象，這是符合市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，也符合深化行政審批制度改革的方向。

四、提高審批效能的幾點建議

（一）加強相關(guān)單位、科室協(xié)作，簡化審批程序。如安全報監(jiān)、市政配套、施工許可等事項的現(xiàn)場踏勘，完全可以由窗口通過內(nèi)部協(xié)調(diào)的方式，統(tǒng)一組織有關(guān)單位、科室進行集中踏勘。采取集中踏勘的方式，不僅能夠縮短審批時間，而且節(jié)省辦公經(jīng)費，也能夠互相監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，同時也對當事人的影響降到最低。

（二）嚴格執(zhí)行審批規(guī)定，在現(xiàn)有制度設(shè)計下提升審批效能。市建委對行政許可、審批、備案等崗位設(shè)定了一系列的規(guī)范和程序，包括外部程序、內(nèi)部程序及崗位責任，還對執(zhí)法崗位人員考核、執(zhí)法過錯和錯案追究等事項作出了細致的規(guī)定，但是由于監(jiān)督考核力度不夠，相關(guān)制度并沒有完全的得以落實。我們要提高行政效能，一方面探索新的制度設(shè)計，從根本上提升行政效能，另一方面也要認真落實相關(guān)的規(guī)定，在現(xiàn)有制度的條件下，盡可能的把行政效能提高。

（三）窗口授權(quán)到位，人員配置規(guī)范。應(yīng)當組織有關(guān)單位科室對系統(tǒng)內(nèi)的所有的審批事項、服務(wù)項目進行進一步的論證，確認哪些可以進駐窗口，統(tǒng)一辦理，哪些確因?qū)嶋H操作難度較大不能進入窗口；已經(jīng)授權(quán)窗口辦理的事項，不能重新收回，或者是名義上授權(quán)窗口實際上以其他理由變相的收回單位辦理；應(yīng)當授權(quán)窗口而沒有授權(quán)的，應(yīng)當及時簽定授權(quán)委托書，審批事項進駐中心窗口。各單位派駐窗口的人員應(yīng)當熟悉本單位業(yè)務(wù)，具有能夠獨立處理有關(guān)審批事項的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)能力；派駐人員應(yīng)當具有一定的穩(wěn)定性，實行定期輪崗制度，杜絕頻繁輪換。

（四）強化窗口審批職能，切實提高審批效率。實現(xiàn)審批監(jiān)管分離是建立現(xiàn)代審批制度，深化行政審批制度改革的方向，也是貫徹落實科學發(fā)展觀，切實服務(wù)群眾，為民辦實事的有力舉措。通過適當集中行政審批權(quán)限，一方面使窗口真正成為便民、利民的形象窗口，大幅度的提升審批效率，為企業(yè)、公民提供更好的服務(wù)，為經(jīng)濟發(fā)展提供更為便利的環(huán)境；另一方面實現(xiàn)監(jiān)管與審批分離，給業(yè)務(wù)科室節(jié)省大量的精力和人力從事業(yè)務(wù)工作的監(jiān)督、檢查工作，提升城市管理質(zhì)量，打造精干、高效、廉潔的政府部門。

強化審批窗口的審批職能是進一步提升行政審批效能的第一步。通過強化窗口的審批職能，可以為在機關(guān)內(nèi)部組建一個真正的行政審批機構(gòu)提供探索的條件和經(jīng)驗，審批窗口逐步過渡到一個具有行政職能的科室。