我國雖然面積遼闊，但人均耕地資源卻十分短缺，全國人均耕地擁有量不到0.1公頃，甚至不到世界平均水平的一半。且近年來，由于工業(yè)發(fā)展、人口增長，這一問題不斷加劇。2015年，由于我國采取補改結合，全國耕地面積基本穩(wěn)定，耕地面積維持在20.25億畝，減少趨勢明顯放緩。但隨著城市化進程的推進，一些農(nóng)村用地甚至耕地將面臨成為工業(yè)用地、城市用地的轉變。并且隨著建設新農(nóng)村的進行，我國農(nóng)村經(jīng)濟也開始快速發(fā)展，我國正處于農(nóng)村城鎮(zhèn)化，由農(nóng)業(yè)轉為現(xiàn)代化工業(yè)的過程，大量工廠在農(nóng)村建起，許多企業(yè)也在農(nóng)村興起，這必然導致大量農(nóng)村土地甚至耕地變?yōu)楣I(yè)建設用地。秉著“既要吃飯，還要建設，更要生態(tài)”的原則，發(fā)展新農(nóng)村就面臨著滿足城市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展建設又要保持耕地總量的動態(tài)平衡的雙重壓力。要解決這一問題，就要對全國的土地進行整理，其中，農(nóng)村宅基地整理是其重要組成部分。

一、農(nóng)村宅基地管理發(fā)展中存在問題

改革開放以來，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)責任制的實行使得農(nóng)民都富裕了起來，開始更新住宅，改善住宿條件；越來越多的新婚夫妻選擇另辟新地自立門戶，到20世紀80年代中期，中國農(nóng)村迎來了建房高潮。根據(jù)資料顯示，到1987年，中國農(nóng)村新房面積達到9.97億平方米，達到30年來最高峰。且1980年以來中國農(nóng)村房屋面積城市房屋面積之比一直維持在3.6倍以上。在90年代初期，中國農(nóng)村年建房面積達到10億平方米，同時期城市只達到2.7億平方米。為了凸顯農(nóng)村改革的成效，政府部門也鼓勵農(nóng)民進行住房更新與改造，但對農(nóng)村建房規(guī)劃與管理缺乏科學指導，導致農(nóng)村宅基地空置浪費嚴重，住房分散，布局散亂，只蓋新房不拆舊房等現(xiàn)象普遍存在。造成了大量宅基地土地資源的浪費與閑置。（一）宅基地占地面積大。全國的土地調(diào)查資料表明，截至2010年，我國農(nóng)村宅基地用地已經(jīng)達到2000萬畝，人均用地高達180平方米，大大超過規(guī)劃用地指標。由于我國人口基數(shù)大，人口數(shù)量還在增長，如不采取措施進行宅基地整理，農(nóng)村宅基地將繼續(xù)擴大，人地矛盾更加突出。（二）建房缺乏規(guī)劃，布局散亂。許多農(nóng)民選址蓋房都是圍繞村莊隨意進行，或向外擴展或沿著道路兩旁以此形成聚集地，甚至有的地方村民沿著田地成散居狀態(tài)。并且隨著經(jīng)濟能力的增長村民更新住宅能力大幅度提高，但缺少規(guī)劃，布局不合理，宅基地閑置，只建新的不拆舊的。這些均導致宅基地的浪費，降低了土地資源的利用效率。如果不及時進行宅基地的整理，這種問題會更加突出。（三）農(nóng)村建筑層次低，土地利用率低。在我國農(nóng)村由于房屋都是村民自行翻蓋，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃及技術支持，農(nóng)村住宅的容積率較低，房屋多以平房為主，即使是樓房也多為二層、三層。對于山西省某縣級市8個村莊進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其住房層次平均為1.38層，平均容積率只到0.29。這對于土地資源其實是一種閑置與浪費。（四）不經(jīng)審批違法占用宅基地現(xiàn)象嚴重。由于農(nóng)村地區(qū)監(jiān)管不嚴，在農(nóng)村宅基地建設中出現(xiàn)很多不批就建，少批多占現(xiàn)象嚴重。還有就是農(nóng)村地區(qū)攀比，濫用宅基地現(xiàn)象嚴重。還有不少將農(nóng)用地挪作他用，用來建造加工廠等。這些都使得耕地被占用現(xiàn)象嚴重，使其未能發(fā)揮本身作用，使得我國人地矛盾更加突出。

二、農(nóng)村宅基地整理的意義

（一）農(nóng)村宅基地整理是實現(xiàn)耕地動態(tài)平衡的重要組成部分。一般來說，土地整理包括對農(nóng)用地和對建設用地的整理兩部分。建設用地不僅包括城市建設用地，也包括農(nóng)村居民住房用地。對建設用地進行整理就是在城市規(guī)劃計劃的控制下，對農(nóng)村和城市建筑結構、布局進行有效整理，通過對其設計，向地下和空中尋求空間，發(fā)展立體建筑，提高容積率，從而提高土地利用效率。這樣可以結余出更多的土地用作建設用地的儲備用地，減少對耕地的侵占，或用作農(nóng)用地，實現(xiàn)人地平衡。農(nóng)用地的整理就是因地制宜采取措施對水、田、村、路、林進行規(guī)劃整理，調(diào)整土地布局，改善土地利用結構，提高土地利用率，增加耕地面積和質(zhì)量，實現(xiàn)耕地動態(tài)平衡意義重大。而其中農(nóng)村宅基地的整理是其重要組成部分。到2015年，我國已通過開發(fā)整理建設用地和農(nóng)村農(nóng)用地土地達到補充耕地312萬畝，其中，約175萬畝耕地是通過農(nóng)用地和農(nóng)村建設用地整理補充的，可以說農(nóng)村宅基地整理是實現(xiàn)保證耕地動態(tài)平衡的重要組成部分。（二）農(nóng)村宅基地整理有效推進城鎮(zhèn)化進程。對農(nóng)村宅基地的整理應該在其土地的利用規(guī)劃下進行，在減少宅基地使用面積的同時還要能保持其使用功能的完整性，向更有利于人們生活的方面進行。提高容積率，提高土地集約力度，加強住宅的集中度，避免分散建設住宅，有蓋有拆，填滿空心村。這樣的規(guī)劃有利于推進自然村的集聚，可以有效推進城鎮(zhèn)化，形成大的中心村落和小城鎮(zhèn)。這樣更有利于進行基礎設施和服務設施的建設，能為居民提供更方便更完備的公共服務，減少水、通訊、電、熱、氣的重復投資，學校、醫(yī)院等公共設施也更加便民，更方便得建立環(huán)境優(yōu)美適宜居住的家園。（三）對農(nóng)村宅基地進行整理可緩解耕地緊張局面。按照2016年人口及土地資料計算，若保持人口平穩(wěn)增長，將農(nóng)村人均住房占地由168m2下降至100m2，可以節(jié)約600多萬畝土地。這些整理出的農(nóng)村宅基地可因地制宜用作耕地，林地，水地，甚至可用作建設用地的備用地。這樣可在一定程度上緩解我國目前耕地緊張局面。

三、農(nóng)村宅基地整理的方法

一、開展宅基地整理與新農(nóng)村建設的意義

農(nóng)村宅基地整理是近十年來興起的土地集約節(jié)約利用工程。農(nóng)村宅基地整理的內(nèi)涵是指通過撤并、整合農(nóng)村宅基地，盤活存量土地，將原有多余的宅基地(包括廢棄工礦等其他建設用地)進行復墾，以增加有效耕地面積的行政、技術、工程行為。

開展農(nóng)村宅基地整理已成為我國土地整理的一項重要工作。一方面，農(nóng)村宅基地整理對改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量；緩解用地矛盾實現(xiàn)耕地占補平衡；發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，促進城鎮(zhèn)化；縮小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)”問題都具有重大的現(xiàn)實意義；另一方面，農(nóng)村宅基地整理將在我國加快城市化進程、縮短城鄉(xiāng)貧富差距中發(fā)揮積極作用，同時可以一定程度上增加對城市建設用地的供給，保障經(jīng)濟的快速健康發(fā)展。因此，各級政府、部門要充分認識農(nóng)村宅基地整理的重要意義，增強做好該項工作的自覺性。

建設社會主義新農(nóng)村，是黨中央在深刻分析當前國際國內(nèi)形勢、全面把握我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段性特征的基礎上，從黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)確定的一項重大歷史任務。因此，各級政府、部門要充分認識農(nóng)村宅基地整理的重要意義，增強做好該項工作的自覺性。各級黨委和政府必須從戰(zhàn)略和全局的高度，深刻認識全面推進社會主義新農(nóng)村建設的重大意義，切實把建設社會主義新農(nóng)村的各項任務落到實處，加快農(nóng)村全面小康和現(xiàn)代化建設步伐。

二、當前宅基地整理與新農(nóng)村建設成效與存在的問題

2006年浙江省開展了“千村示范、萬村整治”新農(nóng)村建設工程，各地市亦相應編制了“百村示范、千村整治工程”規(guī)劃，并確立了一批新農(nóng)村示范村建設；一批規(guī)劃整齊，設施完善，社會和諧，環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)村新居脫穎而出。如麗水市確定了139個村為新農(nóng)村示范建設村；蓮都區(qū)雅溪鎮(zhèn)江弄村全部入住新村新居，已成為當?shù)匦罗r(nóng)村建設中真正的示范村。

xx縣的地貌特征素有“八山半水分半田”之稱，人地矛盾較為突出。近年來，我縣結合地方實際，以引導農(nóng)民下山集聚為抓手，大力推進宅基地整理，既有效促進了社會主義新農(nóng)村建設，也極大的緩解了用地指標緊張的矛盾。20*年，全縣投入資金3238萬元，立項宅基地整理項目83個，實際完成并通過驗收42個，下山農(nóng)戶783戶、人口2588人，拆遷房屋2000余間，面積77.86萬平方米，建設用地復墾新增耕地面積1252畝。在推進相關工作中，主要做了以下幾個方面的工作：

一、突出政策引導，努力形成濃厚的工作氛圍。

去年年初以來，縣委、縣政府即對開展引導農(nóng)民下山集聚相關前期工作進行了專題部署，經(jīng)過近半年時間的深入調(diào)研和反復醞釀，于去年6月份制訂出臺了《關于鼓勵農(nóng)民下山居住促進集聚發(fā)展的意見》。該政策明確下山集聚工作堅持“科學規(guī)劃，政府引導，農(nóng)民自愿，鄉(xiāng)為主體”的原則，以地處“高、偏、險、散”的山區(qū)農(nóng)戶和散居戶為主要工作對象，結合中心鎮(zhèn)、中心村建設，合理安排宅基地，引導農(nóng)戶搬遷聚居，并鼓勵農(nóng)戶放棄宅基地使用權，進城市和集鎮(zhèn)購房居住。政策突出了對農(nóng)戶下山集聚的資金扶持，對每戶下山移民戶按農(nóng)業(yè)人口計算至少給予農(nóng)戶每人2000元補助，用于原房屋拆遷、安置用地平整、下山搬遷等費用的補貼；對農(nóng)戶自愿放棄農(nóng)村宅基地使用權，到城市和集鎮(zhèn)購房居住的，給予每人不少于3000元的一次性經(jīng)濟補償；農(nóng)民下山居住后，鼓勵把原村莊建設用地進行復墾，所獲得的凈增耕地置換指標，給予每畝2.5萬元的補助；農(nóng)戶下山后利用村內(nèi)零星舊宅基地建房的，按新建房占地面積給予每平方米50元的補助，拆除舊房騰出連片舊宅基地面積達到能夠集中安置10戶以上的，則按新建房占地面積給予每平方米100元補助。縣里政策出臺后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也紛紛出臺了相關的配套政策，隨后，全縣又連續(xù)分層次組織開展了專題的督查會和現(xiàn)場會，使廣大基層干部和群眾耳聽、眼見，新政策進一步深入人心，極大的調(diào)動了農(nóng)民下山致富的積極性和主動性。

二、立足科學規(guī)劃，有序推進下山集聚工作。

引導農(nóng)民下山集聚是一項長期工程，是關系新農(nóng)村建設和“三農(nóng)”工作的大事。農(nóng)民遷移下山，從散居走向集聚，必須根據(jù)當?shù)卮迩f布局規(guī)劃和人口實際發(fā)展情況有序開展，不能無序遷移，盲目擴張，否則，將不可避免的造成低水平建設、重復建設，出現(xiàn)新的浪費。

xx縣實施下山集聚工作，堅持規(guī)劃先行原則。20*年，我縣結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，本著要素集聚，資源整合，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的宗旨，修編了《xx縣縣域村莊布局規(guī)劃》，將全縣的村莊定位為“中心村、一般村、搬遷縮并村”三類。為確保規(guī)劃的實施，加快新農(nóng)村建設，促進城鄉(xiāng)一體化進程，20*年底，我們實施了較大幅度的村規(guī)模調(diào)整，將原來的405個行政村歸并調(diào)整為186個行政村。在此基礎上，提出了以農(nóng)民下山集聚為主抓手，促進舊村改造和新村建設的新農(nóng)村建設思路。在工作實施上，突出規(guī)劃指導，嚴格按照“發(fā)展中心村、控制一般村、縮并自然村”的總體要求，確定需搬遷的村和新的安置點，不符合縣域村莊布局規(guī)劃的不安排扶持項目，村莊建設規(guī)劃未編制或村莊規(guī)劃已編制但實施的項目不符合村莊建設規(guī)劃的也不予立項。在工作的推進上，堅持“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、適度超前、兼顧實際”的原則，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實施主體，制定年度和五年工作計劃，嚴格項目立項制度，確保按規(guī)劃實施。

摘要:隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)民的生活有了很大提升，農(nóng)民對宅基地的需求和依賴大大減少，使得農(nóng)村宅基地的地位發(fā)生了很大的變化。在推進新農(nóng)村建設進程中，科學有效地處理和應用農(nóng)村宅基地問題，具有很大的必要性和重要性。本文分析了當前我國農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀及問題，討論了農(nóng)村宅基地整理的含義、價值及主要模式，并對在推進新農(nóng)村建設中如何加強宅基地整理和利用提出了一些富有建設性的對策和措施。

關鍵詞:農(nóng)村宅基地;整理;新農(nóng)村建設

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)民的生活有了很大提升，農(nóng)民對宅基地的需求和依賴大大減少，使得農(nóng)村宅基地的地位發(fā)生了很大的變化。當前，我國正在大力推進的社會主義新農(nóng)村建設，又會使得農(nóng)村的村容村貌村風發(fā)生更加深刻而巨大的變化。因此，在推進新農(nóng)村建設進程中，如何科學有效地處理和應用農(nóng)村宅基地問題，成為關乎農(nóng)民利益、實現(xiàn)資源有效利用、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、影響農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的重要課題。

一、當前我國的農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及存在的問題

農(nóng)村宅基地，是指在農(nóng)村中，過去建設過房屋、現(xiàn)在建有房屋，或者經(jīng)批準、決定用于建造房屋的土地。當前，隨著大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的流動和遷移，產(chǎn)生了大量空置、廢棄的農(nóng)村宅基地，浪費了大量寶貴的土地資源，造成了較為嚴重的社會經(jīng)濟問題。當前，我國農(nóng)村宅基地主要存在以下幾方面問題:

(一)農(nóng)村宅基地面積超標現(xiàn)象比較嚴重

摘要:農(nóng)村宅基地整理是一項關系用地結構調(diào)整、關系農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設的重要工作，影響著我國土地資源的可持續(xù)利用，乃至經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。盡管目前遇到的矛盾、困難很多，只要各級政府勤于探索，不斷創(chuàng)新，注意在實踐中完善法規(guī)、政策和做法，及時總結推廣經(jīng)驗，我們就會解決農(nóng)村宅基地土地整理的難點問題。

關鍵詞：宅基地；整理；集約利用；置換；產(chǎn)權

近年來，我國經(jīng)濟取得快速發(fā)展，城市化水平也有較大的提高。盡管我國總人口規(guī)模將擴大，但農(nóng)村人口數(shù)量卻由上升轉為下降的趨勢。據(jù)統(tǒng)計年鑒顯示，2004年我國農(nóng)村人口比1996年減少了11％，而宅基地面積卻增加了1.7％。這種城市人口和農(nóng)村人口比例轉型將改變農(nóng)村居住模式，致使農(nóng)村宅基地用地浪費問題日益突出，對于不堪重負的農(nóng)地資源和生態(tài)環(huán)境將產(chǎn)生直接的影響，同時也會直接影響著我國土地資源的可持續(xù)利用模式，乃至經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。因此，在快速城市化和工業(yè)化的發(fā)展大背景下，面對農(nóng)村居民用地的發(fā)展趨勢，對其科學地進行土地整理，是非常必要的。而土地整理工作的進行，卻存在著許多困難和問題。

一、我國農(nóng)村宅基地土地整理工作中存在的問題

（一）宅基地土地整理專項規(guī)劃滯后

要科學地整理宅基地，必須有一個科學合理的規(guī)劃作指導，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級制定土地整理專項規(guī)劃卻面臨著不利的因素。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級規(guī)劃的技術力量薄弱，不僅缺少技術人員，也缺少對規(guī)劃的技術資金的投入。其次是近幾年農(nóng)村中已建成了大量新房，新房的更新需要好幾十年的時間，對它們進行拆遷的費用相當高，這對制定出的規(guī)劃的實施又帶來了困難。

一、嚴格實施規(guī)劃，從嚴控制村鎮(zhèn)建設用地規(guī)模

（一）抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。各地要結合土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村村民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。經(jīng)批準的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，應當予以公告。

國土資源管理部門要積極配合有關部門，在已確定的村鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，做好村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。

（二）按規(guī)劃從嚴控制村鎮(zhèn)建設用地。各地要采取有效措施，引導農(nóng)村村民住宅建設按規(guī)劃、有計劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設，應當集中興建村民住宅小區(qū)，防止在城市建設中形成新的“城中村”，避免“二次拆遷”。對城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設，按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵集中建設農(nóng)民新村。在規(guī)劃撤并的村莊范圍內(nèi)，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。

（三）加強農(nóng)村宅基地用地計劃管理。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地應納入年度計劃。?。▍^(qū)、市）在下達給各縣（市）用于城鄉(xiāng)建設占用農(nóng)用地的年度計劃指標中,可增設農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計劃指標。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計劃指標應和農(nóng)村建設用地整理新增加的耕地面積掛鉤?？h（市）國土資源管理部門對新增耕地面積檢查、核定后，應在總的年度計劃指標中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地轉用指標用于農(nóng)民住宅建設。

省級人民政府國土資源管理部門要加強對各縣（市）農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地年度計劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，不得超計劃批地。各縣（市）每年年底應將農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計劃執(zhí)行情況報省級人民政府國土資源管理部門備案。

一、嚴格實施規(guī)劃，從嚴控制村鎮(zhèn)建設用地規(guī)模

（一）抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。各地要結合土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村村民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。經(jīng)批準的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，應當予以公告。

國土資源管理部門要積極配合有關部門，在已確定的村鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，做好村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。

（二）按規(guī)劃從嚴控制村鎮(zhèn)建設用地。各地要采取有效措施，引導農(nóng)村村民住宅建設按規(guī)劃、有計劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設，應當集中興建村民住宅小區(qū)，防止在城市建設中形成新的“城中村”，避免“二次拆遷”。對城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設，按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵集中建設農(nóng)民新村。在規(guī)劃撤并的村莊范圍內(nèi)，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。

（三）加強農(nóng)村宅基地用地計劃管理。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地應納入年度計劃。?。▍^(qū)、市）在下達給各縣（市）用于城鄉(xiāng)建設占用農(nóng)用地的年度計劃指標中,可增設農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計劃指標。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計劃指標應和農(nóng)村建設用地整理新增加的耕地面積掛鉤。縣（市）國土資源管理部門對新增耕地面積檢查、核定后，應在總的年度計劃指標中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地轉用指標用于農(nóng)民住宅建設。

省級人民政府國土資源管理部門要加強對各縣（市）農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地年度計劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，不得超計劃批地。各縣（市）每年年底應將農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計劃執(zhí)行情況報省級人民政府國土資源管理部門備案。

為切實落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號），進一步加強農(nóng)村宅基地管理，正確引導農(nóng)村村民住宅建設合理、節(jié)約使用土地，切實保護耕地，現(xiàn)提出以下意見：

一、嚴格實施規(guī)劃，從嚴控制村鎮(zhèn)建設用地規(guī)模

（一）抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。各地要結合土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。經(jīng)批準的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，應當予以公告。

國土資源管理部門要積極配合有關部門，在已確定的村鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，做好村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。

（二）按規(guī)劃從嚴控制村鎮(zhèn)建設用地。各地要采取有效措施，引導農(nóng)村村民住宅建設按規(guī)劃、有計劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設，應當集中興建農(nóng)民住宅小區(qū)，防止在城市建設中形成新的“城中村”，避免“二次拆遷”。對城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設，按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵集中建設農(nóng)民新村。在規(guī)劃撤并的村莊范圍內(nèi)，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。

（三）加強農(nóng)村宅基地用地計劃管理。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地應納入年度計劃。?。▍^(qū)、市）在下達給各縣（市）用于城鄉(xiāng)建設占用農(nóng)用地的年度計劃指標中,可增設農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計劃指標。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計劃指標應和農(nóng)村建設用地整理新增加的耕地面積掛鉤?？h（市）國土資源管理部門對新增耕地面積檢查、核定后，應在總的年度計劃指標中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地轉用指標用于農(nóng)民住宅建設。

各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，縣政府各部門，有關單位：

為加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，促進農(nóng)村土地資源有效利用，根據(jù)《市國土房管局關于印發(fā)市戶籍制度改革轉戶居民農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地處置與利用管理實施辦法（試行）的通知》（渝國土房管發(fā)〔〕157號）、《市國土房管局關于進一步規(guī)范農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地復墾管理實行地票價款直撥的通知》（渝國土房管發(fā)〔〕162號）、《市國土房管局關于進一步推進戶籍制度改革農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地處置工作有關事宜的通知》（渝國土房管發(fā)〔〕166號）、《市國土房管局關于調(diào)整地票價款分配及撥付標準的通知》（渝國土房管發(fā)〔〕170號）及相關政策規(guī)定，經(jīng)縣政府第83次常務會議研究，現(xiàn)就我縣戶籍制度改革農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地退出和農(nóng)村建設用地復墾的有關問題通知如下：

一、戶籍制度改革農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地退出

（一）辦理條件

2010年8月1日后轉為城鎮(zhèn)居民并自愿退出農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地的轉戶居民均可辦理。

（二）補償標準

摘要：農(nóng)村宅基地閑置已成為一種較普遍的現(xiàn)象，而農(nóng)村宅基地流轉雖有利于土地利用效率的提高，卻與現(xiàn)有的法律相抵觸。針對農(nóng)村宅基地流轉所處的兩難境地，在現(xiàn)有的土地制度和法律框架下，提出了建立農(nóng)村宅基地儲備制度的構想，對農(nóng)村宅基地儲備制度的目標、宗旨進行了定位，并對其組織機構、組織職能和運作機制進行了設計，尤其是對其資金運作機制做了深入的探討。在實際中，農(nóng)村宅基地儲備制度應該根據(jù)地方特點，通過實踐逐步改進和完善。

關鍵詞：農(nóng)村土地；宅基地儲備；運行機制；資金運作；流轉

一、研究背景

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的安身立命之本，與農(nóng)民的生活保障息息相關。近30年來，隨著我國社會、經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市和農(nóng)村正經(jīng)歷著巨大變革。尤其20世紀90年代以來，大量農(nóng)村勞動力向城市轉移，農(nóng)村人口流動性加大［1］，農(nóng)宅閑置在許多地方成為相當普遍的現(xiàn)象，進而，農(nóng)宅出租和買賣市場也應運而生。近些年，農(nóng)村宅基地的交易越發(fā)頻繁，尤其在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，已經(jīng)形成了初具規(guī)模的隱形交易市場。［2］可以說，目前農(nóng)村宅基地流轉處在一個兩難的境地：從利用效率角度來看，農(nóng)村宅基地流轉有助于提高土地的利用效率；而按照我國現(xiàn)行的土地管理法律制度，我國農(nóng)村宅基地使用權是不允許流轉的。

目前，我國農(nóng)村宅基地流轉主要有出租和買賣兩種形式。（1）宅基地出租，是宅基地使用權流轉的最普遍的方式。宅基地出租是在集體所有權人主體不變的情況下，改變宅基地使用權人的行為。出租多發(fā)生在城鄉(xiāng)結合部等經(jīng)濟活動較為活躍的地區(qū)，滿足外來人口和生產(chǎn)經(jīng)營的需要。其主要表現(xiàn)形式有直接出租宅基地、隨房租地等，其中隨房租地更為普遍，用途也是多元化的，用于居住用地、生產(chǎn)加工、商業(yè)服務、倉儲等。（2）宅基地買賣。一是單純的宅基地買賣，二是隨房買賣。前者交易的數(shù)量不多，且通常是在宅基地區(qū)位比較好的情況下發(fā)生。后者伴隨著房屋買賣引發(fā)了宅基地流轉，主要是多余、閑置房屋的買賣，包括進城務工人員在取得一定的經(jīng)濟收入后在城市購買房屋而將原農(nóng)村住宅出售給他人；或者是一戶多宅的農(nóng)戶，將多余的房屋進行出售等。

農(nóng)村宅基地對于農(nóng)民來說具有生活保障性和福利性的屬性，而農(nóng)民在經(jīng)濟利益的驅動下對宅基地進行交易買賣行為的自發(fā)性和盲目性，將對農(nóng)民自身的生活和農(nóng)村社會的穩(wěn)定造成潛在的危害。據(jù)有關資料顯示，目前全國1600萬公頃村莊建設用地中，“空心村”內(nèi)宅基地閑置面積約占10%-15%。［3］農(nóng)村宅基地流轉已是既定的事實，由于缺乏土地制度和配套法律，宅基地流轉多為隱形流轉、隨意定價。這種相當活躍卻不規(guī)范的宅基地流轉行為，不僅造成了耕地資源的浪費，也給農(nóng)村社會的穩(wěn)定埋下了很大的隱患。首先，宅基地不斷擴大不利于耕地的保護。在市場利益的誘惑下，農(nóng)民會想盡辦法多占用土地。在已有的宅基地基礎上，農(nóng)村宅基地總量要擴大，只能通過農(nóng)地轉用，必定導致耕地資源的浪費。其次，宅基地的隱形流轉不利于集體和農(nóng)民利益的保護。因為農(nóng)民宅基地流轉不受法律保護，一旦出現(xiàn)法律糾紛，農(nóng)民的權益得不到法律保護。并且，農(nóng)民一旦賣掉宅基地，也就失去了宅基地所能提供的保障。對于集體經(jīng)濟組織，宅基地出租或買賣的所有收益都歸農(nóng)民個人所有，村集體對于宅基地的所有權得不到體現(xiàn)。