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一、西方發(fā)達國家鼓勵資源能源類“對外投資”的政策立法探析

西方發(fā)達國家一直在政策立法上重視對“對外投資”的支持。西方國家歷史上就有允許對外投資的傳統(tǒng)，二戰(zhàn)后特別是20世紀60年代以來，隨著國際分工和經(jīng)濟全球化形勢的發(fā)展，西方國家以其跨國公司為載體，推動跨國雙向投資的自由化，鼓勵企業(yè)通過開展對外投資開拓國際市場、獲取戰(zhàn)略資源。

在具體支持對外投資的政策立法方面，西方發(fā)達國家的促進政策主要包括以下幾個方面：一是，制定專門立法、設立政府專門機構(gòu)為對外投資提供包括信息、人才培訓、調(diào)研經(jīng)費補助、技術(shù)支持等各種服務。如，美國在二戰(zhàn)后通過了《經(jīng)濟合作法案》、《對外援助法》、《共同安全法》等，設立了經(jīng)濟合作署，專門負責境外投資事務；韓國20世紀70年代就出臺了專門的《擴大海外投資法案》，1992年頒布了《海外直接投資制度改善法案》和《外匯管理規(guī)定修正案》鼓勵企業(yè)開展海外投資，后來并依靠互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)組建了海外投資信息系統(tǒng)（OIIS），同時通過大韓貿(mào)易投資振興公社、中小企業(yè)振興公團為對外投資提供各種信息服務。二是，給予財政、稅收直接支持。如日本的對外投資虧損準備金制度、扣除外國稅額制度等；美國的所得稅、關(guān)稅優(yōu)惠制度。[1]三是，政府或民間機構(gòu)對對外投資給予積極的信貸、擔保、保險支持。各國相關(guān)政府機構(gòu)主要有：日本的海外經(jīng)濟合作基金、日本輸出入銀行；韓國進出口銀行；新加坡Teamasek、英聯(lián)邦開發(fā)公司、英國出口信貸擔保局（ECGD）、美國的海外（私人）投資公司（OPIC）、美國進出口銀行、法國國家銀行和外貿(mào)銀行、德國德意志開發(fā)公司等。上述機構(gòu)多以政府財政作為后盾，為對外投資提供咨詢、信貸、風險擔保。典型的民間機構(gòu)則有日本的海外貿(mào)易開發(fā)協(xié)會、國際協(xié)力銀行等。如，韓國進出口銀行對境外投資項目的貸款不僅利率優(yōu)惠，而且貸款總額甚至最高可達項目投資額的90%。在具體的支持政策方面，日本的對外投資保險制度的發(fā)展軌跡較為典型，可以說明該國對對外投資的支持力度不斷加大。1956年，日本的《輸出保險法》將本金、利潤均劃在保險范圍之內(nèi)，并不斷增加保險險種、擴大保險對象，提高理賠比率，并于1970年實施了單邊保險制度（即是否受理海外投資企業(yè)投保不以與東道國訂有雙邊投資保護協(xié)定為前提）。

除了對一般性的對外投資的政策支持，基于資源能源類對外投資的特殊重要性，西方發(fā)達國家針對資源能源類對外投資制定了專項鼓勵政策。

(一)設立專門機構(gòu)鼓勵支持資源能源類境外投資。

如，前西德成立聯(lián)邦地質(zhì)調(diào)查所（BGR），與那些資源豐富的發(fā)展中國家開展探礦合作，多年來在境外礦業(yè)投資合作中一直處于“先鋒”和“中心”地位。再如，法國成立了擁有國內(nèi)外雇員數(shù)千人的地址礦物調(diào)查所（BRGM）,經(jīng)常由其出面執(zhí)行法國的資源政策，政府給予了該組織大量的委托費用。

（二）各國的眾多鼓勵對外投資的政策均重點支持資源能源類對外投資。

1、日本。如，在日本的對外直接投資虧損準備金制度中，專項設立了資源開發(fā)投資虧損準備金，如果企業(yè)因進行資源能源類境外投資而造成虧損，企業(yè)可以獲得項目累計投資額的12%的補貼金額；日本政府成立的日本輸出入銀行對于資源能源項目的貸款利率、貸款期限優(yōu)惠優(yōu)于制造業(yè)；在日本政府鼓勵技術(shù)人才境外調(diào)研、培訓的經(jīng)費補助制度中，其對于境外的礦產(chǎn)資源調(diào)研補助專門做了重點規(guī)定（明確探礦調(diào)研的補助經(jīng)費為75%，探礦費補助50%）。

2、美國。如，美國進出口銀行設有專項的境外開發(fā)資源貸款，用于開發(fā)國外的戰(zhàn)略資源。美國支持對外投資的重要機構(gòu)——1969年設立的美國海外私人投資公司，其為了鼓勵企業(yè)在發(fā)展中國家獲取礦產(chǎn)資源，在它為海外投資者提供的專項擔保中，特別重視對資源能源類的項目擔保。其為此類海外投資企業(yè)提供廣泛的政治風險擔保（包括外匯貨幣不可兌換風險擔保、財產(chǎn)被沒收風險擔保、運營干擾擔保、政治動亂風險擔保，以及由于東道國非法收回或侵犯投資者關(guān)于礦產(chǎn)項目的合法權(quán)利所造成損失的擔保）。

3、韓國。韓國政府為支持境外資源能源類投資開發(fā)，對此出臺了特殊的扶持性優(yōu)惠措施，出臺了專項的《海外資源開發(fā)促進法》，不僅為此類項目提供資金支持，而且采取了包括虧損提留、國外收入所得稅信貸和資源開發(fā)項目東道國紅利所得稅減讓甚至完全免稅等眾多措施（依據(jù)《關(guān)于海外資源開發(fā)項目的分配所得免稅的規(guī)定》）。如，韓國進出口銀行專門負責海外投資金融支援，特別規(guī)定了“主要資源開發(fā)支援資金貸款”制度，明確規(guī)定：如果企業(yè)進行的海外資源能源開發(fā)符合政府資源開發(fā)計劃及政策方針，則主管部門可以出具附有資源需求意見的推薦書或許可書，進出口銀行可依此給予貸款（貸款條件非常優(yōu)惠，期限高達20年、額度達所需資金的70%、利率為8%）。

總之，世界經(jīng)驗表明，企業(yè)在跨國投資初期的成功往往離不開母國政府的政策支持，資源能源類的跨國投資尤其如此，我國應當全面系統(tǒng)的學習和借鑒國際經(jīng)驗，促進我國的資源能源類境外投資。

二、關(guān)于進一步支持我國的資源能源類境外投資的政策建議

（一）我國近期出臺的支持資源能源類境外投資的政策措施。

近年來，鑒于國內(nèi)部分礦產(chǎn)資源供應保障不足的現(xiàn)狀，我國在財政、產(chǎn)業(yè)導向、信貸等領(lǐng)域已經(jīng)陸續(xù)出臺了多項政策措施，積極鼓勵企業(yè)開展資源能源類境外投資。如，2003年，商務部、國土資源部協(xié)商設立了“境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)專項資金”（財政部隨之于2005年制定了《國外礦產(chǎn)資源風險勘查專項資金管理暫行辦法》），商務部制定出臺了在“中非合作論壇”框架下促進對非洲資源開發(fā)合作的政策措施。2004年10月，財政部、商務部聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于做好2004年資源類境外投資和對外經(jīng)濟合作項目前期費用扶持有關(guān)問題的通知》。2005年12月，財政部、商務部依據(jù)《預算法》和財政預算管理的有關(guān)規(guī)定，制定了《對外經(jīng)濟技術(shù)合作專項資金管理辦法》，該項政策根據(jù)年度預算安排和國家產(chǎn)業(yè)政策導向，使資源能源類境外投資列為年度專項資金重點支持領(lǐng)域和范圍成為定例。另外，在我國已經(jīng)出臺的有關(guān)鼓勵境外投資的產(chǎn)業(yè)指導政策、信貸政策諸多具體政策中,均將資源能源類境外投資列為“重點支持”的產(chǎn)業(yè)項目，給予了優(yōu)先優(yōu)惠待遇。

2008年爆發(fā)金融危機以來，我國在政策導向上進一步加強了對資源能源類境外投資的鼓勵和支持。2009年2月，國家能源局領(lǐng)導在該局成立以來的第一次全國能源工作會議上指出，今后要“加強國際能源合作。加強國際能源對話交流，充分發(fā)揮雙邊和多邊能源合作機制的作用，繼續(xù)深化與國際能源組織的合作，加強同能源資源國以及其他能源生產(chǎn)國的務實合作?！眹夷茉淳痔岢?，利用外匯儲備設立海外能源勘探開發(fā)基金，以支持石油企業(yè)開拓海外資源。在國家能源局的2009～2011年油氣行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，為鼓勵企業(yè)開展海外資源開發(fā)和并購，對重大境外能源投資項目予以貸款貼息、優(yōu)惠貸款和提高財政注資比例等支持政策，修改完善境外油氣資源開發(fā)協(xié)調(diào)機制。抓緊與有關(guān)國家簽訂投資保護、避免雙重征稅、司法協(xié)助等政府間雙邊協(xié)定。[2]規(guī)劃還提出，未來三年，將擴大能源企業(yè)通過債券、上市等方法，推動建立能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，促進能源投資多元化；設立石油儲備、能源風險勘探、煤層氣開發(fā)利用等政府性專項基金。[3]

另外，2009年初，在我國國務院公布的十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃中就包括了鋼鐵、有色金屬、石化等資源能源類產(chǎn)業(yè)。

2009年3月20日，國務院正式《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，提出，堅持充分利用兩個市場、兩種資源，抓住機遇，積極實施“走出去”戰(zhàn)略。鼓勵有條件的大型企業(yè)到國外獨資或合資辦礦，組織實施好已經(jīng)開展前期工作的境外礦產(chǎn)資源項目。進一步簡化項目審批程序，完善信貸、外匯、財稅、人員出入境等政策措施。支持符合準入條件的重點骨干企業(yè)到境外開展資源勘探、開發(fā)、技術(shù)合作和對外并購。充分利用境外礦產(chǎn)資源權(quán)益投資專項資金、對外經(jīng)濟技術(shù)合作專項資金和國外礦產(chǎn)資源風險勘探專項資金，支持企業(yè)實施“走出去”戰(zhàn)略，增強資源保障能力。

2009年5月11日，國務院出臺《有色金屬產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，明確規(guī)定，支持企業(yè)“走出去”到海外開發(fā)資源。加大境外資源開發(fā)力度，支持具備條件的企業(yè)到境外獨資或合資辦礦。引導企業(yè)遵守所在國的法律法規(guī)，尊重所在國的文化傳統(tǒng)和生活習慣，履行必要的社會責任，促進當?shù)鼐蜆I(yè)和經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)互利共贏。組織實施好有關(guān)境外投資項目。支持骨干企業(yè)通過多種方式，按照互利共贏原則，加強國際合作，提高資源保障能力；簡化境外項目審批程序，完善信貸、外匯、保險、財稅、人員出入境等政策措施；加強境外資產(chǎn)的經(jīng)營管理，切實防范和化解風險；嚴格境外資源開發(fā)企業(yè)準入條件，對符合準入條件的骨干企業(yè)，在境外資源開發(fā)項目的資本金注入、外匯使用等方面給予支持。

2009年5月18，國務院出臺《石化產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，指出，要積極實施“走出去”戰(zhàn)略，支持國內(nèi)有實力的企業(yè)開展境外資源開發(fā)。加強引導，簡化審批手續(xù)，完善信貸、外匯、稅收等措施，支持符合條件的企業(yè)開展境外資源勘探和開發(fā)。

（二）關(guān)于進一步支持我國的資源能源類境外投資的具體政策建議。

具體來說，筆者認為，今后我國還應著重繼續(xù)完善以下幾個方面的資源能源類境外投資政策：

1、建議在各層面的基本立法中，繼續(xù)明確和強化支持資源能源類境外投資。

如，在將來制定的《對外投資法》、《對外援助法》、《對外投資促進法》、《對外投資保險法》中及今后修訂《礦產(chǎn)資源法》、《能源法》時，均應當明確將資源能源類的境外投資列為重點支持對象（即將現(xiàn)行的部門出臺的產(chǎn)業(yè)政策導向上升為基本法律，以增加權(quán)威性）。今后，國家發(fā)改委、商務部、外管局、稅務總局等相關(guān)部門及國家政策性信貸、保險等金融部門，應加大力度進行研究，依據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，制定出臺更加系統(tǒng)詳細的資源能源類境外投資支持政策，以確保我國的資源保障及戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。如，對資源能源類境外投資項目的產(chǎn)品進口，應使其享受比一般進口貿(mào)易更加優(yōu)惠的關(guān)稅、增值稅。

2、建議盡快發(fā)展完善境外投資保險制度，為我國的資源能源類境外投資提供風險保障。

境外投資，特別是資源能源類的境外投資在企業(yè)經(jīng)營過程中面臨政治的、法律的諸多風險，且此類項目往往投資巨大，企業(yè)自身難以承受相關(guān)風險，尤其是我國在境外能夠獲取的資源能源大多分布于政治經(jīng)濟不穩(wěn)定的敏感地區(qū)，因此，我國必須盡快建立系統(tǒng)完備的境外直接投資保險制度，通過投保制度來轉(zhuǎn)移和降低企業(yè)的境外投資風險。

當前，我國雖然已經(jīng)于2001年成立了專業(yè)的政策性金融機構(gòu)——“中國出口信用保險公司”作為化解中國企業(yè)“走出去”面臨的風險的專門機構(gòu)，從事出口貿(mào)易和境外投資的保險，但其實力和公司成立目的均難以滿足我國的資源能源類境外投資項目的保險需求。[4]另外，雖然我國于1988年4月28日和4月30日分別簽署、核準了《漢城公約》，成為多邊投資擔保機構(gòu)的創(chuàng)始成員之一，從此我國的海外投資者可以向公約設立的多邊投資擔保機構(gòu)（MultilateralInvestmentGuaranteeAgency，簡稱MIGA）投保政治風險，但是，按MIGA的規(guī)則，在投保政治風險時，合格的東道國只能是發(fā)展中國家，其并不能覆蓋我國在發(fā)達國家投資的風險。[5]

因此，我們必須借鑒國外經(jīng)驗，盡快建立起完善的境外投資保險制度，明確只要是“合格的投資”、“合格的投資者”、“合格的東道國”，就允許其進行政治風險等風險的投保，特別是為鼓勵資源能源類的境外投資，保險公司應當承擔較高額度（如有些項目應該可以達到90%）的風險損失，以化解潛在的境外投資風險，消除企業(yè)境外投資的顧慮。

3、建議盡快設立專項基金，支持我國的資源能源類境外投資。

近年來，我國中央財力雄厚，擁有約2萬億美元的巨額外匯儲備。鑒于我國礦產(chǎn)資源保障不足的現(xiàn)狀，我國與其將大量外匯儲備用以購買外國國債，[6]不如從中提取一定比例的外匯儲備用于設立海外資源勘探開發(fā)專項基金，[7]支持我國的資源能源類企業(yè)開展對外投資（不包括投機），獲取海外礦產(chǎn)資源，滿足國內(nèi)的資源供應需求。筆者認為，這樣做具有兩方面的好處：一是可以促進我國實現(xiàn)國家資源能源安全保障戰(zhàn)略；二是可以有效規(guī)避外匯貶值的風險，實現(xiàn)外匯儲備多元化及其保值增值。[8]在專項基金成立之前，為又好又快地利用好我國的外匯儲備，我國可以首先嘗試向中央國有企業(yè)出售或借出外匯，支持央企抓住當前全球資源能源類資產(chǎn)價格處于相對低位的歷史機遇，到海外開展資源能源類投資。2007年5月，我國國家開發(fā)銀行獨資注冊成立了“中非發(fā)展基金有限公司”（注冊資本將逐漸由10億美元增至30億美元，最終達到50億美元），以股權(quán)或準股權(quán)的投資方式支持我國企業(yè)到非洲進行投資，為我國設立資源能源類境外投資基金提供了經(jīng)驗。[9]

4、建議國家盡快完善擴大資源收儲制度，為成功開展資源能源類境外投資建立穩(wěn)固的“大后方”

進入21世紀，隨著世界經(jīng)濟水平的不斷發(fā)展，從中長期來看，全球?qū)Y源的需求不斷增加，導致國際礦產(chǎn)品價格大幅波動，市場競爭日趨激烈復雜。就目前情況而言，我國有效應對資源供應中斷和重大突發(fā)事件的預警應急能力較弱，礦產(chǎn)資源安全供應面臨較大的挑戰(zhàn)。依據(jù)美國、日本等發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，建立完善的資源戰(zhàn)略儲備制度能夠有效應對我國資源保障不足的風險。在前文所述我國國務院近期的多個產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃中，均提到了要進一步完善相關(guān)礦產(chǎn)資源收儲制度。當前，我國實行的是全球化背景下的開放型經(jīng)濟，影響經(jīng)濟運行的因素錯綜復雜，非?？赡墚a(chǎn)生風險,我們要盡早和充分做好應對準備。要有必要的物質(zhì)準備，抓緊做好重要戰(zhàn)略性產(chǎn)品的儲備,以增強我們對國際市場重要變化的承受能力。[10]筆者認為，當前我國盡快應加大投入，擴大資源收儲規(guī)模及品種。不僅收儲原油，更要收儲成品油；不僅收儲能源，也要擴大收儲有色金屬和鐵礦石等資源。

實際上，建立完善的資源收儲制度，不僅能夠降低國際資源市場價格波動對我國的影響，緩沖資源領(lǐng)域的對外依存壓力，也能夠使我國企業(yè)在開展資源能源類境外直接投資時具有更大的回旋余地，因為完備的收儲制度將成為我們穩(wěn)固的“大后方”，使得我們參與“爭奪礦產(chǎn)資源”的境外投資不再是“沒有退路的背水一戰(zhàn)”，從而才可能“從容不迫”地與資源所有者持續(xù)談判，最終以合理的價格等條件成功獲取資源權(quán)益。

5、建議我國加快規(guī)范資源能源的外資準入及其出口制度，依照國際慣例合理對等地對待“引進來的外資”和“走出去的內(nèi)資”。我國古語有云：“欲取之，必先予之”、“己所不欲，勿施于人”，我國政府和民眾也應以理性開放的態(tài)度平等對待外國來華的礦產(chǎn)資源能源類投資者。我國部分種類的礦產(chǎn)資源儲量豐富（如稀土、焦炭、鋁釩土等礦產(chǎn)），也是資源能源類跨國公司的重點投資區(qū)域之一。因此，在資源能源類跨國投資領(lǐng)域，我國不僅是投資母國同時也是東道國。當今世界是一個全球化的時代，各國之間的經(jīng)濟合作頻繁，正在實施改革開放國策的我國政府和民眾也應以開放、合作的心態(tài)對待外來投資者（無論投資者來自發(fā)達國家抑或是發(fā)展中國家），對外來投資者不排斥、不歧視，而是應積極進行立法規(guī)范，給予其相應待遇，這樣做不僅符合國際法上的對等原則，同時也不違背我國作為母國和東道國雙重身份的利益需要，更有利于為我國的資源能源類境外投資創(chuàng)造良好的國際環(huán)境。從而實現(xiàn)“引進來”與“走出去”的相互融合。[11]因此，筆者不贊同嚴格限制“外資進入我國的資源能源開發(fā)領(lǐng)域”及嚴格限制出口的觀點，[12]應多從我國產(chǎn)業(yè)內(nèi)部整合規(guī)范的角度考慮解決問題，而不是單純限制外資和出口；另外，從雙向考慮問題的角度（即，除了引入外資角度，還需要考慮我國的對外資源能源類投資的發(fā)展），我國也應當盡量遵循國際慣例，避免“授人以柄”，否則必將影響我國的資源能源類境外投資的國際環(huán)境。

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[1]在美國國內(nèi)，美國企業(yè)的境外投資收入稅率一般要比境內(nèi)投資收入的稅率低15%-20%。

[2]《考慮動用2兆美元設海外能源勘探開發(fā)基金支持油企進行戰(zhàn)略并購》，來源：《香港工商時報》，2009-2-18第005版。

[3]《中國擬以外儲支持海外找油》，來源：《香港信報》，2009-2-18第005版。

[4]據(jù)筆者了解，中國出口信用保險公司當前主要工作重點還是在于從事與出口有關(guān)的保險業(yè)務，公司成立以來所承保的境外投資項目政治風險數(shù)量有限。筆者建議我國今后應當設立專門的境外投資保險公司。

[5]據(jù)筆者了解，截至2006年，我國還沒有境外投資企業(yè)在MIGA使用該多邊投資保險。

[6]截至2008年底，我國外匯儲備達1.946萬億美元。自2008年9月起我國取代日本成為美國國債的最大持有國。根據(jù)美國財政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，截止2009年4月底，中國持有的美國國債為7635億美元。

[7]筆者建議，專項基金的設立可以仿照我國已經(jīng)成立的主權(quán)投資基金——中國投資公司的設立模式（中投公司的成立模式為：由財政部發(fā)行2000億美元的特別國債購買我國的外匯儲備，然后注入中投公司作為資本金）。

[8]在2009年召開的全國能源工作會議上，國家有關(guān)部門已經(jīng)研究了提取部分外匯儲備設立專項基金的問題。

[9]1998年之后，國家開發(fā)銀行陸續(xù)與國內(nèi)外相關(guān)機構(gòu)合資設立了中瑞合作基金、中國-東盟中小企業(yè)投資基金、中國-比利時直接股權(quán)投資基金。

[10]江小涓：《利用經(jīng)濟全球化提供的機遇，促進我國經(jīng)濟發(fā)展》，載《山西財經(jīng)大學學報》，2004年2月第26卷第1期第7頁。

[11]邢厚媛：《“引進來”與“走出去”應相互融合》，載《中國外資》，2008年第2期總第173期第11頁。

[12]近年來，我國出臺了一些對稀土、焦炭、鋁釩土等稀有資源產(chǎn)品出口的關(guān)稅新規(guī)（如，2006年11月，我國新加對稀土氧化物征收10%的出口關(guān)稅，引起歐盟和美國的不滿）。國務院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部副部長趙晉平研究員認為，“金融危機當前，各國為了發(fā)展經(jīng)濟，對于資源的需要更加迫切。中國此舉的初衷是為了更好地解決國內(nèi)資源匱乏和環(huán)境的問題。中國是資源匱乏的國家，考慮到中國的當前形勢，我們的產(chǎn)業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，一方面受資源的匱乏制約，一方面又受環(huán)境的約束，所以中國要從根源上保護稀有金屬礦產(chǎn)資源?！薄疤岣哔Y源利用率，加大對稀有金屬資源進出口的宏觀調(diào)控和管理，尤其是有戰(zhàn)略意義的優(yōu)勢稀有金屬資源，提高出口關(guān)稅，實行配額管理，嚴格控制出口總量是非常必要的。”（參見《中國經(jīng)營報》，作者：黃康、周麗敏，2009年6月）。然而，筆者認為，在當前國際上還沒有達成統(tǒng)一的多邊投資協(xié)定的情況下，雖然我國限制稀土等礦產(chǎn)品的外資投資和出口并不違反WTO，但我國應當充分注意到，我國對資源能源類外資采取限制態(tài)度，極有可能影響到我國的資源能源類境外投資能否順利進行，正所謂“殺敵一千，自損八百”，因為此類限制性政策是一柄雙刃劍。