摘要：自古以來，在我國國民經(jīng)濟中，農(nóng)業(yè)都扮演著重要的角色。而我國作為自然災(zāi)害最為嚴重頻繁的國家之一，充分發(fā)揮政府職能，發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險就成了規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險、緩解農(nóng)民負擔(dān)的重要手段。成都市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗區(qū)，在政策性農(nóng)業(yè)保險運行模式上的探索和創(chuàng)新，對全國都具有一定的示范作用。本文通過分析政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，總結(jié)成都市政策性農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀和問題，并對此提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險；財政政策；成都市

一、成都市政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展現(xiàn)狀

1.農(nóng)業(yè)保險走向多元化。近10年來，成都市保險覆蓋范圍不斷擴大，特色農(nóng)業(yè)保險不斷增多，呈現(xiàn)保費規(guī)模大幅增長、險種體系多層次發(fā)展的現(xiàn)象。2011年，成都市公告，完成政策性農(nóng)業(yè)保險保費指導(dǎo)規(guī)劃區(qū)(市)縣給予100%的補貼，并完成了三層地區(qū)(市)縣傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險獎勵補助為80%，兩層區(qū)(市)縣為50%。2014年，成都已經(jīng)有23種地方特色農(nóng)業(yè)保險品種，在未來三年，計劃特色農(nóng)業(yè)財政補貼面積每年增加20%，根據(jù)總面積3000萬畝來計算，覆蓋面積從10%到2017年的70%，基本上做到重點覆蓋和應(yīng)保盡量保。2.農(nóng)業(yè)保險費率趨于合理化。2018年1月，四川省財政廳下調(diào)部分補貼品種農(nóng)業(yè)保險費率的公告，馬鈴薯、森林、小麥三種保險標的物保險費率均實施新的保險費率，此次費率下調(diào)是目的是：不是為了減少財政補貼，是為了降低政策性農(nóng)業(yè)保險的整體費率，使得保險費率更合理化，減輕農(nóng)戶以及各級財政部的財政負擔(dān)，通過科學(xué)合理以及積極穩(wěn)妥的動態(tài)調(diào)整來有序?qū)嵤┱咝赞r(nóng)業(yè)保險。3.制度不斷完善賠償制度不斷完善，科學(xué)合理確定保險費和補貼比例和金額。成都市保險經(jīng)辦機構(gòu)在遵循政策補償?shù)幕A(chǔ)上，按照規(guī)定設(shè)置合理的補貼險種以及賠付條件，政府建立賠償制度，維護投保人的合法權(quán)益，增強農(nóng)業(yè)保險制度在經(jīng)辦保險機構(gòu)以及農(nóng)戶的信心。

二、成都市政策性農(nóng)業(yè)保險存在問題

1.巨災(zāi)風(fēng)險制度以及再保險制度不完善。2006年，《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》提出了再保險和巨災(zāi)風(fēng)險分散體系，要求各級政府去嘗試和探索建立，2013年3月1日，《農(nóng)業(yè)保險條例》就再保險制度的運行提供指導(dǎo)。巨災(zāi)補償體系雖然在成都市開始建立，但還處于萌芽發(fā)展階段，仍需要各級政府不斷實踐、探索和完善。現(xiàn)在實行的生豬與蔬菜價格保險試點，是以農(nóng)產(chǎn)品價格為賠付依據(jù)的新型農(nóng)業(yè)保險，主要針對因價格大幅下滑，低于既定或者約定價格，給農(nóng)戶造成的損失，政府給予賠償。水稻價格指數(shù)保險已經(jīng)準備開展，但是并沒有運行，導(dǎo)致覆蓋面不足。2.道德風(fēng)險。投保人存在道德風(fēng)險。有些投保人認為買了保險沒有用到就是損失，有些地方并未發(fā)生災(zāi)害，投保人就故意損害自己農(nóng)作物以獲得賠償；還有就是因收成不好，但賠償較少，投保人就擴大受損面積，保險公司難以判斷事故原因只得賠償。同時，保險人存在道德風(fēng)險，一是夸大受災(zāi)情況或者偽造受災(zāi)以獲得政府更多補貼，二是少給投保人補貼，以此賺取中間差價，獲得利潤。成都市現(xiàn)階段雖然應(yīng)用“農(nóng)貸通”讓保險公司公平競爭，但是網(wǎng)上信息并不能證明投保人選擇的保險公司是不會有道德風(fēng)險的。3.資金到位滯后。中國農(nóng)業(yè)保險一直存在補貼資金獲得時間長的問題，成都市也不例外，雖然流程簡化，并實現(xiàn)線上流程，但投保人在申請后需要等較長時間，比如等斟查人員到現(xiàn)場勘察、等政府審批通過、等資金到位。此外，在農(nóng)業(yè)政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金中還存在補貼滯后的情況，一些試點作物已收獲，形成不能進行承保保險的情況。

一、政策性農(nóng)業(yè)保險試點開展情況

2004～2007年，連續(xù)4年的中央“一號文件”都對政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提出了具體要求，特別是2007年中央一號文件提出：按照政府引導(dǎo)、政策支持、市場運作、農(nóng)民自愿的原則，建立完善農(nóng)業(yè)保險體系。通過擴大農(nóng)業(yè)政策性保險試點范圍，各級財政對農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險給予保費補貼，完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分攤機制，探索建立中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系。2007年3月在十屆全國人大五次會議政府工作報告中，總理提到“積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，增加政策性農(nóng)業(yè)險試點”。財政部在《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點管理辦法》（財金[2007]25號）中對關(guān)系國計民生、對增加農(nóng)民收入、促進經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義的農(nóng)作物品種實行由中央財政提供保費補貼，當年中央財政安排10億元資金，用于支持開展吉林等6省區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作，對農(nóng)險發(fā)展產(chǎn)生了重要推動作用，6省區(qū)主要農(nóng)作物承保面積1.4億畝，占試點地區(qū)播種面積的70%.與此同時，中央財政2007年還對全國的能繁母豬保險給予11.5億元的預(yù)算額度，生豬和能繁母豬保險取得明顯成效，2007年全國共承保能繁母豬2888萬頭，超過全國存欄總量的60%，2008年對能繁母豬還將做到“應(yīng)保盡保”。

據(jù)初步統(tǒng)計，截至2007年底，中國人保在政策性農(nóng)業(yè)保險方面承保農(nóng)作物面積已突破7600萬畝，是2006年全國主要農(nóng)作物承保面積的17倍；承保生豬突破4100萬頭，保額達514億元，其中承保能繁母豬2443萬頭，承保面超過50%；在臺風(fēng)頻發(fā)的省，區(qū)開展政策性農(nóng)房保險，承保農(nóng)房近2500萬戶，承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任3300億元；在9個縣區(qū)參與經(jīng)辦新農(nóng)合業(yè)務(wù)，共覆蓋農(nóng)村人口230萬人，管理的基金規(guī)模近9500萬元。2007年，中國人保共實現(xiàn)農(nóng)險保費收入28億元，累計承擔(dān)種養(yǎng)業(yè)風(fēng)險責(zé)任近1300億元，保費規(guī)模是2006年全年的12.5倍，是2006年全行業(yè)的3.3倍。

2007年底召開的中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村工作會議都明確要求，要積極擴大農(nóng)業(yè)保險范圍，做好政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作。2008年，財政部還將繼續(xù)擴大農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點地區(qū)，保監(jiān)會也將統(tǒng)籌研究種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的保險保費補貼辦法，探索建立農(nóng)業(yè)保險再保險制度及巨災(zāi)風(fēng)險保險體系。中國保監(jiān)會主席吳定富2008年全國保險工作會議上表示，將全面總結(jié)試點經(jīng)驗，完善政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式、管理體制和運行機制，簡化理賠程序，切實提高服務(wù)水平，穩(wěn)步推進政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展。這一系列指導(dǎo)方針和政策的出臺，為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展指出了明確方向。

二、試點險種存在的問題及原因分析

（一）保險責(zé)任范圍與農(nóng)民要求有一定差距。如水稻種植保險只保因寒害、洪澇、暴雨、冰雹、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害造成的死亡、滅失或絕收損失，農(nóng)民希望能將旱災(zāi)和病蟲害損失也列入保險責(zé)任范圍。水稻孕穗期寒災(zāi)造成空殼率90%以上，或成熟期受害達80%及以上才能理賠，出險起賠點過高；每畝200元的保額偏低，不足以彌補投入的物化成本，化解保障水稻種植風(fēng)險。漁船責(zé)任險僅開展60匹馬力以上“三證齊全”的漁船的全損險，漁民要求擴大為一切險，并將漁業(yè)輔助船也列入保險范圍。

一、發(fā)展農(nóng)業(yè)保險服務(wù)必須不斷探索新的經(jīng)營模式

以往我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢的主要原因之一是“三低”問題沒有解決好。一是農(nóng)民投保能力低。農(nóng)民的低收入水平限制了農(nóng)業(yè)保險的有效需求。二是農(nóng)民的組織化程度低。這是由我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)長期以來規(guī)模小所決定的。三是農(nóng)業(yè)保險服務(wù)水平低。從事農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)、人員不足，加之農(nóng)業(yè)保險成本高，造成定損、理賠等服務(wù)不能滿足農(nóng)民的要求。因此，今后應(yīng)針對這些實際問題，創(chuàng)新政策性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式。結(jié)合吉林省試點已取得的經(jīng)驗和新農(nóng)村建設(shè)的需要，今后應(yīng)主要探索以下四種模式：一是龍頭企業(yè)帶動模式。即通過龍頭企業(yè)帶動訂單農(nóng)戶參加保險，打造一條龍頭自身保險訂單農(nóng)戶種植、養(yǎng)殖保險的鏈條。在穩(wěn)步開展鏈條兩端保險的同時，逐步向農(nóng)戶種植、養(yǎng)殖之外的人身和財產(chǎn)保險延伸。2005年，安華農(nóng)保公司開展的玉米、煙葉、草莓、肉雞等項政策性農(nóng)業(yè)保險均采取這種模式。這種模式的優(yōu)勢：一是龍頭企業(yè)可適當給予參保訂單農(nóng)戶適當?shù)谋ＹM補貼，強化產(chǎn)業(yè)化鏈條的緊密度。二是參保農(nóng)戶出險后，保險公司可與龍頭企業(yè)協(xié)作，利用其人員、技術(shù)、機構(gòu)等方面的優(yōu)勢，在現(xiàn)場查勘、協(xié)助理賠方面發(fā)揮作用。如玉米、煙葉種植保險的賠款，就是借助試點地區(qū)龍頭企業(yè)的力量，共同查勘現(xiàn)場，并由出險地企業(yè)分支機構(gòu)代替保險公司及時發(fā)放賠款。二是農(nóng)村合作經(jīng)濟組織模式。即以合作組織為參保范圍，向合作組織內(nèi)的社員提供保險，充分發(fā)揮社員之間信息比較對稱、聯(lián)系比較緊密、利益比較相同等特點，相對集中地開展較大規(guī)模的保險業(yè)務(wù)。2005年吉林省梨樹縣開展的生豬養(yǎng)殖巨災(zāi)保險，選擇的就是梨樹縣百信和富邦農(nóng)牧合作社。這種模式的優(yōu)點在于：一是合作社社員比較集中，養(yǎng)殖規(guī)模較大，風(fēng)險意識較強，投保積極性較高，農(nóng)戶之間的示范作用較明顯。二是對合作社的發(fā)展起到積極的促進作用。比較規(guī)范的合作經(jīng)濟組織，一般都有一個經(jīng)營實體支撐，如飼料加工廠或穩(wěn)定的銷售渠道，在保險的開展上，有的合作社對參加保險的飼養(yǎng)戶給予飼料或銷售上的一些優(yōu)惠，這就吸引了更多農(nóng)戶加入合作社，從而擴大合作社的規(guī)模。吉林省共有各類比較規(guī)范的農(nóng)村合作經(jīng)濟組織4，000多個，為這種模式的發(fā)展提供了廣闊的空間。三是訂單農(nóng)業(yè)的統(tǒng)保模式。即結(jié)合行政區(qū)劃和糧食訂單，對試點區(qū)域內(nèi)大宗糧食作物種植成本巨災(zāi)保險進行統(tǒng)保的試點模式。2006年，吉林省的樺甸市由政府成立農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)導(dǎo)小組，以縣為單位，按照糧食直補面積實行統(tǒng)一投保，由樺甸市政府組織收繳地方財政補貼和農(nóng)戶自交保費部分，現(xiàn)場查勘由政府組織農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員協(xié)同保險公司共同開展，并代保險公司統(tǒng)一向受災(zāi)農(nóng)戶發(fā)放保險賠款。四是分散經(jīng)營的營銷模式。這種模式主要是圍繞農(nóng)村家庭財產(chǎn)、人身意外和責(zé)任保險所采取的。通過與全省農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄等農(nóng)村金融系統(tǒng)和農(nóng)村經(jīng)營管理站、農(nóng)機推廣站、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站等農(nóng)業(yè)管理與服務(wù)部門建立兼業(yè)代辦關(guān)系，深入農(nóng)村，針對分散農(nóng)戶開展保險業(yè)務(wù)。隨著農(nóng)民收入水平的提高和新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，農(nóng)民對家財、意外、學(xué)平等保險的需求不斷加大，這些保險不僅能保障農(nóng)民不因突發(fā)變故而致貧、返貧，而且也是保障新農(nóng)村建設(shè)成果的一種體現(xiàn)。

二、農(nóng)業(yè)保險服務(wù)應(yīng)不斷開辟新的營銷渠道

農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的分散性、單個保險單位的小面值決定建立營銷渠道的原則應(yīng)是：以高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)為前提來節(jié)約成本；近距離甚至是零距離接近參保農(nóng)戶；兼顧商業(yè)性業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)；充分挖掘農(nóng)村潛在力量。按照這樣的原則，應(yīng)開辟多渠道、多形式、多身份加入的營銷渠道。一是農(nóng)村信用社渠道。農(nóng)信社是農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)最健全、與農(nóng)民聯(lián)系最緊密的金融機構(gòu)。通過農(nóng)信社保險業(yè)務(wù)，利用其在農(nóng)村的營業(yè)機構(gòu)網(wǎng)點優(yōu)勢和人員優(yōu)勢，廣泛開展，既能節(jié)約農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營成本，又能促進和完善農(nóng)村金融體系的功能。二是銀行、郵政渠道。在安華農(nóng)保公司2005年的試點中，農(nóng)業(yè)銀行、郵政系統(tǒng)等已開始代辦“三農(nóng)”保險業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也與農(nóng)業(yè)保險公司進行合作，開始探索專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司與政策性銀行的合作。由于農(nóng)業(yè)保險與金融機構(gòu)的密切合作，形成了良好效果。吉林省于2006年提出要求，由省農(nóng)信聯(lián)社、相關(guān)金融機構(gòu)同農(nóng)業(yè)保險公司，對農(nóng)村特色種植、規(guī)模養(yǎng)殖發(fā)放大額貸款，并實行先保險后貸款的政策。三是農(nóng)村經(jīng)管、農(nóng)機渠道。農(nóng)村經(jīng)營管理站、農(nóng)機、農(nóng)技推廣站在農(nóng)村都有健全的機構(gòu)和人員，與農(nóng)民建立了良好的聯(lián)系渠道，通過他們農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)更容易被農(nóng)民所接受。同時，通過業(yè)務(wù)，這些部門能增加中間收入，在一定程度上解決發(fā)展問題。吉林省共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)780個、9，000個行政村，一旦這項計劃開始實施，代辦網(wǎng)點可向下延伸到每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，觸角觸及到每一個村屯。這將從根本上解決農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)設(shè)置和服務(wù)上的諸多難點。四是自行組建直銷渠道。吉林省的公主嶺市嘗試按照這種模式，組建了直銷隊伍。2005年8月份，在公主嶺市的24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，組建了5個跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的農(nóng)村營業(yè)部、24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)營業(yè)分部、240多名農(nóng)村營銷員組成的農(nóng)村隊伍。這些營業(yè)部、營業(yè)分部的建設(shè)得到當?shù)卣拇罅χС趾头龀帧Ｍㄟ^這種渠道，還能較好地對農(nóng)業(yè)保險進行宣傳。

三、農(nóng)業(yè)保險服務(wù)應(yīng)有針對性地設(shè)定風(fēng)險防線安華農(nóng)業(yè)保險公司在2005年的試點中，從四個方面對農(nóng)業(yè)風(fēng)險加強預(yù)防。第一，加強售后跟蹤服務(wù)。為減少保險標的損失，為參保農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)的保險保障服務(wù)，農(nóng)業(yè)保險公司招聘高級專業(yè)技術(shù)人員，開展廣泛的售后技術(shù)服務(wù)，贏得當?shù)厝罕姷男湃危瑸檎咝赞r(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的廣泛開展打下了堅實的群眾基礎(chǔ)。第二，加強防災(zāi)器械投入。比如，在煙葉保險中，根據(jù)煙葉種植地域多為淺丘陵、山坡地和地形地貌易發(fā)生冰雹災(zāi)害的特點，保險公司、省影響天氣辦公室、煙葉公司共同協(xié)調(diào)購置了大批的防雹炮，安置在冰雹多發(fā)地帶，在一定程度上減少了災(zāi)害損失。第三，建立疫情預(yù)警機制。為超前做好畜牧業(yè)保險疫情監(jiān)測工作，農(nóng)業(yè)保險公司制定了《養(yǎng)殖業(yè)保險防疫工作實施方案》、《養(yǎng)殖業(yè)保險突發(fā)疫情應(yīng)急處置預(yù)案》、《養(yǎng)殖業(yè)保險疾病監(jiān)測方案》等突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。2005年，在白城市奶牛保險過程中，技術(shù)人員在開展售后跟蹤服務(wù)發(fā)現(xiàn)承保地區(qū)發(fā)生疫情后，及時逐級上報，公司立即啟動《養(yǎng)殖業(yè)保險突發(fā)疫情應(yīng)急處置預(yù)案》，將承保奶牛進行有效隔離，并派專人密切觀測疫情防控情況，使防控措施及時、得力。第四，加強監(jiān)管和技術(shù)指導(dǎo)。在延邊梅花鹿保險工作中，農(nóng)業(yè)保險公司專門指派高級獸醫(yī)師赴承保地區(qū)，對承保的梅花鹿進行逐個查體驗標，并給保險標的建立疾病治療檔案，與養(yǎng)殖場的技術(shù)人員一起研究梅花鹿常見疾病的預(yù)防和治療措施，并經(jīng)常深入養(yǎng)殖場開展技術(shù)指導(dǎo)。在2006年3月初的梅花鹿轉(zhuǎn)場過程中，農(nóng)業(yè)保險公司的兩名高級獸醫(yī)師始終跟隨鹿群轉(zhuǎn)場的全過程，進行了為期半個月的跟蹤服務(wù)，保證了梅花鹿的安全轉(zhuǎn)場。

四、農(nóng)業(yè)保險服務(wù)應(yīng)不斷進行創(chuàng)新

一、政策性農(nóng)業(yè)保險的重要意義

政策性農(nóng)業(yè)保險是以保險公司市場化經(jīng)營為依托，相對于商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險而言的，是政府對于保障國計民生和糧食安全而設(shè)計和實施的具有政策扶持和優(yōu)惠的制度性安排，其目的是保障國家糧食安全、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害的能力、促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展。政策性農(nóng)業(yè)保險對于農(nóng)業(yè)科技的進步與運用、農(nóng)村金融體制的完善以及農(nóng)業(yè)的保險機制的完善發(fā)揮了積極作用，也發(fā)揮了為農(nóng)業(yè)發(fā)展保駕護航的基礎(chǔ)性作用。（一）政策性農(nóng)業(yè)保險為國家糧食生產(chǎn)、農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)提供保障長久以來，我國的農(nóng)業(yè)保險都是以商業(yè)保險的方式來運作的，這難以適應(yīng)我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。而農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本特性決定了需要一個有政策性扶持的保險機制或制度來降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的風(fēng)險，最大限度地保障農(nóng)民的利益，保障國家糧食生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。（二）政策性農(nóng)業(yè)保險是商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的重要補充政策性農(nóng)業(yè)保險可以為商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險解決困境，化解危機。而由于農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險大，費用高，且涉及到國家的戰(zhàn)略安全，其保險制度又具有寄生性，所以只能通過政府來提供低保費式的保險供給。政策上的實惠、低保費或多或少地在一定程度上彌補了農(nóng)業(yè)保險的不足。（三）政策性農(nóng)業(yè)保險能降低農(nóng)業(yè)保險中的信息不對稱性問題政策性農(nóng)業(yè)保險能彌補農(nóng)業(yè)保險中信息不對稱性問題。比如道德風(fēng)險問題，當農(nóng)戶或者投保的集體大戶在投保之后，可能會對自己的農(nóng)作物等保險標的消極管理，從而給保險公司帶來了道德上的風(fēng)險。類似的道德風(fēng)險在農(nóng)業(yè)保險中普遍存在并難以控制。這可能造成農(nóng)業(yè)保險在定損時加大難度，而且再加上定損時可能會受其他的不可預(yù)知因素的影響，比如地方保護主義等，導(dǎo)致定損過高，這些都會加大保險公司運作的成本和生存難度。而逆向選擇同樣加大了農(nóng)業(yè)保險的實施難度。相對于一些自然災(zāi)害很少的地區(qū)，那些自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的農(nóng)戶一定會積極投保，這就使得保險的風(fēng)險全都集中于某一地區(qū)，事先的預(yù)估的利率被更改，保險公司為避免大額風(fēng)險不得不提高投保的門檻，致使投保的農(nóng)戶不愿意再投保。而政策性農(nóng)業(yè)保險在實施的過程中，運用行政干預(yù)手段，對農(nóng)業(yè)保險進行規(guī)范，嚴格督導(dǎo)，有效地減輕了道德風(fēng)險和逆向選擇等問題。（四）政策性農(nóng)業(yè)保險有利于農(nóng)業(yè)保險與國際接軌隨著國際環(huán)境的變化，國際經(jīng)濟形勢的發(fā)展，我國的政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展也是大勢所趨。只有規(guī)范化、合理化地推廣政策性農(nóng)業(yè)保險，才可以更好地與國際接軌。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險存在的問題及審計方法

（一）政策性農(nóng)業(yè)保險在實施過程中的違規(guī)。目前，政策性農(nóng)業(yè)保險在推廣使用過程中的違規(guī)主要出現(xiàn)在承保、理賠和財務(wù)三個環(huán)節(jié)當中，主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，在承保環(huán)節(jié)中的違規(guī)行為。主要表現(xiàn)在：保險標的有虛構(gòu)現(xiàn)象，且對不符合承保條件的標的進行承保；投保單中的特殊情況或約定未在保單中表明或備案；承保到戶沒有徹底執(zhí)行；承保資料中沒有分戶農(nóng)戶的資料清單；以其他個人或機構(gòu)或保險公司為農(nóng)戶代墊付保險費；以公司的資金沖抵保費或手續(xù)費。第二，在理賠環(huán)節(jié)中的違規(guī)行為。主要表現(xiàn)在：理賠檔案管理不規(guī)范，檔案中有相關(guān)的頁面沒有填寫；用假案騙保、故意擴大理賠金額；約定賠付比例，如采取協(xié)商確定損失率，或者與投保人約定最高賠付率的方式進行理賠；履行保險合同約定的賠償義務(wù)不及時；實際被保險人與賠款接收人不符；未執(zhí)行理賠到個人，在理賠回執(zhí)單中沒有被投保人或單位的簽字，賠付理賠款沒有按照規(guī)定直接賠付給具體的投保人；保險戶收到的實賠款小于應(yīng)賠款。第三，在財務(wù)環(huán)節(jié)中的違規(guī)行為。主要表現(xiàn)在：在農(nóng)業(yè)保險費用中弄虛作假；長期掛賬一些不被財政部門認可的保險標的，如一些不屬于財政補貼范圍的政策性農(nóng)業(yè)保險標的、一些超過當年財政預(yù)算的政策性農(nóng)業(yè)保險標的；違規(guī)列支“三農(nóng)”工作經(jīng)費；以其他名義支付協(xié)保費用，比如以技術(shù)咨詢費名義支付。（二）墊交農(nóng)戶自交保費。墊交農(nóng)戶自交保費和自動墊交保費有所區(qū)別，自動墊交保費是指農(nóng)戶有意向交付保費而沒及時上交的時候，保險公司代交的。而墊交農(nóng)戶自交保費是相關(guān)單位或個人為騙取保費所做的虛假承保、理賠等違法違規(guī)行為。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，包括保險公司在內(nèi)的絕大部分企業(yè)都采用了無紙質(zhì)無現(xiàn)金的收支付方式，它貫穿了政策性農(nóng)業(yè)保險承保、理賠以及財務(wù)等各環(huán)節(jié)始終，這也在一定程度上降低了保險業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險。利用大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，比照政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)投保過程中的POS機刷卡記錄，就可以輕易地查出問題所在———如投保業(yè)務(wù)是否是同一賬戶刷卡所為；又比如冒用他人名義投?；蛘邏|交農(nóng)戶自交保費的，就會存在同一賬戶多次刷卡、刷卡金額較大或者跨區(qū)域等問題。（三）集中投保、理賠在大戶名下。通常情況下，政策性農(nóng)業(yè)保險中的集體組織投保業(yè)務(wù)和種植大戶業(yè)務(wù)，按照“單個出單”、“保險利益”、“驗標承保”的原則分別進行簽單承保。散戶和規(guī)模養(yǎng)殖戶合并作為統(tǒng)一承保人承保在養(yǎng)殖險業(yè)務(wù)中是不被允許的。在理賠過程中，由于自然災(zāi)害的分布范圍廣，具有頻繁性、周期性和不確定性，且危害嚴重，如果在審計過程中發(fā)現(xiàn)，政策性農(nóng)業(yè)保險只賠付一部分投保農(nóng)戶或集體大戶的時候，那么一定和自然災(zāi)害的一般性規(guī)律不相符合，或者保險公司在集中定損時利益只給大戶，沒有涉及小戶投保人，保險的賠付款不是直接賠付給指定受保人，而是支付給村里的無保險利益者，那么必然存在虛假承?；蚶碣r等問題。

三、完善政策性農(nóng)業(yè)保險審計的對策

(一)從政策性農(nóng)業(yè)保險審計的操作規(guī)范和制度落實上抓起。第一，將政策性農(nóng)業(yè)保險責(zé)任單位的承保操作規(guī)程、承保管理制度作為重點。保險公司在建立和完善承保管理制度時要做到橫向到面，縱向到點，不留死角；在規(guī)范操作流程的時候，注意把工作的重心放在制度的執(zhí)行力上。在制度落實工作中，遇到一些諸如虛假保險標的，要嚴格落實政策性農(nóng)業(yè)保險審計制度，堅決做到不該保的標的或不符合政策性農(nóng)業(yè)保險范圍以內(nèi)的標的，一律不予以承保；投保單中特別約定未在保單中載明或未有備案的情形，要堅決予以避免，在農(nóng)戶投保的過程中，就應(yīng)該向農(nóng)戶表述清楚并在事后經(jīng)相關(guān)保險監(jiān)管部門備案。第二，強化政策性農(nóng)業(yè)保險相關(guān)業(yè)務(wù)人員的素質(zhì)教育及道德修養(yǎng)。政策制度的落實，離不開強有力的政策執(zhí)行者。而執(zhí)行者業(yè)務(wù)素質(zhì)的高低，就決定了制度的落實情況。保險公司作為為農(nóng)戶服務(wù)的主體，一方面要有一個完善的員工教育培訓(xùn)平臺，對下屬的所有保險業(yè)務(wù)員進行專門的技能培訓(xùn)、崗前培訓(xùn)和職業(yè)操守教育。另一方面，要建立健全政策性農(nóng)業(yè)保險進程中相關(guān)的考核機制。強化責(zé)任追究制度，對有問題的員工進行追究處罰，對有貢獻的員工進行嘉獎。第三，創(chuàng)新政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營理念，充分發(fā)揮出政策性農(nóng)業(yè)保險應(yīng)有的服務(wù)價值。構(gòu)造出理想的政策性農(nóng)業(yè)保險審計環(huán)境，消除政策性農(nóng)業(yè)保險審計過程中的違法違規(guī)，不能靠“堵”,而要靠“疏”。要尋找出利益雙方的均衡點，讓合作的雙方利益訴求都得到合理的滿足，而良好的服務(wù)便是這最佳的均衡點。作為政策性農(nóng)業(yè)保險的消費者———農(nóng)戶，購買保險的最終目的并不是為了出險，如果保險公司能夠利用自身的優(yōu)勢和專業(yè)特長，為農(nóng)戶或相關(guān)投保人提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，比如說一些自然災(zāi)害的風(fēng)險防范服務(wù)，使得農(nóng)戶或相關(guān)投保人在購買政策性農(nóng)業(yè)保險的過程中確實起到了防范和降低風(fēng)險的作用，那么作為賣方市場的保險公司的地位和作用就會顯示出來，農(nóng)戶或投保人一方的一些違法違規(guī)行為就會得到有效的遏止或消除。（二）突出重點，弱化次要環(huán)節(jié)。政策性農(nóng)業(yè)保險險種多而雜，在審計工作中，為節(jié)省審計資源，提高效率，在政策性農(nóng)業(yè)保險審計過程中可以堅持明確險種、歸納常規(guī)、緊盯資金、注重效益的原則；先總體后局部、先重點后次要，有條不紊地開展工作。從整體上把握政策性農(nóng)業(yè)保險審計的同時，要做到重點突出，層次分明。如重點關(guān)注政策性農(nóng)業(yè)保險的財政補貼資金的管理使用、承保和理賠、農(nóng)戶投保、墊交農(nóng)戶自交保費等主要環(huán)節(jié)。此外，在政策性農(nóng)業(yè)保險全面審計的過程中，要突出重要內(nèi)容，關(guān)注特殊領(lǐng)域，如集中投保、理賠在大戶名下，這樣的投保業(yè)務(wù)是不是存在弄虛作假，特別是一些籠統(tǒng)性的投保標的，如以村委為單位或者以大戶的名義投保是否存在問題；特別是在財務(wù)方面，對于政策性農(nóng)業(yè)保險財政補貼專項資金的管理和使用去向也是重點。（三）綜合運用，準確把握政策性農(nóng)業(yè)保險的多種審計手段。政策性農(nóng)業(yè)保險審計工作中需使用的審計方法有許多,根據(jù)復(fù)雜多變的實際情況而采取與之相適應(yīng)的審計方法,需要政策性農(nóng)業(yè)保險審計人員既要具有相關(guān)的審計理論知識,又要具有較為豐富的實際工作經(jīng)驗。依據(jù)政策性農(nóng)業(yè)保險的特征分析，可以綜合運用各種審計方法。第一，分析性復(fù)核法。作為實踐中一種常用而有效的審計方法，分析性復(fù)核審計法就是將所得的各種材料包括一些非紙質(zhì)的資料，利用審計工作人員專業(yè)技能知識與常年的工作經(jīng)驗積累，將其中的各個因素抽絲剝繭，通過邏輯性合理化的判讀、考證和制度化規(guī)范化的考量，找出事物本質(zhì)之間的相互關(guān)聯(lián)、根本實質(zhì)。如政策性農(nóng)業(yè)保險中一些基礎(chǔ)檔案資料記錄的真實性、完整性。通過投保人的相關(guān)資料，看賠付時的受益人簽名是否一致等等。既可以正面審核，也可以反面對比審核。具體的思路做法可以是先分析復(fù)核審計對象的各種構(gòu)成以及相互間的關(guān)聯(lián)，再逐個分析單獨的小個體，最后再從資金財務(wù)入手分析。第二，資金流向追蹤審計法。所謂的追蹤資金流向?qū)徲嫹ň褪歉鶕?jù)資金的運轉(zhuǎn)流向進程來進行審計，通過對一筆或者多宗資金的流向進程摸底盤查，搜尋資金的運轉(zhuǎn)線索，從而得出結(jié)論，判斷審計對象標的是否合規(guī)的一種審計方法。在政策性農(nóng)業(yè)保險審計中，通過資金流向，可以探查或發(fā)現(xiàn)有無虛增賠付額度，有無亂標賠付經(jīng)費，是否存在虛假的保險案件以及賠款資金是否真正賠付到農(nóng)民手里等等?？梢酝ㄟ^資金在實際操作中的流經(jīng)路徑，發(fā)現(xiàn)很多細節(jié)性的問題，糾正在政策性農(nóng)業(yè)保險中的違法亂紀問題。第三，數(shù)據(jù)審計法。隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，移動互聯(lián)成為日常生活中的一部分，和傳統(tǒng)的以紙質(zhì)資料記錄和承載數(shù)據(jù)不同，現(xiàn)代社會的大多數(shù)企業(yè)都改用了電子硬盤數(shù)據(jù)方式。審計對象的數(shù)據(jù)保存也由以往的紙質(zhì)記錄材料變成了由電子數(shù)據(jù)來代替。熟練地運用和操作這些電子數(shù)據(jù)以及使用這些電子媒介也是如今政策性農(nóng)業(yè)保險審計工作人員的基本業(yè)務(wù)技能。這種審計方式就是利用互聯(lián)網(wǎng)海量的數(shù)據(jù)以及檢索功能，與審計對象采集數(shù)據(jù)分析對比，截獲有利于審計工作的相關(guān)信息，再利用電子圖表、數(shù)據(jù)庫等進一步查找分析，最終揭示事物本質(zhì)，還原事情真相。（四）采取多種跟蹤審計方式。跟蹤審計方式比較新穎，在政策性農(nóng)業(yè)保險審計過程中，相關(guān)部門可以對審計對象保險標的進行必要的、客觀的、如實的、符合法定程序的跟蹤監(jiān)管。這種跟蹤審計可以有效地彌補政策性農(nóng)業(yè)資金鏈的短板，發(fā)揮出最大的效益?？梢猿浞值乩谜咝赞r(nóng)業(yè)保險審計有限的資源和經(jīng)費，做出最有效、便捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在政策性農(nóng)業(yè)保險審計的過程中，應(yīng)合理運用多種跟蹤審計方式。比如，既可以采取定期跟蹤也可以采取不定期跟蹤；既可以一次性全程無遺漏地跟蹤政策性農(nóng)業(yè)保險審計對象，也可以連續(xù)多次地不定期跟蹤政策性農(nóng)業(yè)保險審計對象。審計機關(guān)可以根據(jù)年度審計項目任務(wù)安排，定期跟蹤審計農(nóng)業(yè)保險政策執(zhí)行情況。由于政策性農(nóng)業(yè)保險審計資源少、任務(wù)重，在通常情況下除非有特殊要求，否則只能實施不定期跟蹤審計。有時為了及時反映承保客體情況、揭露問題本質(zhì)、完善政策實施情況，在某項工作開展過程中，可以實時跟蹤審計。開展實時跟蹤審計方式的硬件要求相對比較高點，審計單位必須要有比較完備的數(shù)據(jù)采集、運行、處理等信息系統(tǒng)。在政策性農(nóng)業(yè)保險審計中，采取實時跟蹤審計方式時，上到財政部門，下到保險公司審計部門或者政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)，都要有高度的信息化管理系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)審計法來具體實施。

一、政策性農(nóng)業(yè)保險的政策目標和導(dǎo)向不明確

為什么要試驗舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險，這種農(nóng)業(yè)政策性保險的政策目標和導(dǎo)向是什么?這是試驗政策性農(nóng)業(yè)保險的各地政府至今還不統(tǒng)一或存在眾多疑惑的問題。他們說，辦農(nóng)業(yè)保險是中央為了確保糧食安全，但我們地方花這么多的精力和金錢，有什么好處?加之中央沒有相關(guān)配套政策，害怕遇到大災(zāi)還“吃不完兜著走”。這樣，地方上的積極性會打折扣，而且這點有限的積極性也很難持久。有的地方政府不僅沒有能力給農(nóng)業(yè)保險試驗以補貼，而且還想從農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營中得到一些好處(從保險經(jīng)辦公司得到一些手續(xù)費收入)。這就更難期待農(nóng)業(yè)保險試驗的真正啟動。

二、基層政府工作人員組織和推動農(nóng)業(yè)保險的費用分擔(dān)無章可循

各地的政策性農(nóng)業(yè)保險試驗，不可能單純依靠商業(yè)性保險公司，基本上都是以行政組織和推動為主。有的試點省，例如浙江省、江蘇省淮安市都將農(nóng)業(yè)保險承保面作為試點市、縣政府的業(yè)績考核重要手段。因此，在推進的過程中，除了保險公司的工作人員以外，地方政府、農(nóng)業(yè)行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)中心等都承擔(dān)了很大一部分宣傳、展業(yè)、收費、查勘、定損、理賠工作。但推進政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營實際上是他們臨時附加的一項工作，由于沒有專門的編制和行政職責(zé)崗位，有關(guān)農(nóng)業(yè)、財稅、發(fā)改部門只能臨時抽出一部分人員開展此項業(yè)務(wù)。鑒于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的分散性和小規(guī)模經(jīng)營，各地用于農(nóng)業(yè)保險的宣傳、展業(yè)、查勘、定損的成本相當高，而保險公司從所收取的保費中提取的經(jīng)營管理費只有很少一部分是給這些人員，這部分費用實際上還是由財政負擔(dān)，但“師出無名”，有的試驗地區(qū)根本沒有這項費用，這些地方的區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部也就沒有積極性。這將可能影響政策性農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)推進。

三、農(nóng)民的自主投保意識參差不齊

農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者來說雖然可以幫助他們分散生產(chǎn)風(fēng)險，穩(wěn)定其生產(chǎn)收入，保證簡單再生產(chǎn)的持續(xù)進行。但是，由于農(nóng)業(yè)災(zāi)害頻繁，風(fēng)險大，費率高，投保農(nóng)業(yè)保險的預(yù)期收益不高(特別是對于那些家庭收入主要不靠農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶來說收益更是相對有限)，農(nóng)戶購買保險的支付能力有限或者雖然有支付能力但不感興趣，這就使很大一部分農(nóng)民即使有政府的部分保費補貼也不會自愿投保。但對于費率相對較低、政府補貼較高險種(例如浙江溫嶺的露地西瓜保險)，農(nóng)民感到有利可圖時，其參與熱情就比較高，甚至排隊投保，100%投保。這種情況給農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營如何平衡農(nóng)民自愿投保和準確費率、適度財政補貼關(guān)系的研究帶來了挑戰(zhàn)。

一、種養(yǎng)業(yè)是政策性農(nóng)業(yè)保險的范疇

政策性農(nóng)業(yè)保險的范疇包括種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，種植業(yè)的糧食食品，是不可替代的、人們生活必需的；養(yǎng)殖業(yè)的肉蛋食品也是不可替代的、人們生活必需的。商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險應(yīng)包括政策性農(nóng)業(yè)保險以外的涉農(nóng)的可保風(fēng)險，如財產(chǎn)險、人壽險等。政策性農(nóng)業(yè)保險應(yīng)為以下幾方面提供保障：

一是為植物食品安全提供風(fēng)險保障。涉及全民植物食品安全的農(nóng)作物應(yīng)包括：水稻、玉米、小麥、大豆等糧食作物；花生、油菜等經(jīng)濟作物；蔬菜、水果也應(yīng)考慮適用政策性農(nóng)業(yè)保險。至于棉花等作物，雖不危及食品安全，但因為是重要的、關(guān)系國計民生的大宗農(nóng)作物，也應(yīng)進行政策性農(nóng)業(yè)保險。

二是為動物食品安全提供風(fēng)險保障。涉及全民食品安全的動物應(yīng)包括：牛、豬、羊等家畜；雞、鴨、鵝等家禽；養(yǎng)殖的魚、蝦、蟹等水產(chǎn)品。

三是為漁民漁船安全提供風(fēng)險保障。從事海洋、大河捕撈的漁業(yè)生產(chǎn)，需要保險的保駕護航，應(yīng)對漁民的人身傷亡和漁船進行政策性農(nóng)業(yè)保險。

在上述政策性農(nóng)業(yè)保險范圍內(nèi)，政策性農(nóng)業(yè)保險應(yīng)主要承保旱災(zāi)、水災(zāi)、雹災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、凍災(zāi)等自然災(zāi)害造成的損失，主要承保日常性疾病等動物死亡風(fēng)險。對超出一般水平的巨災(zāi)，國家應(yīng)另行安排救濟和幫扶。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔20**〕23號）、財政部《關(guān)于印發(fā)中央財政種植業(yè)保險保費補貼管理辦法的通知》（財金〔2008〕26號）、《關(guān)于印發(fā)中央財政養(yǎng)殖業(yè)保險保費補貼管理辦法的通知》（財金〔2008〕27號）和自治區(qū)黨委辦公廳、自治區(qū)人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈新疆政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作方案〉的通知》（新黨辦發(fā)〔20**〕14號文件）、自治區(qū)政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)新疆維吾爾自治區(qū)棉花政策性保險試點暫行辦法的通知》（新政辦發(fā)〔2007〕219號）、《關(guān)于做好我區(qū)能繁母豬保險工作的通知》（新政辦發(fā)〔2007〕196號）精神，為充分發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)保險在促進農(nóng)牧民增收、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御風(fēng)險和農(nóng)民生產(chǎn)自救能力、保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)等方面的積極作用，積極探索適合州直實際的政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式，特制訂本實施方案。

一、指導(dǎo)思想

以“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以確保農(nóng)牧民不因災(zāi)致貧、災(zāi)后能夠迅速恢復(fù)生產(chǎn)生活、促進農(nóng)村社會穩(wěn)定為目標，以政府政策支持、農(nóng)牧民得到實惠和保險企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營為著眼點，積極穩(wěn)妥地推進州直農(nóng)業(yè)政策性保險，不斷探索擴大政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋面的有效途徑，加快農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范機制建設(shè)，努力減輕農(nóng)牧民受災(zāi)損失。

二、基本原則

（一）政府主導(dǎo)原則。要以各級政府為主導(dǎo)、組織和推動作為開展政策性農(nóng)業(yè)保險的基礎(chǔ)和前提，并在政策性農(nóng)業(yè)保險的規(guī)劃制訂、實施步驟、保費籌措、運行方式、政策措施等方面起到主導(dǎo)作用。

（二）不盈利原則。保險公司在經(jīng)營過程中的盈利部分，應(yīng)轉(zhuǎn)入風(fēng)險基金，以備大災(zāi)之年。

1政策性農(nóng)業(yè)保險概述

政策性農(nóng)業(yè)保險，是與商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險相對的一個概念，是政府為了實現(xiàn)和保護農(nóng)業(yè)的發(fā)展而實施的農(nóng)業(yè)保險或建立的農(nóng)業(yè)保險制度。在政策性保險中，國家會給予相關(guān)農(nóng)業(yè)保險一定的政策扶持和優(yōu)惠，以緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中自然災(zāi)害可能帶來的損失。農(nóng)業(yè)保險不同于以往所說的農(nóng)村保險，保險對象是農(nóng)業(yè)作物，而非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的其他財產(chǎn)及人身安全。

1.1政策性農(nóng)業(yè)保險的特點

政策性農(nóng)業(yè)保險除了具有一般的農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)外，還具有以下幾個特點：(1）政策性農(nóng)業(yè)保險的制度與政策由國家制定，具有國家宏觀調(diào)控的屬性。政策性農(nóng)業(yè)保險的財政政策主要有保險費補貼、管理費補貼、再保險補貼和幫助建立巨災(zāi)風(fēng)險準備基金四個方面。每一方面的補貼都需要政府的財政支持，由此可見，國家的宏觀調(diào)控貫穿了其各個方面。(2）政策性農(nóng)業(yè)保險是國家對農(nóng)業(yè)的一種扶持政策，其保險制度往往不具有盈利性，生產(chǎn)者的投入成本也遠小于商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的投保成本。從很大程度上來說，政策性農(nóng)業(yè)保險可以看作是國家對農(nóng)業(yè)的一種凈投入，是政府為了促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展、保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而推行的一項政策。因此，該保險的損失率也較商業(yè)性農(nóng)村保險更高。①政策性農(nóng)業(yè)保險是在國家的引導(dǎo)下進行的。自2004年起，連續(xù)多年的政府一號文件都在一直強調(diào)要大力扶持和發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險，國家對其的重視程度可見一斑。②從經(jīng)營方式來看，這種保險的經(jīng)營者一般是由政府指派委托給保險公司經(jīng)營的。

1.2政策性農(nóng)業(yè)保險的作用

對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者來說，政策性農(nóng)業(yè)保險作為一種低投入高保障的保險，對其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有著巨大的作用：

1定西市政策性農(nóng)業(yè)保險現(xiàn)狀

1.1政策性保險面積較大

截至2011年底至2014年底，全市承保玉米面積分別為5.22萬hm2、6.147萬hm2、7.136萬hm2、6.213萬hm2；截至2012年底至2014年底，馬鈴薯分別為12.12萬hm2、12.073萬hm2、11.86萬hm2；2014年，中藥材產(chǎn)值保險承保面積0.585萬hm2。

1.2政策性保險保費較高

截至2011年底至2014年底，玉米保費收入分別為1174.95萬元、1383.27萬元、2247.86萬元、1956.97萬元；截至2012年底至2013年底，馬鈴薯保費收入分別3817.9萬元、3802.9萬元；玉米、馬鈴薯保險農(nóng)戶自籌保費占保費收入的15%，中央省市縣財政補貼85%。2014年，中藥材產(chǎn)值被保險農(nóng)戶所繳保費與總保費的占比為當歸33.3%、黃芪46.7%、黨參39.4%。

1.3政策性保險承擔(dān)種植風(fēng)險較高

摘要：本文分析吉林省農(nóng)業(yè)保險試點工作啟動以來取得的成績和存在的問題，在此基礎(chǔ)上，提出農(nóng)業(yè)保險必須探索新的經(jīng)營模式并要高度重視建立風(fēng)險防范機制等問題，以便更好地服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險；經(jīng)營模式；風(fēng)險防范

按照中國保監(jiān)會“多層次體系、多渠道支持、多主體經(jīng)營”的統(tǒng)一部署，自2004年起，全國多個地區(qū)開展農(nóng)業(yè)保險試點，并成立了三家專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險公司。在歐洲有一百多年農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營歷史的法國安盟在四川成都設(shè)立了分公司，嘗試在中國開展農(nóng)業(yè)保險。作為試點省份之一，吉林省自2004年底開始農(nóng)業(yè)保險試點，試點的載體為總部設(shè)在吉林省的專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)——安華農(nóng)業(yè)保險股份有限公司。在地方的支持下，2005年，吉林省開辦7個品種的政策性農(nóng)業(yè)保險試點，涵蓋大宗糧食作物、經(jīng)濟作物和主要養(yǎng)殖品種。承保種植作物總面積40多萬畝、養(yǎng)殖畜禽4，000多萬頭俱，共10多萬農(nóng)戶得到保險保障。通過試點，農(nóng)業(yè)保險在保障糧食生產(chǎn)安全、穩(wěn)定農(nóng)民收入、促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、推動農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織發(fā)展、減輕政府救災(zāi)、救濟壓力等多個重要方面發(fā)揮了“一保多安”的積極作用，得到各級政府、農(nóng)民和企業(yè)的好評，農(nóng)業(yè)保險試點取得階段性成果，并已成為政府支農(nóng)體系的重要組成部分和新農(nóng)村建設(shè)的必要保障措施。但在下一步深入開展農(nóng)業(yè)保險試點中，應(yīng)有效結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)需要，在政策性農(nóng)業(yè)保險的開辦模式、營銷渠道、風(fēng)險防范和加強農(nóng)業(yè)保險公司的自主創(chuàng)新等方面還應(yīng)進一步加強研究。

一、發(fā)展農(nóng)業(yè)保險服務(wù)必須不斷探索新的經(jīng)營模式

以往我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢的主要原因之一是“三低”問題沒有解決好。一是農(nóng)民投保能力低。農(nóng)民的低收入水平限制了農(nóng)業(yè)保險的有效需求。二是農(nóng)民的組織化程度低。這是由我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)長期以來規(guī)模小所決定的。三是農(nóng)業(yè)保險服務(wù)水平低。從事農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)、人員不足，加之農(nóng)業(yè)保險成本高，造成定損、理賠等服務(wù)不能滿足農(nóng)民的要求。因此，今后應(yīng)針對這些實際問題，創(chuàng)新政策性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式。結(jié)合吉林省試點已取得的經(jīng)驗和新農(nóng)村建設(shè)的需要，今后應(yīng)主要探索以下四種模式：一是龍頭企業(yè)帶動模式。即通過龍頭企業(yè)帶動訂單農(nóng)戶參加保險，打造一條龍頭自身保險訂單農(nóng)戶種植、養(yǎng)殖保險的鏈條。在穩(wěn)步開展鏈條兩端保險的同時，逐步向農(nóng)戶種植、養(yǎng)殖之外的人身和財產(chǎn)保險延伸。2005年，安華農(nóng)保公司開展的玉米、煙葉、草莓、肉雞等項政策性農(nóng)業(yè)保險均采取這種模式。這種模式的優(yōu)勢：一是龍頭企業(yè)可適當給予參保訂單農(nóng)戶適當?shù)谋ＹM補貼，強化產(chǎn)業(yè)化鏈條的緊密度。二是參保農(nóng)戶出險后，保險公司可與龍頭企業(yè)協(xié)作，利用其人員、技術(shù)、機構(gòu)等方面的優(yōu)勢，在現(xiàn)場查勘、協(xié)助理賠方面發(fā)揮作用。如玉米、煙葉種植保險的賠款，就是借助試點地區(qū)龍頭企業(yè)的力量，共同查勘現(xiàn)場，并由出險地企業(yè)分支機構(gòu)代替保險公司及時發(fā)放賠款。二是農(nóng)村合作經(jīng)濟組織模式。即以合作組織為參保范圍，向合作組織內(nèi)的社員提供保險，充分發(fā)揮社員之間信息比較對稱、聯(lián)系比較緊密、利益比較相同等特點，相對集中地開展較大規(guī)模的保險業(yè)務(wù)。2005年吉林省梨樹縣開展的生豬養(yǎng)殖巨災(zāi)保險，選擇的就是梨樹縣百信和富邦農(nóng)牧合作社。這種模式的優(yōu)點在于：一是合作社社員比較集中，養(yǎng)殖規(guī)模較大，風(fēng)險意識較強，投保積極性較高，農(nóng)戶之間的示范作用較明顯。二是對合作社的發(fā)展起到積極的促進作用。比較規(guī)范的合作經(jīng)濟組織，一般都有一個經(jīng)營實體支撐，如飼料加工廠或穩(wěn)定的銷售渠道，在保險的開展上，有的合作社對參加保險的飼養(yǎng)戶給予飼料或銷售上的一些優(yōu)惠，這就吸引了更多農(nóng)戶加入合作社，從而擴大合作社的規(guī)模。吉林省共有各類比較規(guī)范的農(nóng)村合作經(jīng)濟組織4，000多個，為這種模式的發(fā)展提供了廣闊的空間。三是訂單農(nóng)業(yè)的統(tǒng)保模式。即結(jié)合行政區(qū)劃和糧食訂單，對試點區(qū)域內(nèi)大宗糧食作物種植成本巨災(zāi)保險進行統(tǒng)保的試點模式。2006年，吉林省的樺甸市由政府成立農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)導(dǎo)小組，以縣為單位，按照糧食直補面積實行統(tǒng)一投保，由樺甸市政府組織收繳地方財政補貼和農(nóng)戶自交保費部分，現(xiàn)場查勘由政府組織農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員協(xié)同保險公司共同開展，并代保險公司統(tǒng)一向受災(zāi)農(nóng)戶發(fā)放保險賠款。四是分散經(jīng)營的營銷模式。這種模式主要是圍繞農(nóng)村家庭財產(chǎn)、人身意外和責(zé)任保險所采取的。通過與全省農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄等農(nóng)村金融系統(tǒng)和農(nóng)村經(jīng)營管理站、農(nóng)機推廣站、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站等農(nóng)業(yè)管理與服務(wù)部門建立兼業(yè)代辦關(guān)系，深入農(nóng)村，針對分散農(nóng)戶開展保險業(yè)務(wù)。隨著農(nóng)民收入水平的提高和新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，農(nóng)民對家財、意外、學(xué)平等保險的需求不斷加大，這些保險不僅能保障農(nóng)民不因突發(fā)變故而致貧、返貧，而且也是保障新農(nóng)村建設(shè)成果的一種體現(xiàn)。

二、農(nóng)業(yè)保險服務(wù)應(yīng)不斷開辟新的營銷渠道