各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

農(nóng)村稅費改革以來，各地按照國務(wù)院關(guān)于“制止新債、摸清舊債、明確責任、分類處理、逐步化解”的要求，積極穩(wěn)妥地開展化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作，取得了一定成效。但鄉(xiāng)村債務(wù)涉及面廣，情況復雜，化解工作進展緩慢，已成為當前農(nóng)村工作中的一個難點問題。一些地方債務(wù)底數(shù)不清，責任不明確；一些地方新債不斷發(fā)生，屢禁不止；一些地方化解債務(wù)主動性不夠，存在“等、靠、要”思想，缺乏有效解決鄉(xiāng)村債務(wù)的辦法；一些地方債權(quán)人與債務(wù)人雙方矛盾尖銳，成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。沉重的鄉(xiāng)村債務(wù)影響了基層政權(quán)組織的正常運轉(zhuǎn)，制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會事業(yè)的健康發(fā)展，并成為誘發(fā)農(nóng)民負擔反彈的嚴重隱患。為推進農(nóng)村綜合改革，鞏固農(nóng)村稅費改革成果，防止農(nóng)民負擔反彈，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就做好清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作提出以下意見：

一、全面清理核實，鎖定債務(wù)數(shù)額

清理核實鄉(xiāng)村債務(wù)的原則和要求：一是摸清底數(shù)。要對**年12月31日以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織形成的債權(quán)和債務(wù)，包括以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會等名義擔保形成的債務(wù)，尤其是舉辦農(nóng)村義務(wù)教育形成的債務(wù)，進行全面核實，分類清理。地方各級人民政府要采取切實可行的債權(quán)保全措施，嚴厲制止和打擊逃廢債務(wù)行為，切實維護債權(quán)人的合法權(quán)益。二是嚴格審核。地方各級農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導小組要組織財政、審計、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察、金融、教育等相關(guān)部門，結(jié)合清理和規(guī)范鄉(xiāng)村財政財務(wù)，對鄉(xiāng)村債務(wù)進行認真審核，逐項核實認定，鎖定債務(wù)數(shù)額。三是明確責任。根據(jù)鄉(xiāng)村債務(wù)形成的原因，明確債務(wù)償還的責任，落實到單位或個人。四是分類處理。要區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)和村級債務(wù)的不同性質(zhì)，采取有針對性的化解措施和辦法，分類處理，逐步化解。

要在認真清理核實的基礎(chǔ)上，按債務(wù)的來源和用途，逐筆登記造冊，建立債務(wù)臺賬和債權(quán)債務(wù)數(shù)據(jù)庫，實行動態(tài)管理。建立縣、鄉(xiāng)、村三級債務(wù)動態(tài)監(jiān)控機制。實行定期報告制度，掌握債務(wù)變化情況和原因，及時采取有效的控制措施。

二、嚴格執(zhí)行政策，堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)

近十幾年來我國許多鄉(xiāng)村都陷入了越來越沉重的債務(wù)危機，債務(wù)問題成了一個令各級政府頭疼的大事。鄉(xiāng)村債務(wù)形成的原因復雜，既有制度層面的，也有管理層面的。多方面的因素相互作用，使得舊債未清，又添新債，債務(wù)的雪球越滾越大。2007年的三月至五月，我們重點選擇了新疆塔城地區(qū)作為樣本點，經(jīng)過近兩個月的實地調(diào)研，基本摸清了額敏縣七鄉(xiāng)、沙灣三鄉(xiāng)四個村和烏蘇市的鄉(xiāng)村債務(wù)債權(quán)情況，通過典型調(diào)查、座談，獲得第一手資料，在此基礎(chǔ)上，通過匯總、分類，預(yù)計新疆鄉(xiāng)村兩級債務(wù)的規(guī)模，分析其產(chǎn)生原因。本文針對新疆鄉(xiāng)村債務(wù)的行政、財政體制原因展開相應(yīng)的探索。

一、新疆鄉(xiāng)村負債的現(xiàn)狀

截至2007年末，全疆共有966個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，8965個行政村，新疆農(nóng)村幾乎是鄉(xiāng)鄉(xiāng)有債，村村欠錢。對新疆鄉(xiāng)村兩級債務(wù)規(guī)模的估算是一項非常困難的工作。由于數(shù)據(jù)不足,我們很難運用統(tǒng)計方法做出準確的定量分析。只能在現(xiàn)有的資料基礎(chǔ)上，做一個大致的測算。

根據(jù)自治區(qū)稅改辦2004年度全區(qū)鄉(xiāng)村兩級債務(wù)情況進行的調(diào)查，結(jié)果如下：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)總額36.35億元，債務(wù)總額58.23億元，其中：

1．鄉(xiāng)級：債權(quán)總額10.35億元，鄉(xiāng)均為120.77萬元；債務(wù)總額24.23億元，鄉(xiāng)均為282.73億元，債權(quán)債務(wù)相抵后，凈債務(wù)為13.88億元。

2．村級：債權(quán)總額為26億元，村均為26.9萬元；債務(wù)總額34億元，村均為35.16億元，債權(quán)債務(wù)相抵后，凈債務(wù)為8億元。

一、債務(wù)規(guī)模

調(diào)查的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3個村都存在規(guī)模龐大的債務(wù)。從表1可以看出，自1996年以來，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)增長速度都很快，到2001年底平均債務(wù)余額已高達545.7萬元。B鄉(xiāng)6年內(nèi)債務(wù)規(guī)模增長了3倍，年均增長20.1%；A鄉(xiāng)增長了5.4倍，年均增長32.4%；C鎮(zhèn)增長了11.6倍，年均增長50.5%。表2顯示，1990--2002年，F(xiàn)村和G村借款總額都超過100萬元。到2002年底這兩個村的借款余額分別為30.4萬元和16.5萬元，如果加上應(yīng)付款，債務(wù)規(guī)模會更大。

調(diào)查表明，債務(wù)用途對債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生了較大影響。辦公場館、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及興辦企業(yè)所需要的資金量較大，這些項目的興辦一般會急劇增加鄉(xiāng)村負債的規(guī)模。如C鎮(zhèn)1999---2002年債務(wù)規(guī)模劇增的原因就在于工業(yè)園區(qū)的拆遷與建設(shè)，A鄉(xiāng)1999年債務(wù)規(guī)模劇增的原因是修建了宏偉的鄉(xiāng)政府辦公樓。一般而言，從用途來看，發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負債主要用于興辦企業(yè)，提供投資額較大的公共產(chǎn)品，如C鎮(zhèn)所有的債務(wù)都用于舉辦企業(yè)和工業(yè)園建設(shè)，負債額較大。欠發(fā)達地區(qū)大部分鄉(xiāng)村債務(wù)用于發(fā)工資、上繳稅費任務(wù)，負債額因而較發(fā)達地區(qū)低。

二、債務(wù)結(jié)構(gòu)

(一)債權(quán)人結(jié)構(gòu)

鄉(xiāng)村債務(wù)的債權(quán)主體主要包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等正規(guī)金融機構(gòu)，農(nóng)村合作基金會等非正規(guī)金融組織，國外政府和國際金融組織，上級財政，單位和私人(包括個體工商戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部)等。表3為樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)2001年底的債權(quán)人構(gòu)成表。表4為調(diào)查村1990--2001年借款的債權(quán)人構(gòu)成表。

摘要：目前中國的鄉(xiāng)村經(jīng)濟運行隱含著很大的債務(wù)風險。對西部某地鄉(xiāng)村債務(wù)所做的實證分析表明：要從根本上解決這個問題，必須有相應(yīng)的政治體制、經(jīng)濟體制的重大變革。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村；債務(wù)；制度變革一、引言十一屆三中全會以后，中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速，農(nóng)民生活水平提高很大，農(nóng)村改革取得了巨大成就。但是，隨著改革的不斷深入，特別是二十世紀九十年代以來，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展又面臨一些新問題。其中之一，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會組織普遍陷入沉重的債務(wù)危機，這已經(jīng)成為稅費改革后農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定的一大障礙。至于全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額是多少，目前還沒有權(quán)威的全國統(tǒng)計數(shù)據(jù)，一些學者在抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上估計全國鄉(xiāng)村兩級債務(wù)總額不低于6000億元，這個數(shù)字已超過長期建設(shè)國債數(shù)額，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)近450萬元。許多個案研究結(jié)果都支持這個估計結(jié)果，如筆者對西部某縣級區(qū)進行實地調(diào)查所獲得的數(shù)據(jù)資料也證實了這一點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織償債能力十分有限，隨著償債期限的到來，如果到期的債務(wù)得不到清償，由此引起的各種社會矛盾也將爆發(fā)出來，從而影響到社會穩(wěn)定。目前關(guān)于鄉(xiāng)村債務(wù)問題的研究，大多屬于一般性的研究，基本上是就事論事地研究這個問題，而對于引起債務(wù)問題的更深層次原因，還很少有人進行研究。本文認為，鄉(xiāng)村債務(wù)問題所涉及到的范圍已經(jīng)超出其本身，是農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會問題的集中反映和發(fā)酵。本文首先對西部某縣級區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)進行實證研究，然后采用政治經(jīng)濟學的分析方法，對鄉(xiāng)村債務(wù)問題進行深層次考察。二、對D區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)的實證分析西部某市D區(qū)共有33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，501個村，全區(qū)人口81.2萬，2003年GDP為396143萬元，財政總收入22814萬元，在西部屬于經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)。截止2003年底，全區(qū)鄉(xiāng)村兩級債務(wù)總額為18542萬元，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村都有負債，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額為13472萬元，村級債務(wù)總額5070萬元，債務(wù)總額占全區(qū)當年GDP的4.68%，占區(qū)本級財政收入的81.27%.（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)基本情況在全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)13472萬元中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接債務(wù)為13181萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的97.84%；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義擔保發(fā)生的債務(wù)為291萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的2.16%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均直接債務(wù)為399萬元，負債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)額為995萬元，負債最少鄉(xiāng)也有99萬元。表1是D區(qū)33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債分布情況。

全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間接債務(wù)，總額為291萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均8.82萬元。其中：為個人擔保債務(wù)額172萬元，占59.1%；為其他單位擔保債務(wù)數(shù)額84萬元，占28.9%；為所屬企業(yè)擔保債務(wù)數(shù)額35萬元，占12.0%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)構(gòu)成：一是興建公共設(shè)施和公共產(chǎn)品支出形成的債務(wù)，為7564萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額的57.4%.其中：學校建設(shè)欠債4875萬元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的64.4%；道路修建欠債2176萬元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的28.8%；民政優(yōu)撫欠債91萬元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的1.2%；計劃生育欠債57萬元，占0.8%.二是彌補基金會資金缺口3015萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額的22.9%.其中：歷年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借款1884萬元，占62.5%，呆壞賬1131萬元，占37.5%.三是興建政府辦公樓、住宿樓等其它開支1154萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額的8.7%.四是借款興辦企業(yè)972萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額的7.4%.五是彌補日常開支476萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額的3.6%.（二）村級債務(wù)基本情況在村級債務(wù)總額5070萬元中，直接債務(wù)為4959萬元，占村級債務(wù)總額的97.53%，擔保債務(wù)為111萬元，占2.47%.村級債務(wù)分布。全區(qū)村級直接債務(wù)總額4959萬元，村平均債務(wù)9.9萬元。如果以鄉(xiāng)為單位分類，村級債務(wù)最多的鄉(xiāng)總額高達1070萬元，最少債務(wù)的鄉(xiāng)總額為4萬元。表2是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位計算的村級債務(wù)分布情況。

表2以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的村級債務(wù)分布情況負債額（萬元）50以下50～100101～200201～300301～4001000以上總額平均

鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)（個）10866214959萬元9.9萬元

村級擔保債務(wù)總額為111萬元。其中：為所屬企業(yè)擔保債務(wù)75萬元，占67.6%；為個人擔保債務(wù)19萬元，占17.1%；為其他單位擔保債務(wù)17萬元，占15.3%.形成村級債務(wù)的直接原因有以下幾個方面：一是生產(chǎn)性支出1773萬元，占村級債務(wù)總額的35.7%，其中：興辦企業(yè)投資負債958萬元，占54%；村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營支出負債679萬元，占38.3%.二是上繳稅費1603萬元，占村級債務(wù)總額的32.3%.其中：鄉(xiāng)統(tǒng)籌費欠款1307萬元，占81.5%；國家稅收欠債171萬元，占10.7%；部門收費、罰款負債6萬元，占0.4%.三是公益性支出1101萬元，占村級債務(wù)總額的22.2%.其中：道路修建支出欠債838萬元，占76.1%；教育支出欠債231萬元，占21.0%；衛(wèi)生支出欠債13萬元，占1.2%.四是除生產(chǎn)性支出、上繳稅費、公益性支出和管理費用以外的其它支出291萬元，占村級債務(wù)總額的5.9%.五是管理費用192萬元，占村級債務(wù)總額的3.9%.其中：村組干部報酬欠債135萬元，占70.3%；招待費用欠債16萬元，占8.3%.三、鄉(xiāng)村債務(wù)問題的政治經(jīng)濟學分析我國經(jīng)濟社會的二元結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)不僅存在巨大的發(fā)展差距，而且形成了兩種不同的運行體制。表面看來，鄉(xiāng)村債務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會組織財政支出大于收入的反映，實際上，這里面有著很復雜的原因，既有經(jīng)濟體制改革不到位方面的因素，也有政治制度安排不合理等方面的原因。（一）經(jīng)濟體制改革滯后形成的鄉(xiāng)村債務(wù)首先，從D區(qū)的鄉(xiāng)村債務(wù)構(gòu)成可以看出，興建公共設(shè)施和提供公共產(chǎn)品形成的負債占債務(wù)總量的一半以上，表明鄉(xiāng)村財政收支缺口很大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是1983年國家實行政社分設(shè)、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時獲得自主地位的，其功能在當時被定位于保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運作。但是，隨著向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，各級政府在職能劃分和支出范圍的劃分上開始模糊。隨著分稅制實施和各上級政府在財權(quán)的“強干弱枝”的政策導向下，省、地市級政府照搬中央政府加強宏觀調(diào)控的政策思路或取向，不斷加大財力的集中程度，在將財權(quán)上收的同時，基本事權(quán)卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府，履行事權(quán)所需財力與其可用財力極不對稱?？h、鄉(xiāng)兩級政府所履行的事權(quán)，大都剛性強、欠帳多，所需基數(shù)大、增長快而無法壓縮，如農(nóng)村的九年制義務(wù)教育和改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后的局面都成了基層政府特別是鄉(xiāng)級政府的沉重負擔。一方面，上級財政的集中度都在提高。比如，1993年的中央財政收入占全國財政收入的比重是22%，到2002年上升為54.9%，同時，省、市兩級也想方設(shè)法增加財力集中度，盡可能多地從下級財政抽取資金，將收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收，分稅制改革后，省級政府的財力集中程度從1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%.另一方面，各種升級達標的指令性目標又不斷地下達到鄉(xiāng)村，如農(nóng)村普及義務(wù)教育的普九、普六等公益事業(yè)或達標升級活動都需要鄉(xiāng)村出資，其中很多是遠遠超出了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際承受能力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級集體經(jīng)濟組織的功能開始被異化，擔負起更多超過其經(jīng)濟承受能力范圍之外的職責。為了完成省級政府下達的“普六”、“普九”任務(wù)，D區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村因為學校建設(shè)借債就達4875萬元。其次，為發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟而借債。發(fā)展是硬道理，無論是對中央政府，還是各級地方政府來說，中心工作就是發(fā)展經(jīng)濟。在發(fā)展本地經(jīng)濟的過程中，無論是省、市、縣級政府，還是鄉(xiāng)、村都有一種內(nèi)在沖動，實施所謂的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略就是這種思想的體現(xiàn)。因此，在推進工業(yè)化和市場化的進程當中，地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的干預(yù)程度不斷加大。上級政府的攤派不僅體現(xiàn)在教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入方面，而且還體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達招商引資和興辦企業(yè)硬指標上。在財力十分有限的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級集體經(jīng)濟組織只好舉債興辦企業(yè)，有些地方是要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦廠、村村冒煙。如果企業(yè)辦起來以后能夠贏利，當然也是一件好事，不存在債務(wù)風險，一切問題都還好解決。但是，從實踐來看，鄉(xiāng)村興辦的企業(yè)往往屬于競爭性行業(yè)，重復建設(shè)，受到資金、市場的限制，加上技術(shù)落后，經(jīng)營不善，從一開始就注定為短命項目，企業(yè)投產(chǎn)之日就是企業(yè)虧損之時，結(jié)果往往與初衷相悖，大多投資都以失敗告終，使鄉(xiāng)村背上沉重的債務(wù)負擔。除了鄉(xiāng)村直接投資興辦企業(yè)而負債以外，招商引資是當前地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟的一大手段。為了改善本地交通條件等投資環(huán)境，往往是市、縣政府統(tǒng)一要求投資修建道路，有的地方要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)通水泥路，有的地方甚至還要求村村通水泥路，往往上級政府所下?lián)苜Y金杯水車薪，更多地是通過行政命令由鄉(xiāng)村配套資金，為了完成任務(wù)，鄉(xiāng)村只好舉債。D區(qū)鄉(xiāng)村因道路修建造成的債務(wù)額達3014萬元。第三、鄉(xiāng)村負債也與鄉(xiāng)村機構(gòu)龐大、財政供養(yǎng)人數(shù)眾多有關(guān)，供養(yǎng)人員不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編和不在編的工作人員，而且還有村莊層面的村組干部，出現(xiàn)了“生之者寡，食之者眾”的嚴重格局。1984年，鄉(xiāng)體制恢復之初，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員僅有20人左右。1988年前后實行了重大改革，下放了一大批縣直屬部門歸鄉(xiāng)政府管理，而人事管理體制未健全，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹，人員過度增長。并且人員增長遠遠超過財政收入的增長，導致人頭費占財政支出的比重越來越大，以致形成90年代財政支出的絕大部分被用于人頭費的普遍現(xiàn)象，有了“吃飯財政”一說。當收入不足于彌補支出時，債務(wù)就開始形成。D區(qū)鄉(xiāng)村兩級在這方面的債務(wù)額為2113萬元，這個數(shù)字不算小。這充分說明基層政府機構(gòu)和村組干部人數(shù)嚴重超過實際需要。當然，也不排除其中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目追求高消費，建豪華辦公設(shè)施、購置小汽車、大吃大喝等行為的存在。

第四、不合理的農(nóng)村稅費形成的鄉(xiāng)村債務(wù)。農(nóng)村稅費體制改革前，農(nóng)民除了上繳農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”外，還有各種集資攤派，農(nóng)民負擔十分沉重，大多數(shù)農(nóng)村居民的稅負都遠遠超過其經(jīng)濟承受能力，自然，農(nóng)民拖欠、尾欠稅費和攤派現(xiàn)象就變得越來越嚴重。由于現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都制定有稅費征收完成期限并輔以獎懲措施，村干部為了完成任務(wù)，只有以村組織或個人名義向農(nóng)村信用社和民間大舉借債墊付稅費款。（二）政治體制改革滯后造成的鄉(xiāng)村債務(wù)僅僅從經(jīng)濟體制方面就事論事地分析鄉(xiāng)村負債原因，對于徹底解決問題是不夠的，必須從政治體制的角度來探討產(chǎn)生這種現(xiàn)象的宏觀背景和深層次原因。雖然我們提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，市場在配置資源中起基礎(chǔ)性的作用，但是從改革開放的實踐來看，政府始終起著主導性作用，中央和地方各級政府都把發(fā)展經(jīng)濟放在工作的第一位。為了加快經(jīng)濟發(fā)展，中央和地方各級政府可以調(diào)動一切可用資源。不斷增加的社會公共服務(wù)的需求，也使財政本身有自我擴張的需要。同時，政府的財政需求和壓力不僅來自于社會和公共需要，也來自于政府自身利益的膨脹和擴張，即權(quán)力和利益都有不斷追逐更大的權(quán)力和更大利益的特點，除非受到約束和抵制。這樣，在資金短缺條件下的負債運行就成為一種常態(tài)。地方各級政府也逐漸形成了這樣一種意識，只要靠借債完成任務(wù)，無論能否償還，無論債務(wù)風險有多大，都是被允許的行為。從我國目前政治體制方面的制度安排來看，鄉(xiāng)村還缺乏本轄區(qū)公民顯示對公共品和服務(wù)需求的偏好、監(jiān)督和評價公共品生產(chǎn)的規(guī)范的、可操作程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在行政上受到上級政府的管轄，特別是人事權(quán)在上級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往就以服從上級政府而不是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的意志為主。上級政府攤派的大量事務(wù)，無論是否適合本轄區(qū)的實際情況，下級都必須想辦法完成。鄉(xiāng)村為了完成任務(wù)，只好借債運行，經(jīng)常出現(xiàn)一些“上級請客，下級買單”、“上級決策失誤，地方負責收攤”、最終由鄉(xiāng)村“背鍋”的事情。上述表現(xiàn)實際上是鄉(xiāng)村干部“經(jīng)濟人”行為的結(jié)果。作為經(jīng)濟人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部最根本的行為動機和工作動力都是為了自身的利益。他們或者是為了政績和升遷，或者為了直接的經(jīng)濟利益，以及為了榮譽。而在政治集權(quán)度比較高的條件下，獲得這些利益基本由上級說了算，因此，取悅上級是獲取利益最大化的路徑。因此，從完成上級任務(wù)角度看，鄉(xiāng)村干部有主觀動機。即使在鄉(xiāng)村干部意識到上級決策錯誤的情況下，權(quán)衡利弊的結(jié)果，也是服從上級為最優(yōu)選擇。同時，還不排除鄉(xiāng)村干部有主動腐敗傾向的可能。某些鄉(xiāng)村領(lǐng)導人，為了盡快干出政績，為自己提拔或交流到好一點的崗位攢足“資本”，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足，也不惜舉債大搞“形象工程”、“政績工程”。少數(shù)領(lǐng)導人，為了直接的經(jīng)濟利益，借債上馬各種工程，在發(fā)包工程中大肆收受賄賂，進行腐敗活動，結(jié)果是富了少數(shù)人，卻讓當?shù)氐睦习傩毡成洗蠊P債務(wù)。四、化解鄉(xiāng)村債務(wù)的幾點思考鄉(xiāng)村債務(wù)問題的解決包括兩個方面，一是如何有效化解已有的債務(wù)，二是如何防止新債務(wù)的產(chǎn)生。要從根本上解決這個問題，必須有相應(yīng)的政治體制、經(jīng)濟體制重大變革。（一）村級債務(wù)的化解與公共產(chǎn)品需求的偏好表露機制的建立要從根本上解決村集體組織的債務(wù)問題，必須落實村民民主選舉制度，這是化解村級債務(wù)的制度保證。真正落實了村民民主選舉制度以后，選舉出來的村干部，必須為本村利益服務(wù)，其行為的目標函數(shù)與本村居民的意志相容；否則，就得不到村民的支持而被村民大會罷免。這樣，上面的各種攤派或“升級達標”任務(wù)，如果超出本村居民的承受能力或有損本村利益，將得不到村干部的支持，債務(wù)也就不可能產(chǎn)生。當今農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策是“自上而下”的，即由上級政府和機構(gòu)根據(jù)自身的偏好或政績導向來決定公共產(chǎn)品供給總量、供給結(jié)構(gòu)和供給方式，而供給成本卻大都由農(nóng)民分攤，導致部分公共產(chǎn)品的供給與農(nóng)民的現(xiàn)實、迫切需求發(fā)生錯位，增加了農(nóng)民對公共產(chǎn)品的制度外籌資方式的抵觸情緒。公共產(chǎn)品供給資金的籌集因循制度外籌資體制而公共產(chǎn)品供給的決策卻是“自上而下”的，這強化和固化了作為供給方的政府增加資金籌集加重農(nóng)民負擔的機制和沖動，也是對公共產(chǎn)品需求方的農(nóng)民作為直接的鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給納稅（費）人權(quán)利長期的漠視。當由外生變量來決定公共產(chǎn)品的供給時，必然加大公共資源籌集的客觀和主觀壓力，導致農(nóng)民對政府決策的任何公共產(chǎn)品供給都會反感和消極反對。因此，即使在農(nóng)民稅費負擔沒有減輕的情況下，對公共產(chǎn)品的供給決策體制做出根本的改變，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品特別是村級公共產(chǎn)品的供給由鄉(xiāng)民、村民決策，由鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品的供給，使公共產(chǎn)品的供求順利銜接，使鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給決策由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，建立良好的公共產(chǎn)品需求偏好的表露機制，使鄉(xiāng)范圍內(nèi)或村范圍內(nèi)最廣泛民眾的意愿得以充分體現(xiàn)，這對農(nóng)村的稅費體制改革來說也是一個重要的進步。因為它不僅能推進鄉(xiāng)村社會的民主政治建設(shè)，激發(fā)民眾當家作主的積極性，也使符合農(nóng)民迫切需要的公共產(chǎn)品能由農(nóng)民自愿和更有效率地供給出來，也使鄉(xiāng)村社會有限的公共資源發(fā)揮最佳效益。在建立村民的基層民主架構(gòu)時，村級公共機構(gòu)設(shè)置不宜過大，以免占用太多的社會資源，應(yīng)以精簡、效能、適用為原則，根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平和公共事務(wù)的空間大小決定公共主體。對大多數(shù)經(jīng)濟落后、社會經(jīng)濟關(guān)系單純的鄉(xiāng)村，可考慮村委會和村黨支部職能的合一，避免兩套機構(gòu)的掣肘，即“兩委合一”，由村黨支部和一般村民共同推選村主任候選人，如中共黨員被選為村主任，則自動成為村黨支部書記，如村主任不是中共黨員，可發(fā)展其入黨，如不愿加入中共，就撤換村黨支部書記，由上級的鄉(xiāng)黨委指派，直到有中共黨員當選村主任，采取這樣的措施，是基于中共黨員是工人階級先鋒隊的性質(zhì)，如中共黨員特別是村黨支部書記，在村里不能被村民擁戴為村主任起到帶領(lǐng)作用，那就是不合格的。當然對東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城郊地區(qū)的村組織建構(gòu)，則應(yīng)根據(jù)村民之間社會經(jīng)濟聯(lián)系的加強和公共空間的擴大、來自于集體資源利益的激增，設(shè)置功能較完善的公共機構(gòu)，維護廣大成員的合法、合理權(quán)益，而且民眾對這種民主的需要也是有支付能力的需求。（二）各級政府事權(quán)的重大調(diào)整和農(nóng)村義務(wù)教育供給的財政體制變革對各級政府財權(quán)和事權(quán)的調(diào)整勢在必行，應(yīng)重新劃分政府與市場、中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責任即事權(quán)安排。如計劃生育是基本國策，為了全國人民的共同利益，應(yīng)是全國性公共產(chǎn)品；鄉(xiāng)村教育也并不完全是地方性質(zhì)的公共產(chǎn)品，其受益者不僅包括上學的學生，整個國家都會因公民素質(zhì)的提高而受益，這也是國家強行規(guī)定九年義務(wù)教育的依據(jù)，這些責任向基層政府的轉(zhuǎn)移使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了極其寬泛的政治經(jīng)濟責任。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的沉重責任中，九年義務(wù)教育是最典型的公共事業(yè)，也是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給危機的主要表現(xiàn)。消除城鄉(xiāng)財政二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)村公共財政改革方向，在現(xiàn)階段，國家最起碼應(yīng)承擔起農(nóng)村義務(wù)教育、計劃生育等公共產(chǎn)品供給責任，而農(nóng)村義務(wù)教育良好供給則是重中之重。實行義務(wù)教育供給的財政體制變革，也是農(nóng)村稅費改革和改善農(nóng)村社會發(fā)展狀況、農(nóng)民的人權(quán)狀況的重要舉措，它有助于降低農(nóng)民人力資本貧困、人權(quán)貧困程度。義務(wù)教育關(guān)乎國民整體素質(zhì)的提高，是影響國家長遠利益的公益事業(yè)，給予所有的社會公民享受平等的教育機會是國家的責任和義務(wù)。當今義務(wù)教育未真正義務(wù)化，這種情況在農(nóng)村尤其嚴重，當鄉(xiāng)村的財政危機導致了教育的供給危機時，在農(nóng)村將導致新的教育貧困，這也將派生出農(nóng)民下一代的信息貧困、人權(quán)貧困，也可能導致農(nóng)民的收入貧困自我加強的循環(huán)，使一個個鄉(xiāng)村的發(fā)展繼續(xù)鎖定在低水平陷阱。當前農(nóng)村義務(wù)教育面臨巨大危機，不少地區(qū)義務(wù)教育徒有虛名，高額的學校收費不僅直接減少農(nóng)民的可支配收入，也導致發(fā)展中輟學問題（傳統(tǒng)體制下，輟學率相當?shù)停８鶕?jù)不同層次的政府職能分工理論，再分配職能主要由中央政府履行，而義務(wù)教育提供具有較強的再分配性質(zhì)，所以應(yīng)加大中央政府或省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的供給責任。應(yīng)對現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入體制進行力度較大的調(diào)整和改革，增加中央財政對農(nóng)村義務(wù)教育的供給責任，具體建議有：（1）農(nóng)村中小學教師工資改由中央、地方各級政府共同負擔，由縣統(tǒng)一管理。中西部地區(qū)主要由中央財政承擔，沿海發(fā)達地區(qū)主要由省、市、縣各級政府負責，并提高省級財政承擔的比例。從總體上講，中央和地方政府承擔的比例可定為5∶5.（2）重新核定農(nóng)村中小學公用經(jīng)費的最低支出水平，設(shè)立學?；▽？?。要逐步降低公用經(jīng)費從雜費中開支的比例。（3）實行費改稅后，中央政府應(yīng)確定一定比例的稅收專門用于教育。（4）進一步完善分稅制，在國稅的分成比例上，對中西部地區(qū)適當提高比例。考慮到目前中央財力情況也不很樂觀，中央財政可先對一些經(jīng)濟落后的省和自治區(qū)給予一定數(shù)額的教育撥款，這些撥款既可先撥到省級財政，再由省級財政根據(jù)具體情況分配到縣，也可由中央財政直接劃撥到縣財政。中央對中西部農(nóng)村教育撥款數(shù)額的確定，應(yīng)綜合考慮各縣應(yīng)該接受義務(wù)教育的學生規(guī)模、當?shù)刎斄Υ笮〖捌渌厥馇闆r而定。在此基礎(chǔ)上，再逐步在全國范圍建立一套科學、規(guī)范的對農(nóng)村義務(wù)教育的教育財政轉(zhuǎn)移制度，來平衡各地區(qū)之間的教育財政投入差異。（三）嚴控鄉(xiāng)村新債的出現(xiàn)與逐步消解歷史債務(wù)雖然目前存在數(shù)額巨大的鄉(xiāng)村債務(wù)，我們不能因此就認為，鄉(xiāng)村債務(wù)具有合理性。在基層民主政治制度尚不完善，科學的地方債務(wù)管理體制還沒有建立起來的情況下，鄉(xiāng)村不能有債務(wù)，至少不能增加債務(wù)，因此，中央政府必須出臺政策，以這樣的“硬約束”來阻止鄉(xiāng)村債務(wù)的進一步增加。同時，中央政府要制定一個逐漸減少鄉(xiāng)村債務(wù)的時間表，逐步化解鄉(xiāng)村債務(wù)風險。當然，相當長的一段時間以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的最終建立，可以借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，在科學規(guī)范的地方債務(wù)管理體系建立起來以后，允許鄉(xiāng)村根據(jù)具體情況適量舉債。參考文獻：[1]費雪。州和地方財政學[M].北京：中國人民大學出版社，2000.[2]譚秋成。地方分權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能[J].中國農(nóng)村觀察，2002，（2）。[3]周業(yè)安?？h鄉(xiāng)財政支出管理體制改革的理論與對策[J].管理世界，2000，（5）。[4]賈康、趙全厚。農(nóng)村稅費改革有待解決的問題與對策探討[J].財政研究，2002，（1）。[5]葉文輝。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革與制度創(chuàng)新[J].財經(jīng)研究，2004，（2）。

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問題的意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見》和《湖南省人民政府關(guān)于認真做好農(nóng)村綜合改革工作的通知》等文件精神，為推進農(nóng)村綜合改革，鞏固農(nóng)村稅費改革成果，防止農(nóng)民負擔反彈，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，現(xiàn)就控制和化解我市鄉(xiāng)村債務(wù)提出如下意見。

一、核實債務(wù)數(shù)額

1.核實村級債務(wù)。各級人民政府要對去年村級債權(quán)債務(wù)清理情況進行全面檢查、驗收，特別是截至20*年12月31日的村級債權(quán)債務(wù)項目和數(shù)額，要逐村逐項審核，切實明確債權(quán)債務(wù)數(shù)額。

2.全面清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。各級人民政府要按照省里的統(tǒng)一部署，對20*年12月31日以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（含“七站八所”）的債權(quán)債務(wù)進行全面清理，并分級審核。

3.嚴密監(jiān)測鄉(xiāng)村債務(wù)。市、區(qū)縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和農(nóng)村經(jīng)營管理部門要在全面清理的基礎(chǔ)上，分別對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)和村級債權(quán)債務(wù)進行分類，逐項登記造冊，建立債權(quán)債務(wù)臺賬和電子數(shù)據(jù)庫，實行動態(tài)管理。通過建立鄉(xiāng)村債權(quán)債務(wù)數(shù)據(jù)電子管理系統(tǒng)，設(shè)立債務(wù)警戒線，及時記錄和反映鄉(xiāng)村債務(wù)動態(tài)，對鄉(xiāng)村債務(wù)及其風險進行監(jiān)控和評估。

二、堅決制止新增債務(wù)

鄉(xiāng)村債務(wù)已經(jīng)成為當前農(nóng)村工作中最突出的問題。研究如何化解鄉(xiāng)村債務(wù)，對積極防范和治理鄉(xiāng)村債務(wù)風險、維護農(nóng)村穩(wěn)定、加快農(nóng)村發(fā)展、構(gòu)建和諧社會、推進新農(nóng)村建設(shè)都具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、鄉(xiāng)村債務(wù)的現(xiàn)狀和特點

大體說來，我國的鄉(xiāng)村債務(wù)形成于20世紀后20年到農(nóng)村稅費改革前。1999年，中央提出把鄉(xiāng)村兩級不良債務(wù)的清理作為當年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的一項重要內(nèi)容。但是，鄉(xiāng)村債務(wù)化解并沒有取得實質(zhì)性進展，在部分地區(qū)，鄉(xiāng)村債務(wù)還有蔓延和增加之勢。至于全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額是多少，目前還沒有權(quán)威的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2003年有關(guān)研究機構(gòu)在抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上估計全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額不低于6000億，其中村級債務(wù)有4000億，全國平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債450萬，每個村負債57萬元。許多個案研究結(jié)果都支持這個估計。

從構(gòu)成上分析，鄉(xiāng)村債務(wù)呈現(xiàn)以下特點：一是鄉(xiāng)村負債面廣。有資料顯示：全國65%以上的鄉(xiāng)村負債，中西部不發(fā)達地區(qū)負債面更大；二是債務(wù)規(guī)模大。據(jù)測算，2004年全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額已經(jīng)超過長期建設(shè)國債總額，債務(wù)嚴重的地方，不僅舊債無力償還，而且新債還在不斷增加；三是不良債務(wù)多。債權(quán)中有超過60%的不良債務(wù)，尤其是村級債權(quán)中80%左右為農(nóng)戶欠款和村辦企業(yè)欠款，回收難度大，有相當部分已成為呆賬、壞賬；四是借債利息高。除了部分按國家規(guī)定金融利率借款外，還有大量的集資借款，年息一般在15%左右，有的甚至高達20%－－30%；五是債務(wù)結(jié)構(gòu)復雜。債權(quán)人涉及個人、上下級單位、企業(yè)、金融部門等，涵蓋許多方位。債務(wù)類別有借款上項目的，有興辦公益事業(yè)的，有應(yīng)付達標競賽的，有墊付稅費的，有拖欠鄉(xiāng)村干部和教師的工資等等；六是逾期債務(wù)多。鄉(xiāng)村債務(wù)有2000年以后形成的，但絕大多數(shù)是2000年以前形成的，且所占比例較大。新帳舊債，日積月累，數(shù)額越積越大；七是依存程度高。據(jù)專家測算，2004年全國鄉(xiāng)村債務(wù)占當年GDP的比重已經(jīng)接近10%，占財政收入的比重超過了30%；八是化解難度大。稅費改革，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村兩級收入減少，尤其是村級缺少了重要的收入來源，許多村靠上級轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)尚有困難，根本無力化債。

二、鄉(xiāng)村債務(wù)的影響和危害

鄉(xiāng)村債務(wù)問題，表面看它是鄉(xiāng)村經(jīng)濟問題，其實也是一個政治問題，對整個農(nóng)村政治經(jīng)濟社會的影響和危害不可低估。

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各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、各有關(guān)部門：

根據(jù)黨的**大精神和《國務(wù)院關(guān)于全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作的意見》（國發(fā)〔2003〕12號）中“積極探索化解鄉(xiāng)村債務(wù)的措施和辦法”的要求，縣委、縣政府從實踐“三個代表”重要思想出發(fā)，將化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)工作作為一項戰(zhàn)略決策，納入發(fā)展大局通盤考慮。近期將對村級債務(wù)進行全面清查認定、審計核實，在鎖定鄉(xiāng)村負債的基礎(chǔ)上，狠抓化債目標任務(wù)的落實，全面展開化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)工作。為將這項工作落到實處，現(xiàn)就“化解鄉(xiāng)村債務(wù)”調(diào)研階段工作安排如下：

一、充分認識化債工作的艱巨性和緊迫性，加強對化債工作的領(lǐng)導

當前，鄉(xiāng)村兩級債務(wù)已經(jīng)成為制約新農(nóng)村建設(shè)和影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素。為解決這一問題，縣委責成組織部門牽頭，成立了由監(jiān)察、財政、審計、農(nóng)業(yè)、信訪及八個鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加的專項工作領(lǐng)導小組，堅持“摸清底數(shù)、分類推進、控制新增、積極化解”的方針，統(tǒng)一領(lǐng)導“化解鄉(xiāng)村債務(wù)”工作；在各部門抽調(diào)專門人員組成工作組，集中精力，專門開展此項工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)部門要充分認識化債工作的艱巨性和緊迫性，消除賬多不愁的消極思想和新官不理舊帳的錯誤觀念，從全面貫徹黨的**大精神、實踐“三個代表”重要思想的高度和實現(xiàn)**經(jīng)濟跨越式發(fā)展的要求出發(fā)，提高認識、堅定信心、切實加強領(lǐng)導，牢固樹立“減債就是政績”，“還債就是樹造和諧、打造誠信”的觀念，建立工作組織，落實責任人，抽調(diào)工作人員，保證工作經(jīng)費，積極主動配合，確保順利開展化債工作。

二、明確工作目標及時間，確保按時按質(zhì)完成任務(wù)

為進一步鞏固農(nóng)村稅費改革成果，逐步化解鄉(xiāng)村債務(wù)，杜絕發(fā)生新的不良債務(wù)，確?；鶎庸ぷ髡＿\轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定。根據(jù)國務(wù)院和省清理鄉(xiāng)村債務(wù)、制止發(fā)生新債務(wù)的有關(guān)指示精神，經(jīng)縣人民政府研究，決定用5年的時間逐步化解我縣鄉(xiāng)村債務(wù)，特制定以下實施方案。

一、指導思想、目標和原則

（一）指導思想

以“三個代表”重要思想和屆五中全會精神為指導，著眼于維護農(nóng)民的合法權(quán)益，保障基層組織正常運轉(zhuǎn)，正確處理好國家、集體和農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系，因地制宜，挖掘潛力，依靠群眾，積極探索，逐步解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展。

（二）目標

以鞏固農(nóng)村稅費改革成果，強化基層政權(quán)，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定為目標，采取積極有效措施化解鄉(xiāng)村債務(wù)。在堅決防止產(chǎn)生新債務(wù)的同時，爭取用5年左右的時間，基本化解截止年底全縣鄉(xiāng)村集體承擔的債務(wù)（不含經(jīng)營性債務(wù)）。

梓潼縣縣鄉(xiāng)兩級黨委、政府高度重視化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作，在鄉(xiāng)村收支矛盾突出，可處置變現(xiàn)資產(chǎn)少，化債空間小、壓力大的現(xiàn)實面前，迎難而上，開拓創(chuàng)新，一手抓發(fā)展，一手抓化債，收到了明顯成效。

一、主要成效及作法

梓潼縣是我市典型的丘區(qū)農(nóng)業(yè)縣。截止2001年底，全縣審計鎖定的鄉(xiāng)村兩級債務(wù)額為22169萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)693萬元。至2004年底，已化解債務(wù)3197萬元，占鎖定債務(wù)的14.4%，平均每年化債5.3%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均化債99.9萬元，化債實績名列全市前茅。

1、黨政高度重視，常抓不懈。

梓潼縣鄉(xiāng)村兩級債務(wù)負擔水平在全市相對較低，但債務(wù)矛盾卻非常突出，絕大多數(shù)都是欠單位和個人的款項。為解決好這個問題，維護好農(nóng)村穩(wěn)定，梓潼縣委、政府從2002年開始，即成立了專門的領(lǐng)導小組，每年初對化債工作進行研究部署、下達目標任務(wù)，平時檢查督促，年終逗硬考核。今年4月，縣委政府又印發(fā)了《關(guān)于進一步做好化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)工作的意見》，召開了專門會議，對綿委發(fā)〔2004〕13號文件的貫徹落實進行了具體安排，6月底前將全面完成鄉(xiāng)村債務(wù)的審計鎖定。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府也普遍敢于正視問題和壓力，主動工作，千方百計在增收節(jié)支、收回債權(quán)、發(fā)展經(jīng)濟等方面進行突破和創(chuàng)新。

2、創(chuàng)新工作方法，努力回收債權(quán)。

在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，普遍面臨沉重的鄉(xiāng)村債務(wù)，給農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民脫貧致富、農(nóng)村和諧穩(wěn)定和農(nóng)村基層政權(quán)鞏固，帶來了嚴重的危害。為摸清全區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)狀況，探索化解鄉(xiāng)村債務(wù)的途徑，我區(qū)對街道辦事處和村居，就債務(wù)產(chǎn)生原因、基本情況、化解措施及建議開展了調(diào)研。

一、鄉(xiāng)村債務(wù)的基本情況及特點

區(qū)轄8個街道辦事處，2173個自然村，全區(qū)人口41萬人，其中農(nóng)業(yè)人口30萬，耕地面積163畝，2006年，全區(qū)糧食總產(chǎn)9.69萬噸，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值7.17億元，第一產(chǎn)業(yè)增加值3.86億元農(nóng)民人均純收入4218元。截止2000年底，8個街道辦事處債務(wù)總額53295.70萬元，村級債務(wù)總額14369.92萬元。鄉(xiāng)村債務(wù)的特點：一是涉及范圍廣。全區(qū)214個村委中有193個村委負債，占總村委數(shù)的90.2%，無債村委只有21個，僅占總村委數(shù)的9.8%。二是負擔額度大。全區(qū)8個街道辦事處都有負責，村委平均負債66.22萬元。人平均負債659元，畝平均負債1210元。三是來源結(jié)構(gòu)復雜。既有向銀行、信用社、合作基金會的借款，又有向單位、個人的借款，還有拖欠村干部工資等。債務(wù)類別主要包括興辦企業(yè)、墊付稅費、管理費用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)及突發(fā)事件支出等。四是債務(wù)利息高。除了部分按國家規(guī)定的金融利率借款外，還有部分借款借貸率較高。

二、村級債務(wù)產(chǎn)生的原因

（一）村級經(jīng)營性投入形成的債務(wù)。主要是原村集體投資興辦企業(yè)以及企業(yè)虧損、倒閉形成的歷史欠賬，再加上企業(yè)改制時村辦企業(yè)銀行貸款、集資、舉債等形成的債務(wù)最終劃歸村集體承擔，這些債務(wù)給村集體背上了沉重的包袱。全區(qū)村級經(jīng)營性負債5356.58萬元，占總債務(wù)的26.08%。

（二）完成上級要求達標任務(wù)形成的負債。村級為完成“普九教育、文明村建設(shè)”等各種上級達標任務(wù)及村級興辦公益事業(yè)形成的負債。如冊山街道辦事處沙溝小學投資100余萬元，資金大部分由村支付，上級補助很少，至今仍有1/3以上的欠款。