導(dǎo)語：城市規(guī)劃管理的辯證關(guān)系一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

從廣義上講，城市規(guī)劃、建設(shè)和管理都屬于城市人民政府宏觀管理城市的范疇。城市規(guī)劃、建設(shè)和管理雖然各自的含義不同，但其出發(fā)點和歸宿都是為了給市民提供優(yōu)美的城市環(huán)境，營造一個地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化中心的良好形象，從而更好地為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。因此，為加快城市化和城市現(xiàn)代化進程，城市人民政府在管理城市、經(jīng)營城市、發(fā)展城市的過程中，必須對城市的規(guī)劃、建設(shè)與管理有一個統(tǒng)一的、整體的籌劃，并運用各種調(diào)控手段加強全方位、全過程的管理、使三者相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展、同步提高。也就是說，城市人民政府對城市管理概念的定位應(yīng)該是廣義的、宏觀的，不僅要涵蓋規(guī)劃、建設(shè)、管理三方面，而且必須強調(diào)綜合管理。同樣，城市人民政府對城市建設(shè)的概念定位也應(yīng)當是廣義的，它既包含著前期的規(guī)劃工作也包含著與之相銜接的后期的建設(shè)與管理工作。只有從整體上恰當把握和正確處理好城市規(guī)劃、建設(shè)與管理之間的關(guān)系，城市的現(xiàn)代化水平才能得到較快提高。

根據(jù)具體工作分類管理的原則，城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理又各具不同的概念和特殊的內(nèi)容。從目前我國大多數(shù)城市的管理工作現(xiàn)狀看，城市規(guī)劃、建設(shè)、管理之間的業(yè)務(wù)內(nèi)容與運作模式差別很大，強調(diào)部門利益較多，因本位主義、利已主義而使部門間工作相互掣肘的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，城市人民政府及其所屬相關(guān)部門也必須對城市的規(guī)劃、建設(shè)與管理的分類概念有一個恰當?shù)亩ㄎ弧?/p>

（一）城市規(guī)劃

除了必須滿足諸如“保護歷史文化，立足當前需求，適應(yīng)未來發(fā)展”等具體要求以外，主要應(yīng)采取“專群結(jié)合”、“上下結(jié)合”的工作方法?！皩Ｈ航Y(jié)合”，是指根據(jù)群眾需求，采納各方意見，以專家評審結(jié)論為主要依據(jù)。“上下結(jié)合”，是指本級政府所屬工作部門設(shè)計并通過專家評審形成的規(guī)劃藍本，必須經(jīng)過人大常委會和上級人民政府批準，成為具有法律效力的文件。也就是說，規(guī)劃一旦形成，任何人不得隨意改變。因此，城市規(guī)劃工作大體上是從城市發(fā)展客觀需要和市民群眾實際需求開始，以專家籌劃、設(shè)計、論證為其主要過程，以上級（包括人大常委會和上級政府）批準為其終結(jié)。城市規(guī)劃概念的定位應(yīng)是城市宏觀管理的前期工作，當歸屬于地方立法行為。規(guī)劃確定以后的具體實施和依法管理則可以納入政府行為范疇。目前，一些開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)試點工作的城市，就已經(jīng)將拆除違法建設(shè)等規(guī)劃執(zhí)法項目納入“相對集中”的范圍，這至少從一個方面表明了政府城市管理職能轉(zhuǎn)變的趨勢。

（二）城市建設(shè)

主要是根據(jù)總體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃、項目規(guī)劃的藍本實施城市建設(shè)，并按照市場經(jīng)濟的規(guī)則進行運作。如目前已經(jīng)廣泛采用的建設(shè)工程招投標，城市國有土地、公共設(shè)施使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)有條件轉(zhuǎn)讓、拍賣，對建筑工程作為一種大型特殊商品進行技術(shù)質(zhì)量跟蹤監(jiān)督，讓消費（使用）者滿意等等，都帶有鮮明的市場經(jīng)濟特點。因此，從總體上講，城市建設(shè)概念的定位應(yīng)該是一種市場行為，是過程和周期性比較明顯的一種特殊經(jīng)濟工作。盡管一些公共大型建設(shè)項目屬于政府為民辦實事工程，需要政府撥款，但我們可以按照政企分開的思路，把籌劃、督辦、撥款等決策、公務(wù)性的事務(wù)歸類于政府行為；至于所撥款項的具體使用、建設(shè)項目的質(zhì)量和效率、效果跟蹤等，則必須遵循市場調(diào)控的原則，實行比質(zhì)比價、公平競爭。這樣，政府及其所屬相關(guān)部門的工作才能更有效地適應(yīng)我國加入WTO后城市建設(shè)市場格局的新變化。

（三）城市管理

主要是對按照城市總體規(guī)劃實施建設(shè)的過程及建成之后的城市公共環(huán)境和各類公共設(shè)施進行綜合管理。就目前來講，這種管理應(yīng)當是微觀管理的過程，主要包括城建、市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政公用的維護管理等。從城市經(jīng)濟社會發(fā)展的需求和政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢看，城市人民政府的工作重點必須向社會經(jīng)濟發(fā)展計劃、城市發(fā)展總體規(guī)劃和公用設(shè)施功能配套系統(tǒng)化實施組織和控制轉(zhuǎn)移。因此，城市管理概念的定位只能是政府的行政行為，其管理的手段主要是包括前期科學論證決策、中期的實施控制、后期的監(jiān)督管理、強化行政執(zhí)法監(jiān)督在內(nèi)的行政手段，管理的對象和內(nèi)容則是大量的、繁雜的以及社會普遍關(guān)注的，管理的時段更是每時每刻和無限期的。正因如此，一個地方城市管理的成效往往直接反映出一個城市的政府及其所屬相關(guān)部門的工作效能，同時也能大體反映出一個城市經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合實力，從而客觀地展示出一個城市的外在形象。

根據(jù)上述分析和定位，我們可將城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的概念簡略地表述為：規(guī)劃是以發(fā)展眼光、科學構(gòu)思、正確決策為主要前提的地方立法行為，是城市綜合管理的前期性工作；建設(shè)是以質(zhì)量競爭、價格競爭、技術(shù)競爭為主要手段的市場經(jīng)濟行為，是為經(jīng)營城市、管理城市創(chuàng)造良好條件的基礎(chǔ)性、階段性工作；管理是以行政約束、道德規(guī)范、執(zhí)法執(zhí)紀為主要內(nèi)容的政府行政行為，是不斷提高城市文明水準的永久性工作。

城市規(guī)劃、建設(shè)、管理之間的關(guān)系

客觀地講，“規(guī)劃是龍頭、建設(shè)是基礎(chǔ)、管理是關(guān)鍵”確有一定道理。但在實際工作中，規(guī)劃的“龍頭”地位能否牢固確立、建設(shè)的基礎(chǔ)是否堅實、能否少留或不留后遺癥、管理的關(guān)鍵手段和措施能否逐項落實到位等等，都涉及如何擺正規(guī)劃、建設(shè)與管理相互之間的關(guān)系的問題。

（一）規(guī)劃與建設(shè)之間的關(guān)系

不可否認，規(guī)劃與建設(shè)之間的關(guān)系應(yīng)該是十分緊密、相互依存、合作互補的關(guān)系。然而，下列現(xiàn)象卻司空見慣：有些規(guī)劃方案不顧實際建設(shè)條件與可能而盲目貪大求洋（因為這樣既能嘩從取寵，又能收取高額設(shè)計費用）；一些建設(shè)工程不按原來的規(guī)劃方案，只顧本單位的眼前經(jīng)濟利益，想方設(shè)法擠占城市空間而不考慮周邊的利益、將來的發(fā)展和以后的管理；規(guī)劃與建設(shè)在具體施工項目上產(chǎn)生矛盾時，總是強調(diào)本部門、本單位的理由，各自施展“通天”本領(lǐng)，最后往往出現(xiàn)建成現(xiàn)狀與規(guī)劃要求相去甚遠的情況。

為減少、避免上述現(xiàn)象，規(guī)劃和建設(shè)部門都應(yīng)該擺正自己的位置。就規(guī)劃而言，我們雖然可以從某種意義上將其視為整個城市建設(shè)發(fā)展的“龍頭”，但“規(guī)劃是龍頭”并不等于規(guī)劃部門是“龍頭”。在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的系統(tǒng)工程中，規(guī)劃部門切不可自覺或不自覺地以“龍頭老大”自居，過分強調(diào)自己的職能和權(quán)力。特別是在一些規(guī)劃和建設(shè)部門合署或是規(guī)劃隸屬于建設(shè)部門的城市，少數(shù)從事規(guī)劃工作的同志有時不甘“受壓”，容易產(chǎn)生“自強自立”不買帳的心理。其實，規(guī)劃與建設(shè)是一根鏈子的上下兩個環(huán)節(jié)，誰也離不開誰。城市建設(shè)應(yīng)該“按”具有法律效力的規(guī)劃方案來建，而不是“聽”規(guī)劃部門的指揮來建。既不能從局部利益出發(fā)，把規(guī)劃與建設(shè)的關(guān)系狹隘地看成是部門之間的關(guān)系，也不能簡單地認為兩者關(guān)系是誰應(yīng)該聽誰、誰應(yīng)該屬于誰，而是要根據(jù)一個城市的客觀條件和實際需要，從方便群眾、利于管理、不妨礙未來發(fā)展的大局出發(fā)，理順關(guān)系，合理調(diào)整，相互尊重，相互支持，在同一目標下攜手共進。

同樣，就建設(shè)而言，盡管不少地方是把規(guī)劃工作納入建設(shè)部門之中的，但這并不意味著“規(guī)劃就得聽建設(shè)的，必須得按建設(shè)部門的意見辦”。筆者認為，在城市建設(shè)的大概念中，可以把規(guī)劃工作看作是其中一部分；在具體的建設(shè)項目上，規(guī)劃工作與建設(shè)工作則只是前后次序上的協(xié)調(diào)合作關(guān)系，不應(yīng)存在“誰聽誰”的問題；從事建設(shè)工作的同志應(yīng)充分尊重規(guī)劃的法定地位，從事規(guī)劃工作的同志也應(yīng)從規(guī)劃的一開始就本著實事求是的原則辦事。一根鏈子只有各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，這根鏈子才堅實牢靠。

（二）規(guī)劃建設(shè)與城市管理之間的關(guān)系

近年來，隨著各地城市管理工作的逐步強化，城市規(guī)劃建設(shè)與城市管理之間的矛盾也相應(yīng)突出。一些地方強調(diào)要進一步“建管分開”，許多城市針對“重建輕管”的問題提出應(yīng)“三分建、七分管”，等等；有些地方的建設(shè)部門則過分看重本部門利益，甚至認為中央和省一級城管工作都是歸建設(shè)部門管，能做到“建管并重”就夠可以了，憑什么非得把城管放在更為重要的位置？

那么，究竟應(yīng)該怎樣看待“建”與“管”各自的重要性？宏觀管理城市的地方政府到底該“幾分建幾分管”？我們不妨進行以下的分析：一般來講，通常每個具體的建設(shè)項目從規(guī)劃開始到建設(shè)完工，其時間周期都是比較有限的，少則幾個月，多則幾年；其需要納入管理范圍的對象相對比較固定和明確，主要是設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位等；其管理的內(nèi)容也比較具體，主要是安全和質(zhì)量監(jiān)督以及效率效益評價等。而項目建成之后的管理工作卻大為不同。從管理時間上看，少則十幾年、幾十年，多則幾百年甚至幾千年（如古建筑保護）；從管理范圍和對象看，面廣量大且復(fù)雜多變，如一幢大樓里可能有幾個、十幾個甚至幾十個單位和用戶，這些單位和用戶又經(jīng)常會發(fā)生搬遷、倒閉、轉(zhuǎn)租、出讓、更替等變化，如果是一個組團、一個小區(qū)或一個新建成的社區(qū)，情況就更復(fù)雜了；再從管理的內(nèi)容來看，包括供熱供氣、給水排水、防水防盜、環(huán)境衛(wèi)生、安全用電、改造裝潢、綠化美化、夜景照明等等，簡直數(shù)不勝數(shù)。因而即使用“三分建、七分管”來給項目建成之后的管理工作進行定位，也未必能恰如其分地說明后期管理的重要性、艱巨性和復(fù)雜性，所以有人甚至喊出了“一分建、十分管”的口號。筆者認為，建設(shè)與管理孰輕孰重的問題并非是擺正相互之間關(guān)系的主要因素，關(guān)鍵是要客觀地理解、認識和評價建設(shè)與管理的不同作用，互為對方的工作創(chuàng)造有利條件。特別是規(guī)劃建設(shè)部門，在規(guī)劃建設(shè)城市建設(shè)項目的過程中，更要充分考慮如何有利于建成之后的管理，盡量減少和避免“建設(shè)后遺癥”。從事城市管理工作的同志也應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動性，不要動輒埋怨城市基礎(chǔ)建設(shè)欠帳太多，后期管理無從談起，為自身管理工作不到位找借口。只有充分發(fā)揮城市規(guī)劃建設(shè)與管理相輔相成的協(xié)同作用，城市才能朝著現(xiàn)代化方向健康發(fā)展。

對規(guī)劃、建設(shè)、管理相互間關(guān)系認識的幾個誤區(qū)

（一）“規(guī)劃是紙上談兵，建設(shè)是形象工程，管理是虛無工程”。

持這種觀點的同志認為，老百姓看得見、摸得著，實實在在感覺變化大的，是大樓高了多了，道路寬了平了，廣場大了美了?？傊痪湓挘航ㄔO(shè)改變了城市的形象，要樹政績就要重抓這些形象工程?；谶@樣的認識，一些城市出現(xiàn)“重建輕管”的情況也就不足為奇了。尤其是在少數(shù)經(jīng)濟基礎(chǔ)較差的城市，一時間政策過于向建設(shè)項目傾斜，盲目大干快上，不僅使財政寅吃卯糧、捉襟見肘，更為嚴重的是造成建設(shè)中的短期行為，貽患無窮，“半拉子”工程比比皆是。結(jié)果不但良好的城市形象沒能樹起來，反而落得個“宏觀把握無能、微觀管理不力”的評價。

（二）“環(huán)境也能改造人，建設(shè)水平上去了，環(huán)境變得優(yōu)美了，人們也就不忍心損害環(huán)境了，管理當然就無須花大力氣了”。

這種推理雖有其合理成分和一些實例，但許多城市普遍能看到下列不和諧畫面：千方百計拆遷后建造的敞開式公園綠地，其景觀、設(shè)施沒幾天便面目全非；耗資巨大、落成不久的亮麗大廈，眨眼間墻體貼上、寫上了各種廣告；剛剛裝好的夜景燈飾，轉(zhuǎn)瞬便“慘遭蹂躪”；精心設(shè)置的各類市政環(huán)衛(wèi)設(shè)施，被盜受損現(xiàn)象層出不窮……實踐表明，如果市民素質(zhì)不提高，管理措施跟不上，僅希冀于“環(huán)境改造人”，城市建設(shè)的效果往往是事倍功半。

（三）“管理的成本太高，而實實在在的效益卻不容易看到”。

的確，強化城市管理必須加大投入，這些投入一般又不可能像一些建設(shè)項目投資那樣很快可見實際成效。不過這并不能成為少數(shù)急近功利者的理由，我們應(yīng)該辨證地看待管理的成本問題。一方面，要看到由于城市管理的持續(xù)性和漸進性，決定了其投入的短期成效的不確定性，但只要投入合理、管理得當、持之以恒，必將達到潛移默化的長久效果。另一方面，要看到目前城市管理成本高的一個很重要的原因，就在于“建設(shè)后遺癥”的“治療、調(diào)養(yǎng)”費用太多。一些城市在規(guī)劃建設(shè)過程中，特別是工業(yè)企業(yè)建設(shè)、道路交通建設(shè)、居民小區(qū)建設(shè)、公用設(shè)施建設(shè)等方面，常常過于強調(diào)低成本高產(chǎn)出，過于遷就某些“長官意志”和“人情規(guī)劃”，甚至為了某種目的有意放松建筑質(zhì)量監(jiān)督，造成種種“建設(shè)后遺癥”。如果說過去由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱而導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“欠帳太多”還情有可原的話，那么在加快城市化和城市現(xiàn)代化發(fā)展的今天，城市建設(shè)仍在不?！扒焚~”，就無論如何說不過去了；指望通過后期的城市管理工作來彌補這些“欠賬”就更為不切實際，將城市“做大、做強、做優(yōu)、做美”的宏偉目標必然大打折扣。

隨著城市現(xiàn)代化發(fā)展步伐的不斷加快，城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的決策者和工作者的思想觀念和思維方式也應(yīng)該迅速轉(zhuǎn)變，以更為實際的指導(dǎo)思想和更富成效的應(yīng)變措施來改進工作，實事求是地正確協(xié)調(diào)處理好城市規(guī)劃、建設(shè)與管理之間的相互關(guān)系，使城市的整體形象和品位產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。