論文關(guān)鍵詞：行政主體；行政相對人；行政主體與行政相對人平等性；行政處罰；行政補償

論文摘要：行政主體與行政相對人在某些情形下應(yīng)當(dāng)平等，行政平等是憲政制度的要求也是現(xiàn)代法治的要求。支持行政主體與行政相對人平等的理論基礎(chǔ)是社會契約論和行政相對人的獨立性與行政的開放性的理念。行政主體與行政相對人并不是一概平等，只有在某些行政行為中才可以體現(xiàn)出來。比如行政補償、行政處罰、行政合同與行政收費中，甚至在某些抽象行政行為中亦能體現(xiàn)。

實現(xiàn)行政主體與行政相對人平等應(yīng)當(dāng)使雙方的權(quán)利義務(wù)盡可能對等，通過課以行政方特定義務(wù)并賦予相對方一定權(quán)利，通過認(rèn)真貫徹行政公開原則，在行政程序中保障雙方的平等性，通過聽證、申辯等具體制度使雙方的平等具體化。



政府與公民的關(guān)系是當(dāng)今社會公共行政和行政法制的一個主題。傳統(tǒng)的行政觀念是行政主體在行政法關(guān)系中處于主導(dǎo)地位，它決定著行政法關(guān)系的權(quán)利力與義務(wù)的內(nèi)容，具有國家權(quán)力的代言人的特征與相對人的關(guān)系是權(quán)力與服從、管理與被管理的關(guān)系。

從本質(zhì)上來說，行政機關(guān)與公民都享有獨立平等的主體資格。行政機關(guān)不因其代表國家從事行政管理活動就有高于公民的主體資格。公民亦不因其處于被管理者的地位,就不具有獨立主體資格而依附于行政機關(guān)。本文所講的行政主體與相對人平等是指行政主體與行政相對人的地位、行政活動以及行政救濟等若干領(lǐng)域平等。

一、行政主體與行政相對人平等的理論基礎(chǔ)

我們應(yīng)當(dāng)樹立行政機關(guān)與公民平等的觀念，“平等不只適用于公民之間,同樣也應(yīng)適用于行政機關(guān)與公民(或組織)之間。沒有行政機關(guān)與公民之間的平等,也就沒有社會平等、公民之間的平等；行政機關(guān)與公民間的不平等,只會使公民與行政機關(guān)的關(guān)系更加緊張?！保?］

（一）從行政權(quán)力的來源看

按照古典自然法的觀點,國家是公民讓渡一部分權(quán)利而形成的。程序上民眾一旦授權(quán)給政府,行政權(quán)力便具有了對社會利益、資源進行權(quán)威性分配的合法性地位,這樣的國家和組織行使權(quán)力才有合法性。國家不得借國家利益和社會公共利益而隨意侵犯公民的權(quán)利。盧梭曾說:“權(quán)利平等及其所產(chǎn)生的正義概念乃是出自每個人對自己的偏私,因而也就是出自人的天性?！保?］對人的欲望不是通過縱向的等級制度來限制,而應(yīng)通過橫向的相互尊重與平等對待來限制。

（二）是憲政制度的要求

憲政是以憲法為前提,以民主政治為核心,以法治為基石,以保障人權(quán)為目的政治形態(tài)或政治過程。憲政要求保障人權(quán)和自由以及尊重人的價值和尊嚴(yán)。我國《憲法》第33條規(guī)定:“公民在法律面前一律平等?！边@一原則同樣也適用于政府與公民之間。只有在人人平等的情況下,憲政才被有意識地加以發(fā)展。自由和平等是憲政的終極關(guān)懷,也是最高理想。行政機關(guān)一向處于優(yōu)勢地位,對其進行限制是理性的表現(xiàn),平等是對政府的最好限制。

論文關(guān)鍵詞：行政主體；行政相對人；行政主體與行政相對人平等性；行政處罰；行政補償

論文摘要：行政主體與行政相對人在某些情形下應(yīng)當(dāng)平等，行政平等是憲政制度的要求也是現(xiàn)代法治的要求。支持行政主體與行政相對人平等的理論基礎(chǔ)是社會契約論和行政相對人的獨立性與行政的開放性的理念。行政主體與行政相對人并不是一概平等，只有在某些行政行為中才可以體現(xiàn)出來。比如行政補償、行政處罰、行政合同與行政收費中，甚至在某些抽象行政行為中亦能體現(xiàn)。

實現(xiàn)行政主體與行政相對人平等應(yīng)當(dāng)使雙方的權(quán)利義務(wù)盡可能對等，通過課以行政方特定義務(wù)并賦予相對方一定權(quán)利，通過認(rèn)真貫徹行政公開原則，在行政程序中保障雙方的平等性，通過聽證、申辯等具體制度使雙方的平等具體化。

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政府與公民的關(guān)系是當(dāng)今社會公共行政和行政法制的一個主題。傳統(tǒng)的行政觀念是行政主體在行政法關(guān)系中處于主導(dǎo)地位，它決定著行政法關(guān)系的權(quán)利力與義務(wù)的內(nèi)容，具有國家權(quán)力的代言人的特征與相對人的關(guān)系是權(quán)力與服從、管理與被管理的關(guān)系。

從本質(zhì)上來說，行政機關(guān)與公民都享有獨立平等的主體資格。行政機關(guān)不因其代表國家從事行政管理活動就有高于公民的主體資格。公民亦不因其處于被管理者的地位,就不具有獨立主體資格而依附于行政機關(guān)。本文所講的行政主體與相對人平等是指行政主體與行政相對人的地位、行政活動以及行政救濟等若干領(lǐng)域平等。

從古至今，無論中外，教育是一個民族，一個國家發(fā)展的內(nèi)在動力，每個人也應(yīng)有享受著受教育的權(quán)力與過程，人們都追求的是公平與公正的教育環(huán)境，所以教育公平一直是被熱議中的現(xiàn)實話題。我國自2008年深入推進教育公平和教育民主化改革以來，都直接指向了新的教育制度安排，其核心問題之一就是以政府行政改革和制度創(chuàng)新推進教育公平。

其實，高等教育公平與社會領(lǐng)域的其它公平有著共性，我們可以具體地把公平劃分為起點公平、過程公平和結(jié)果公平。高等教育的起點公平，所表現(xiàn)的就是尊重和保護每一個人接受教育權(quán)利平等、接受教育機會均等的基本人權(quán)；高等教育的過程公平，所表現(xiàn)的就是如果在起點不公的現(xiàn)實中，可以通過相應(yīng)的宏觀制度、政策和微觀層面的師生關(guān)系的互動等繼續(xù)體現(xiàn)和維護教育公平；高等教育的結(jié)果公平，所表現(xiàn)的是最終收益，學(xué)生的學(xué)業(yè)成就上的最具有實質(zhì)性的公平，是教育的質(zhì)量層面和目標(biāo)層面上的平等收益。

1創(chuàng)新行政管理對高等教育公平的積極作用

可以說，政府加強制度建設(shè)，是正確處理利益關(guān)系、妥善解決利益矛盾、促進和保障社會公平正義最根本、最有效的途徑。實現(xiàn)高等教育公平，也是復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，同時也是一個需要逐步實現(xiàn)行政管理制度改革與創(chuàng)新的歷史過程。作為由國家實行的公共行政政策，擴大高等教育公平的主要途徑是：政府首先必須以行政實行每一個教育階段的制度，逐漸普及教育；在教育的政策制定和制度安排上，必須要消除基于偏見、意識形態(tài)或既得利益的不公平限制，形成公平、公正和公開的規(guī)則；教育資源的合理配置基本原則是有利于縮小事實存在的不公平差距，糾正教育資源配置不公的狀況，處于弱勢群體最應(yīng)該首要的給予幫助等等。

1.1高等教育公平體現(xiàn)出服務(wù)型政府的效能

如何實現(xiàn)高等教育公平的理想呢？全社會要實教育的共同發(fā)展，主要責(zé)任在政府。俗話說，“只有想不到的事兒，沒有辦不到的事兒?！闭畱?yīng)該通過創(chuàng)新針對教育上的行政管理制度盡最大可能解決一些極其難辦的事情，就像前邊所說關(guān)于“教育公平所表現(xiàn)出的上學(xué)難、擇校難等問題”，可以想象，政府行政行為的難度和阻力是前所未有的。比如培養(yǎng)一名專業(yè)能力精、綜合素質(zhì)強的大學(xué)生涉及到的高等教育培養(yǎng)模式，專業(yè)設(shè)置，師資力量和科研氛圍等等都是有著較高的標(biāo)準(zhǔn)，辦好每一所高校所涉及的問題面還要比這些更廣，其難度更是可想而知的。所以，政府要充分發(fā)揮服務(wù)型效能解決問題，高等教育質(zhì)量自然就上去了。因為教育公平不僅僅是我國面臨的困惑，也已成為世界各國面臨的困惑，教育公平更是檢驗一個國家建立服務(wù)型政府具有說服力的標(biāo)準(zhǔn)。

法治政府的建立是一個國家法治文明的基本標(biāo)志。在一個什么樣的理念下去進行法治政府制度的建構(gòu)，去指導(dǎo)行政機關(guān)的依法行政，對于加快我國的法治建設(shè)具有重要的意義。

一、行政法律關(guān)系主體地位的定位及其弊端

（一）行政法律關(guān)系主體地位的實然定位

行政法律關(guān)系主體地位，實質(zhì)上是指行政主體和行政相對方之間在行政法律關(guān)系中權(quán)利和義務(wù)的綜合體現(xiàn)。無論是我國當(dāng)前法律、法規(guī)的規(guī)定，還是在學(xué)界，幾乎都一致認(rèn)為行政法律關(guān)系是一種隸屬型法律關(guān)系，其主體的地位是不平等的。如卓澤淵教授在對法律關(guān)系分類時，按照法律關(guān)系各主體間的法律地位是否平等，分為平權(quán)型的法律關(guān)系和隸屬型的法律關(guān)系，并認(rèn)為行政法律關(guān)系是最為典型的隸屬型法律關(guān)系，在這種關(guān)系中，行使職權(quán)的機關(guān)可通過單方面的意思表示而要求相對方服從。羅豪才教授認(rèn)為，非對等性是行政領(lǐng)域的法律關(guān)系區(qū)別于其他部門法律關(guān)系的重要特征。張正釗教授認(rèn)為，行政主體在行政法律關(guān)系中居于支配、指揮的地位，具有固有性和不可替代性，而行政相對人則在行政法律關(guān)系中居于從屬、被支配地位。我國當(dāng)前行政復(fù)議法及行政訴訟法中規(guī)定的“復(fù)議、起訴不停止執(zhí)行”的原則也是主體地位不平等的體現(xiàn)。行政法律關(guān)系主體地位不平等的觀點主要是基于行政權(quán)屬于管理權(quán)的本質(zhì)特征，管理重在效率，就必然要求行政權(quán)具有效力的公定力和先定力，要求行政相對人必須首先無條件的服從行政主體的行政。

（二）行政主體實然定位帶來的缺陷

與行政法律關(guān)系主體地位不平等相適應(yīng)的整個社會關(guān)系幾乎都處于計劃和管制狀態(tài)，政府在整個管制過程中起到了“超人”之作用。在傳統(tǒng)政府下，可以說根本不存在“依法行政”，行政和法律之間幾乎沒有什么區(qū)別。“在社會主義社會中，由于不存在自發(fā)的私的法律關(guān)系余地，只存在著為了社會利益管理的空間，所以一切法律都變成了行政，所有既定規(guī)則亦都變成了自由裁量和種種基于社會功利的考慮?！比欢S著社會的發(fā)展，這種“行政國家”、“全能政府”的弊端開始凸顯無遺。行政主體始終以“管理者”、“當(dāng)權(quán)者”的角色凌駕于行政相對方之上，行政相對方只有惟命是從，否則就會受到相應(yīng)的處罰，這就造成行政主體和相對人之間的對恃、敵對狀態(tài)，而最終導(dǎo)致行政效率低下，人、財、物資源浪費嚴(yán)重，違法行政對人權(quán)自由的嚴(yán)重侵害，腐敗猖獗等惡性循環(huán)的結(jié)果。

內(nèi)容摘要：行政裁量的廣泛存在是現(xiàn)代行政法的顯著特征。但是，根據(jù)法治行政的原理，這種裁量權(quán)的行使并不是絕對“自由”、恣意枉為的，而是要受到法的一般原理、原則的拘束。行政自我拘束原則正是從平等原則中衍生出來的控制裁量權(quán)行使的行政法的一般原則。行政自我拘束原則以憲法上的平等原則、實質(zhì)意義的依法行政原則為理論根據(jù)，具有嚴(yán)格的法律構(gòu)成要件。行政自我拘束原則作為規(guī)范行政主體合理、正當(dāng)?shù)牟昧堪讣闹匾h(huán)節(jié)，可以為司法審查提供具體的審查基準(zhǔn)，并為行政裁量的持續(xù)存在提供制度上的空間。

關(guān)鍵詞：行政裁量平等原則行政自我拘束司法審查

早有學(xué)者指出：“行政法的基本原則，是行政法理論中帶有根本性的問題。正確理解行政法的基本原則對于行政法的理論與實踐，對于加強行政領(lǐng)域的法制建設(shè)，實現(xiàn)依法行政都具有重要意義?！盵1]而回顧我國行政法學(xué)發(fā)展的歷史進程，對于行政法原則的研究一直都是理論研究方面的重鎮(zhèn)。從最初的“行政合法性原則”和“行政合理性原則”的提出，[2]到最近幾年諸多學(xué)者對于行政法基本原則進行了“反思與重構(gòu)”，并提出了一些新的重要的論述。[3]相比較于我國行政法學(xué)剛剛初創(chuàng)時期的行政法原則研究，目前的理論資源已經(jīng)相當(dāng)豐富。從近幾年的研究來看，至少在行政法研究領(lǐng)域介紹的基本原則有：法律保留原則[4]、比例原則[5]、合理性原則[6]、信賴保護原則[7]、必要性原則[8]、合法預(yù)期原則[9]等等。隨著現(xiàn)代給付行政的發(fā)展和實質(zhì)行政法治的提出，關(guān)于調(diào)控行政的法必然要求原則的多緯度和多層次?！霸诳刂菩姓昧浚乐剐姓б獾闹贫冉ㄔO(shè)方面，主流的走向是在行政訴訟中建立司法權(quán)對行政裁量的范圍、目的等進行司法審查的制度，以此保障行政權(quán)對行政活動合法性和對社會成員權(quán)益的保障。但是，值得關(guān)注的是，除上述通過外部的制度作用達到控制目的的制度安排之外，還存在著另一個不同的發(fā)展趨向，這就是行政權(quán)以自我拘束的方式限定裁量空間的制度形式?！盵10]因此在各國的行政法發(fā)展過程中，根據(jù)法的一般原理、原則，逐漸發(fā)展出行政自我拘束原則對行政機關(guān)的裁量權(quán)進行控制。

一、行政自我拘束原則的提出及其含義

現(xiàn)代社會行政權(quán)參與社會領(lǐng)域的廣度和深度都在加強，這對于傳統(tǒng)的行政法理論甚至是法治理念都帶來了挑戰(zhàn)，比如說行政立法的出現(xiàn)破壞了古典主義的權(quán)力分立制度；行政自由裁量權(quán)的司法審查原則和標(biāo)準(zhǔn)成為各國司法審查實踐中的難點和瓶頸；行政指導(dǎo)和大量的行政規(guī)劃、經(jīng)濟社會立法等等更是賦予了行政權(quán)空前的任務(wù)。隨著行政進入“給付行政”、“服務(wù)行政”時代，傳統(tǒng)的依法行政即嚴(yán)格的“無法律無行政”原則已經(jīng)不能適應(yīng)復(fù)雜多變的社會生活和需要“生存照顧”的國民對于行政的要求。從立法政策方面考慮，需要在法律上留給行政更多的“自由”空間，以方便行政能夠積極、主動地為國民提供社會福利和幫助，為國民創(chuàng)造一個安定、和諧、繁榮的生活環(huán)境。這樣，行政權(quán)就在法律上獲得了足夠的裁量權(quán)，能夠根據(jù)自己對于社會情勢的判斷進行積極、主動行政。

而且從行政法本身的特點來看，也需要有行政裁量的存在。甚至在一些行政法學(xué)者看來，行政裁量的存在正是行政法的精髓所在。因為隨著社會的不斷發(fā)展變化，單純的秩序行政無力面對日益增加的社會職能，法律的約束會導(dǎo)致行政效能的減弱和國民期望的落空。而且現(xiàn)實中的行政非常復(fù)雜，特別在一些涉及到專門技術(shù)性的領(lǐng)域，通過法律將行政的全部內(nèi)容事無巨細(xì)地加以規(guī)定和計劃，倒不如留給行政一定的活動空間，以方便靈活處理個別的情況。正如日本行政法學(xué)者南博方所說：行政法就是關(guān)于行政的法。行政是有生命之物。即是有生命的，便總希望自由，嫌惡約束。行政法雖然是制約行政權(quán)的法，但要把行政和法結(jié)合起來卻十分困難。若是強調(diào)行政一面，則法的制約作用要遭到破壞；或者強調(diào)法的一面，則行政被窒息，行政目標(biāo)難于實現(xiàn)。[11]我國王名揚先生也指出，“行政法一方面給予政府有效地執(zhí)行手段，另一方面控制政府的權(quán)力，政府只能依法行政，維護公民的合法權(quán)益。從行政法學(xué)的觀點來看，行政好比一部機器，這部機器需要強大的動力，才能充分發(fā)揮為人民服務(wù)的作用，但是機器必須得到有效的控制，否則機器的動力愈大，可能產(chǎn)生的損害也愈大。動力和控制是行政活動中的對立統(tǒng)一，二者不可分離?！盵12]尤其是，“對于有效地實現(xiàn)某個重要的社會目的來講，為自由裁量權(quán)留出相當(dāng)?shù)挠嗟匾苍S是至關(guān)重要的?！盵13]

內(nèi)容摘要：行政裁量的廣泛存在是現(xiàn)代行政法的顯著特征。但是，根據(jù)法治行政的原理，這種裁量權(quán)的行使并不是絕對“自由”、恣意枉為的，而是要受到法的一般原理、原則的拘束。行政自我拘束原則正是從平等原則中衍生出來的控制裁量權(quán)行使的行政法的一般原則。行政自我拘束原則以憲法上的平等原則、實質(zhì)意義的依法行政原則為理論根據(jù)，具有嚴(yán)格的法律構(gòu)成要件。行政自我拘束原則作為規(guī)范行政主體合理、正當(dāng)?shù)牟昧堪讣闹匾h(huán)節(jié)，可以為司法審查提供具體的審查基準(zhǔn)，并為行政裁量的持續(xù)存在提供制度上的空間。

關(guān)鍵詞：行政裁量平等原則行政自我拘束司法審查

早有學(xué)者指出：“行政法的基本原則，是行政法理論中帶有根本性的問題。正確理解行政法的基本原則對于行政法的理論與實踐，對于加強行政領(lǐng)域的法制建設(shè)，實現(xiàn)依法行政都具有重要意義。”[1]而回顧我國行政法學(xué)發(fā)展的歷史進程，對于行政法原則的研究一直都是理論研究方面的重鎮(zhèn)。從最初的“行政合法性原則”和“行政合理性原則”的提出，[2]到最近幾年諸多學(xué)者對于行政法基本原則進行了“反思與重構(gòu)”，并提出了一些新的重要的論述。[3]相比較于我國行政法學(xué)剛剛初創(chuàng)時期的行政法原則研究，目前的理論資源已經(jīng)相當(dāng)豐富。從近幾年的研究來看，至少在行政法研究領(lǐng)域介紹的基本原則有：法律保留原則[4]、比例原則[5]、合理性原則[6]、信賴保護原則[7]、必要性原則[8]、合法預(yù)期原則[9]等等。隨著現(xiàn)代給付行政的發(fā)展和實質(zhì)行政法治的提出，關(guān)于調(diào)控行政的法必然要求原則的多緯度和多層次?！霸诳刂菩姓昧浚乐剐姓б獾闹贫冉ㄔO(shè)方面，主流的走向是在行政訴訟中建立司法權(quán)對行政裁量的范圍、目的等進行司法審查的制度，以此保障行政權(quán)對行政活動合法性和對社會成員權(quán)益的保障。但是，值得關(guān)注的是，除上述通過外部的制度作用達到控制目的的制度安排之外，還存在著另一個不同的發(fā)展趨向，這就是行政權(quán)以自我拘束的方式限定裁量空間的制度形式?！盵10]因此在各國的行政法發(fā)展過程中，根據(jù)法的一般原理、原則，逐漸發(fā)展出行政自我拘束原則對行政機關(guān)的裁量權(quán)進行控制。

一、行政自我拘束原則的提出及其含義

現(xiàn)代社會行政權(quán)參與社會領(lǐng)域的廣度和深度都在加強，這對于傳統(tǒng)的行政法理論甚至是法治理念都帶來了挑戰(zhàn)，比如說行政立法的出現(xiàn)破壞了古典主義的權(quán)力分立制度；行政自由裁量權(quán)的司法審查原則和標(biāo)準(zhǔn)成為各國司法審查實踐中的難點和瓶頸；行政指導(dǎo)和大量的行政規(guī)劃、經(jīng)濟社會立法等等更是賦予了行政權(quán)空前的任務(wù)。隨著行政進入“給付行政”、“服務(wù)行政”時代，傳統(tǒng)的依法行政即嚴(yán)格的“無法律無行政”原則已經(jīng)不能適應(yīng)復(fù)雜多變的社會生活和需要“生存照顧”的國民對于行政的要求。從立法政策方面考慮，需要在法律上留給行政更多的“自由”空間，以方便行政能夠積極、主動地為國民提供社會福利和幫助，為國民創(chuàng)造一個安定、和諧、繁榮的生活環(huán)境。這樣，行政權(quán)就在法律上獲得了足夠的裁量權(quán)，能夠根據(jù)自己對于社會情勢的判斷進行積極、主動行政。

而且從行政法本身的特點來看，也需要有行政裁量的存在。甚至在一些行政法學(xué)者看來，行政裁量的存在正是行政法的精髓所在。因為隨著社會的不斷發(fā)展變化，單純的秩序行政無力面對日益增加的社會職能，法律的約束會導(dǎo)致行政效能的減弱和國民期望的落空。而且現(xiàn)實中的行政非常復(fù)雜，特別在一些涉及到專門技術(shù)性的領(lǐng)域，通過法律將行政的全部內(nèi)容事無巨細(xì)地加以規(guī)定和計劃，倒不如留給行政一定的活動空間，以方便靈活處理個別的情況。正如日本行政法學(xué)者南博方所說：行政法就是關(guān)于行政的法。行政是有生命之物。即是有生命的，便總希望自由，嫌惡約束。行政法雖然是制約行政權(quán)的法，但要把行政和法結(jié)合起來卻十分困難。若是強調(diào)行政一面，則法的制約作用要遭到破壞；或者強調(diào)法的一面，則行政被窒息，行政目標(biāo)難于實現(xiàn)。[11]我國王名揚先生也指出，“行政法一方面給予政府有效地執(zhí)行手段，另一方面控制政府的權(quán)力，政府只能依法行政，維護公民的合法權(quán)益。從行政法學(xué)的觀點來看，行政好比一部機器，這部機器需要強大的動力，才能充分發(fā)揮為人民服務(wù)的作用，但是機器必須得到有效的控制，否則機器的動力愈大，可能產(chǎn)生的損害也愈大。動力和控制是行政活動中的對立統(tǒng)一，二者不可分離?！盵12]尤其是，“對于有效地實現(xiàn)某個重要的社會目的來講，為自由裁量權(quán)留出相當(dāng)?shù)挠嗟匾苍S是至關(guān)重要的?！盵13]

【摘要】

行政公正指行政主體及其工作人員辦事公道，不徇私情，平等對待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對人。行政公正包括實體公正、程序公正和形象公正三個方面的內(nèi)容,三者有著內(nèi)在的必然聯(lián)系。筆者就構(gòu)建行政公正的經(jīng)濟、政治、文化和法律平臺進行了深入的分析。

正義是人類社會至高無上的標(biāo)準(zhǔn),公正則是法律的最高價值。何謂公正？如何實現(xiàn)公正？在西方思想史上，自亞里士多德以來，有關(guān)公正的論證可謂學(xué)派林立，經(jīng)久不衰。美國著名哲學(xué)家羅爾斯在《正義論》開篇中指出，公正是“社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”［1］（P231）各理論學(xué)說強調(diào)一個核心的理念：公正意味著每個人在同等情況下應(yīng)得到同等對待。一般來說，公正意味著維護正義和中立，防止徇私舞弊，其核心是無私和中立。公正的理念在西方各國法律體系中也占據(jù)著非常重要的地位。如英國法治以NaturalJustice(自然正義)為其核心觀念，美國憲政以DueProcessofLaw（正當(dāng)法律程序）和CheckandBalance（制約平衡）為其支柱。

行政公正原則指行政主體及其工作人員辦事公道，不徇私情，平等對待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對人。［2］（P48）行政公正原則的基本精神是公平、合理地對待行政相對人和處理行政管理事項。行政公正是確保行政機關(guān)行使行政權(quán)的過程和結(jié)果可以為社會一般理性人認(rèn)同、接受所要遵循的原則。“行政公正要求改變過去權(quán)威行政的陳舊觀念，實行民主行政、公正行政、公平行政、公開行政?！薄靶姓鳛橐粋€整體，既是行政機關(guān)及行政人員的自我要求，也是社會公眾的外在期望?！保?］（P48）

一、行政公正的邏輯起點—控制行政機關(guān)的自由裁量權(quán)

行政公正原則相當(dāng)程度上是與自由裁量權(quán)聯(lián)系在一起的，只有當(dāng)行政官員在法律規(guī)定的框架內(nèi)有選擇行動的權(quán)力的時候，才會對其要求公正。行政機關(guān)在行政過程中，依據(jù)法律積極的明示或消極的默許，基于行政目的，自由斟酌、選擇自己認(rèn)為正確的行為的權(quán)力，稱之為自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)的核心內(nèi)容。從某種意義上說，行政自由裁量權(quán)的存在和擴大，一方面是使普遍的法律、行政法規(guī)更好地適應(yīng)了紛繁復(fù)雜和發(fā)展變化的具體情況，大大提高了行政效率，另一方面又為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力提供了可乘之機。既然行政自由裁量權(quán)的存在和擴大是現(xiàn)代行政的必然要求，我們能做的務(wù)實的選擇就是如何用法律來控制、規(guī)范它的行使，從而盡量減少行政自由裁量權(quán)可能帶來的負(fù)面作用和影響，而行政公正的原則實質(zhì)上是防止濫用自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則。

[摘要]平等原則作為憲法位階的一般原則，系一切法律的基本原則，其基本內(nèi)涵是：同等情況同等對待，不同情況區(qū)別對待。平等的公法內(nèi)涵是：國家不得恣意地實施差別待遇。平等原則適用的實質(zhì)是其歸類問題，要滿足平等原則的要求，合理的歸類是不可避免的。在行政立法、行政執(zhí)法、司法審查的三大領(lǐng)域中引入憲法位階之平等原則的意義在于解決因具體法律規(guī)則的缺位，相對方雖可叩開法院大門，但仍無法獲得有效救濟之困惑。

[關(guān)鍵詞]平等；歸類；標(biāo)準(zhǔn)；適用

人類最早的平等觀念產(chǎn)生于古希臘，公元前6世紀(jì)梭倫曾說：“制訂法律，無貴無賤，一視同仁，直道而行，人人各得其所。”[1]公元前5世紀(jì)雅典政治家伯里克利在《雅典陣亡將士國葬典禮上的演說》中，第一次提出了“解決私人爭執(zhí)的時候，每個人在法律上都是平等的”[2]口號，并論述了雅典民主制與法律的關(guān)系：“這種民主制的特點在于政權(quán)是在公民手中，每個人在法律上是平等的，在私人生活中是自由而寬恕的，但在公共事務(wù)中則遵守法律”[2].與古希臘時期的平等觀主要集中于批判奴隸制度，男女不平等及希臘人與外國人之間的不平等相比，近代的平等觀發(fā)展為要求公民于國家權(quán)力前或法律上的一律平等，因為“商品是天生的平等派”[3].1776年美國獨立宣言以及1789年法國人權(quán)宣言則標(biāo)志著平等思想已從政治的主張落實為法律，強調(diào)公民對國家意思形成的平等參與及特權(quán)的禁止。在當(dāng)代，平等觀主要是基于分配正義而主張的事實平等，亦即主張基于基本人權(quán)同等之上的存在合理差別的平等。平等的實質(zhì)是基于政治結(jié)構(gòu)與社會制度之上的權(quán)利與義務(wù)的分配問題，在公法上則體現(xiàn)為國家權(quán)力對社會資源再分配的干預(yù)問題。

一、平等的概念與公法內(nèi)涵

平等，被稱為橫跨哲學(xué)、政治學(xué)、倫理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域的“戈爾地雅斯難1.”自柏拉圖、亞里士多德之后，許多圣賢先哲留下無數(shù)真知灼見。然而確如薩托利一再所說：“平等問題的復(fù)雜性——我把它稱為迷宮?！盵4]以至于時至今日，人類仍一直被這一問題所深深困擾。

不平等的起因，正如盧梭說剖析的，可分為兩類：“一種，我把它叫做自然的或生理上的不平等，因為它是基于自然，由于年齡、健康、體力以及智慧或心靈的性質(zhì)不同而產(chǎn)生的；另一種可以稱為精神上的不平等，因為它是起因于一種協(xié)議，由于人們的同意而設(shè)定的，或者是它的存在為大家所認(rèn)可的。第二種不平等包括某一些人由于損害別人而得以享受的各種特權(quán)，比如：比別人更富足，更光榮，更有權(quán)勢，或者叫別人服從他們。并且盧梭還明確闡述了資產(chǎn)階級的平等要求，他提出了人人生平等，財產(chǎn)應(yīng)盡可能地平等分配，以及在法律面前人人平等，人人政治權(quán)利平等的要求?！盵5]同時盧梭指出，以私有財產(chǎn)為基礎(chǔ)的國家是社會不平等的根源。

在國家行政法治化的進程中，應(yīng)當(dāng)確立和統(tǒng)一行政征收制度。所謂行政征收，是指一國政府基于公共需要依法無償取得相對人財產(chǎn)（貨幣表現(xiàn)）的行為，其制度化表現(xiàn)為一個國家的稅收制度和行政收費制度。[1]長期以來，人們對“天經(jīng)地義”的稅收制度不存質(zhì)疑。但近幾年來，隨著經(jīng)濟生活市場化和全球化、國家政治民主化和法治化的快速進展，稅收政策、稅收法治化以及稅收制度中的非國民待遇等問題越來越為人注目；更為受人關(guān)注的是名目繁多的行政收費及其帶來的社會問題，政府部門亂收費帶來的諸如企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、行政腐敗等社會問題正考驗著社會各方面的忍耐力。關(guān)注稅費，可能會涉及兩個基本角度：稅費關(guān)系著國家財力和政府能力及其發(fā)展，[2]關(guān)系著具有基本權(quán)利性質(zhì)的公民財產(chǎn)權(quán)及其保障。人們越來越認(rèn)識到更新和發(fā)展稅費征收觀念、確立和遵循行政征收原則、建立和完善行政征收制度具有重要的現(xiàn)實意義。

一

關(guān)于稅收制度的正當(dāng)性說明，幾個世紀(jì)以來產(chǎn)生了眾多學(xué)說。17世紀(jì)的公共福利說認(rèn)為，國家的職能是滿足公共需要，增進公共福利，因此需要通過征稅取得用以實現(xiàn)國家職能的費用；18世紀(jì)的交換說與盧梭、亞當(dāng)o斯密等著名的思想家相聯(lián)系，因而該學(xué)說以社會契約論和自由主義的國家觀為基礎(chǔ)，認(rèn)為國家和個人是各自獨立平等的主體，國民因國家活動而得到利益，理應(yīng)向國家納稅以作為報償，因而稅收體現(xiàn)的是國家與國民之間的一種特別交換關(guān)系；19世紀(jì)起源于英國、后發(fā)展于德國的稅收犧牲說，最終以黑格爾的國家有機體學(xué)說為基礎(chǔ)，認(rèn)為個人生活必須依賴國家的生存，為了維持國家的生存而納稅，是每個公民當(dāng)然的義務(wù)；20世紀(jì)與凱恩斯主義一脈相承的經(jīng)濟調(diào)節(jié)說認(rèn)為，由于存在市場失靈，市場機制不能進行資源的有效配置和公平分配社會財富，因而需要社會經(jīng)濟政策予以調(diào)節(jié)和矯正。而稅收是國民經(jīng)濟運行和社會分配的重要手段。上述學(xué)說以及其它關(guān)于稅收合理性說明的理論，[3]有的富有濃厚的政治學(xué)色彩，有的充滿了社會學(xué)概念，有的具有鮮明的經(jīng)濟學(xué)意義。各種學(xué)說理論基礎(chǔ)、邏輯風(fēng)格各異，但殊途同歸，國家稅收正當(dāng)性得以說明。受各種理論學(xué)說的啟示和誘導(dǎo)，人們能夠理性地認(rèn)同這樣的邏輯和結(jié)論：公民或者說人民納稅支持國家和政府執(zhí)行公共職能、履行公共責(zé)任，才能有國防、公共安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施；無論市場化的程度多高，經(jīng)濟發(fā)展離不開政府與市場的配合，市場配置資源失靈，國家和政府通過稅收措施制約經(jīng)濟冷熱，熨平經(jīng)濟周期，平衡經(jīng)濟波動；社會財富積累的一般規(guī)律預(yù)示著社會收入再分配的必要，政府依靠稅收維持社會公平，保障社會穩(wěn)定。類似的邏輯推理和結(jié)論使稅收及其制度化存在的正當(dāng)性不容置疑。

行政收費既不是為了公平的社會分配而求取社會穩(wěn)定，也不是為了公共設(shè)施的建設(shè)而輸出公共服務(wù)，又不是為了療治市場的失靈而平衡經(jīng)濟發(fā)展，行政收費制度與國家稅收制度不同，其正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)在于它的特別交易性：使用國有土地、礦產(chǎn)資源，政府收取資源使用費；企業(yè)超過法定排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，政府征收排污費；等等。使用國有資源繳納資源使用費、超標(biāo)排污繳納排污費，行政收費建立在這種特別交易基礎(chǔ)上顯示了它的合理性：特別收入滿足特別支出。行政收費的特別交易性表現(xiàn)為這種交易不是真正的市場交易和等價交易，盡管近幾年來有些國有資源的使用權(quán)開始啟動拍賣程序，從而使這種交易多少帶有市場色彩，但它畢竟不同于一般的市場等價交易。這種特別交易也不能說明行政收費具有補償性，因為將使用資源作為繳納資源使用費的補償，或者將超標(biāo)排污視為征收排污費的補償，等于為特別收入而特別支出，不符合社會一般常識和行政收費的基本邏輯。

無論稅收還是收費，行政征收的正當(dāng)性能夠獲得邏輯的理論說明，但其現(xiàn)實正當(dāng)性卻需要一定理念的呵護和維持。也可以這樣認(rèn)為，當(dāng)行政征收的正當(dāng)性本身保持沉默的時候，法治、平等、人權(quán)等理念能夠塑造行政征收正當(dāng)性的實踐。其一，近現(xiàn)代以來，法治理念普及于公共生活諸領(lǐng)域?！白舛愂欠傻膭?chuàng)造物”、“無法律則無課稅”等至理名言是稅收領(lǐng)域法治理念的濃縮。[4]為保障稅收和收費的現(xiàn)實正當(dāng)性，必須在行政征收領(lǐng)域確立和張揚法治理念：未經(jīng)人民或其代表同意，不得征稅、收費或以其它形式剝奪公民、法人和其他組織的合法財產(chǎn)，無代表則無征收；行政征收制度由國家立法確立，所有行政征收行為必須依法而行，無法律則無征收；無論稅收還是收費包括抽象的行為和具體的行為，都應(yīng)當(dāng)納入司法審查的視野，無救濟則無征收。其二，近些年來，平等觀念越來越廣泛地滲透進政治、經(jīng)濟和社會生活。在公共權(quán)力領(lǐng)域，平等不再僅僅意味著法律適用上的平等，社會成員已經(jīng)產(chǎn)生了獲取立法平等對待的新的渴望。行政征收領(lǐng)域的平等觀念基于這樣一些不證自明的常識而自然產(chǎn)生：社會成員具有平等的國民身份或公民資格；收入多的人多納稅，收入少的人少納稅；誰使用誰繳費，誰受益誰繳費。由上述政治和社會常識支持的平等理念不斷質(zhì)疑稅收領(lǐng)域的優(yōu)惠政策和稅收立法上的非國民待遇現(xiàn)象，促使行政征收機關(guān)通過實踐平等理念而接近行政征收的現(xiàn)實正當(dāng)性；其三，十幾年來，人權(quán)理念越來越深刻地影響著人們的生活方式，并日益作用于公共生活，進而使人權(quán)在某種意義上逐步成為公共權(quán)力的界限。行政征收領(lǐng)域的人權(quán)理念使得財產(chǎn)權(quán)成為國家與公民、政府與社會相互關(guān)系中的重要概念，敦促著政府的行政征收以法治姿態(tài)面對公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權(quán)。人權(quán)意義上的財產(chǎn)權(quán)觀念已經(jīng)促使政府檢討現(xiàn)行稅收和收費制度，在行政征收領(lǐng)域認(rèn)同私人財產(chǎn)不受侵犯。

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