案情回顧

在貴州省律師協(xié)會(huì)作為中立第三方的主持下，雙方達(dá)成協(xié)議：兩家公司將委托第三方按照《評(píng)估報(bào)告》的意見(jiàn)提出生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案，經(jīng)貴州省環(huán)境保護(hù)廳同意后組織實(shí)施，并于2017年8月30日前完成修復(fù)并經(jīng)修復(fù)效果評(píng)估。2017年1月13日，磋商雙方共同向清鎮(zhèn)市人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)上述賠償協(xié)議。1月22日，清鎮(zhèn)市人民法院立案受理此案。經(jīng)審查并在貴州省高級(jí)人民法院門(mén)戶網(wǎng)站對(duì)協(xié)議主要內(nèi)容進(jìn)行了為期15天的公示之后，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭于3月28日分別向貴州省人民政府（授權(quán)代表為貴州省環(huán)境保護(hù)廳）、貴陽(yáng)息烽誠(chéng)誠(chéng)勞務(wù)有限公司和開(kāi)磷化肥有限公司送達(dá)（2017）黔0181民特6號(hào)《民事裁定書(shū)》，確認(rèn)申請(qǐng)人之間簽訂的《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》合法、有效并賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。

案例亮點(diǎn)

司法確認(rèn)制度，是指人民法院依照當(dāng)事人的申請(qǐng)，對(duì)當(dāng)事人之間達(dá)成的非訴調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查并確認(rèn)其法律效力的制度。這項(xiàng)制度發(fā)端于甘肅省定西法院系統(tǒng)的實(shí)踐（被稱(chēng)為“定西做法”），并逐步為最高人民法院2009年出臺(tái)的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》、2011年施行的《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》以及2012年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案》所吸納和確認(rèn)。實(shí)踐表明，該制度作為多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)中被全國(guó)性立法確認(rèn)的唯一成果，對(duì)于實(shí)現(xiàn)司法程序和非訴調(diào)解程序的“無(wú)縫對(duì)接”、緩解“訴訟爆炸”、最大限度地化解民事糾紛具有積極的意義。貴州省首次將司法確認(rèn)制度運(yùn)用于生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域，在以下兩個(gè)方面進(jìn)行了創(chuàng)新。拓展了制度適用范圍就司法確認(rèn)制度適用的案件類(lèi)型而言，目前法律沒(méi)有明確規(guī)定。不少學(xué)者認(rèn)為司法確認(rèn)制度就是“人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度”的簡(jiǎn)稱(chēng)，但就民事訴訟法文本與現(xiàn)實(shí)需要而言，該制度的適用范圍已不再局限于“人民調(diào)解協(xié)議”，凡“行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)節(jié)組織或者其他具有調(diào)解職能的組織達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議”，當(dāng)事人認(rèn)為有必要，均可申請(qǐng)司法確認(rèn)?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》中提出了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，即“經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)?，賠償權(quán)利人（經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的試點(diǎn)地方省級(jí)人民政府）根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告就賠償具體事宜與賠償義務(wù)人（違反法律法規(guī)、造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人）進(jìn)行磋商、達(dá)成賠償協(xié)議”。就該賠償協(xié)議的性質(zhì)而言，盡管存在爭(zhēng)議，但當(dāng)前理論和實(shí)務(wù)界的主流觀點(diǎn)均傾向于將其定性為民事協(xié)議。這就為貴州省將司法確認(rèn)制度引入生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域提供了基礎(chǔ)。貴州省在該省的試點(diǎn)方案中規(guī)定“賠償協(xié)議可以到有管轄權(quán)的生態(tài)環(huán)境法庭進(jìn)行司法登記確認(rèn)，賠償義務(wù)人違約，賠償權(quán)利人可以直接向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行”,同時(shí)確定清鎮(zhèn)市、仁懷市、遵義播州區(qū)、福泉市、普安縣人民法院生態(tài)環(huán)境法庭專(zhuān)屬管轄貴州境內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害民事案件。此外，《最高人民法院關(guān)于適用<民事訴訟法>的解釋》第356條要求雙方當(dāng)事人提供“調(diào)解組織主持調(diào)解的證明”。在本案中，貴州省環(huán)境保護(hù)廳聽(tīng)取法庭的建議，由貴州省律師協(xié)會(huì)作為中立第三方組織雙方進(jìn)行磋商，一方面符合司法確認(rèn)制度適用的前提條件；另一方面，法律專(zhuān)業(yè)人士的參與也能為磋商程序及協(xié)議內(nèi)容的合法性“保駕護(hù)航”，這一做法值得肯定和推廣。這一探索的最終成效如何，還有待更多的實(shí)踐觀察。但它擴(kuò)大了司法確認(rèn)制度適用的案件類(lèi)型，對(duì)于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償“訴調(diào)銜接”、建立多元化糾紛解決機(jī)制無(wú)疑具有開(kāi)創(chuàng)性意義。增設(shè)了協(xié)議公示程序最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》中并沒(méi)有設(shè)置公示程序，并且第5條對(duì)于司法確認(rèn)的審查期限作出了“申請(qǐng)之日起十五日”以及“特殊情況下經(jīng)本院院長(zhǎng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)十日”的規(guī)定。從制度生成的角度，可以通過(guò)司法確認(rèn)賦予強(qiáng)制執(zhí)行力的協(xié)議所涉權(quán)益須是申請(qǐng)人有權(quán)自由處分的、自由協(xié)商的權(quán)益，因而在司法確認(rèn)時(shí)無(wú)需“廣而告之”。然而，生態(tài)環(huán)境利益屬于“無(wú)主的”或“非私有的”公共利益，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人（試點(diǎn)地方省級(jí)人民政府）是作為公益代表與生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人進(jìn)行賠償磋商并達(dá)成協(xié)議。盡管《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》中指出賠償權(quán)利人有權(quán)“統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達(dá)成賠償協(xié)議”，但是較之普通民事主體，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人在磋商中不能對(duì)生態(tài)環(huán)境利益作出任意性的妥協(xié)和退讓?zhuān)渥尣奖仨毭鎸?duì)公眾的“拷問(wèn)”?；诖耍景咐谒痉ù_認(rèn)程序中增設(shè)15日的公示期，符合生態(tài)損害賠償類(lèi)型案件的特殊性，建議在今后定型化的制度中將其常態(tài)化。

相關(guān)思考

生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)的審查標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題依據(jù)最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》的規(guī)定，人民法院受理司法確認(rèn)申請(qǐng)后，需要對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查。這一規(guī)定，一方面意味著司法審查是司法確認(rèn)程序的必要組成部分，另一方面也給司法實(shí)踐提出了一個(gè)問(wèn)題：審查標(biāo)準(zhǔn)是什么？形式審查還是實(shí)質(zhì)審查？針對(duì)這一問(wèn)題，《最高人民法院關(guān)于適用<民事訴訟法>的解釋》第356—358條予以規(guī)定，要求：當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向人民法院提交調(diào)解協(xié)議等證明材料并提供雙方當(dāng)事人的基本信息；人民法院審查相關(guān)情況時(shí)應(yīng)通知雙方當(dāng)事人共同到場(chǎng)對(duì)案件進(jìn)行核實(shí)，以及協(xié)議內(nèi)容不存在不予確認(rèn)的情形，例如違反禁止性法律規(guī)定的，侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和案外人合法權(quán)益的，不屬于法院民事主管范圍的以及內(nèi)容不明確、無(wú)法確認(rèn)和執(zhí)行的。歸納起來(lái)，法院的審查僅限于協(xié)議是否是雙方當(dāng)事人真實(shí)意圖的表達(dá)以及協(xié)議內(nèi)容是否存在不予確認(rèn)的情形，至于當(dāng)事人為何達(dá)成調(diào)解協(xié)議以及對(duì)權(quán)利義務(wù)進(jìn)行這樣或那樣的分配并不在審查范圍之內(nèi)。由此看來(lái)，普通司法確認(rèn)與公證具有相似性，審查標(biāo)準(zhǔn)可概括為“形式真實(shí)、內(nèi)容合法”。然而，就生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的司法審查而言，卻不能僅僅因?yàn)槠湫问秸鎸?shí)、內(nèi)容合法就予以司法確認(rèn)。這源于生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議與普通訴外民事調(diào)解協(xié)議之間的區(qū)別：其一，就協(xié)議當(dāng)事人與協(xié)議所涉利益的關(guān)系而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人只是公益代表人，其意思表示是否就是權(quán)益真正歸屬主體（公眾）的真實(shí)意圖并不能僅通過(guò)“表達(dá)”這一形式就可判定；而在普通訴外民事調(diào)解協(xié)議中，由于協(xié)議當(dāng)事人就是權(quán)利歸屬人，法院可以通過(guò)詢問(wèn)或其他證明材料對(duì)其真實(shí)意圖加以確定；其二，就協(xié)議的目的而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的目的不在于定紛止?fàn)?，而旨在確保生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、保障公眾的環(huán)境利益。可見(jiàn)，僅審查協(xié)議內(nèi)容是否合法對(duì)于是否賦予協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力而言必要但不充分。鑒于此，從生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的特殊性來(lái)看，不僅需要對(duì)其形式真實(shí)性和內(nèi)容合法性進(jìn)行司法審查，而且需要增加實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)，即協(xié)議是否符合公眾環(huán)境利益訴求以及其履行是否能實(shí)現(xiàn)受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)（恢復(fù)原狀）。生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議確認(rèn)與不予確認(rèn)的救濟(jì)問(wèn)題《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第195條對(duì)法院確認(rèn)或不予確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律后果作出了規(guī)定，即“裁定調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或未全部履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行”，“裁定駁回申請(qǐng)，當(dāng)事人可以通過(guò)調(diào)解方式變更原調(diào)解協(xié)議或達(dá)成新的調(diào)解協(xié)議，也可以向人民法院提起訴訟”。然而，相關(guān)法律和司法解釋并沒(méi)有規(guī)定司法確認(rèn)后當(dāng)事人或者案外人（如具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格的社會(huì)組織）有異議能否救濟(jì)？如果不允許救濟(jì)，正當(dāng)性依據(jù)是什么？如果允許救濟(jì)，適用什么程序？以及如果人民法院駁回申請(qǐng)，對(duì)調(diào)解協(xié)議不予確認(rèn)，是否意味著該協(xié)議已經(jīng)被司法程序撤銷(xiāo)？如果當(dāng)事人雙方不愿意變更原協(xié)議，原協(xié)議在當(dāng)事人之間是否依然有效？在此情形下，對(duì)于訴外普通民事調(diào)解協(xié)議而言，如果當(dāng)事人雙方仍愿意按照原協(xié)議履行，從私權(quán)自治的角度，原協(xié)議依然有效；但對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議而言，當(dāng)事人若依然按照原協(xié)議履行，是否有可能導(dǎo)致?lián)p害公共利益的后果？此后果如何救濟(jì)？因此，就生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的司法確認(rèn)制度而言，立法不能止步于確認(rèn)與否，還需明確確認(rèn)與否之后的救濟(jì)問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)書(shū)的既判力問(wèn)題不允許對(duì)判決再起爭(zhēng)執(zhí)的效力就是既判力。從功能和效力的角度看，既判力同時(shí)作用于當(dāng)事人和法院：就同一事項(xiàng)，雙方當(dāng)事人不能提出、法院亦不能接受與既判力判斷相反的主張。那么，生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)書(shū)是否具有既判力呢？如果答案是否定的，就意味著針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人的同一侵權(quán)行為，無(wú)論其與賠償權(quán)利人達(dá)成的協(xié)議是否經(jīng)過(guò)了司法確認(rèn)，甚至義務(wù)人是否履行了賠償協(xié)議，有環(huán)境公益訴訟原告主體資格的組織和機(jī)構(gòu)均可依法提起訴訟。如果答案是肯定的，是否會(huì)出現(xiàn)剝奪環(huán)境公益訴訟適格原告的訴權(quán)，同時(shí)導(dǎo)致法院放棄相應(yīng)審判權(quán)的消極后果？除此之外，一旦司法確認(rèn)書(shū)確有錯(cuò)誤，當(dāng)事人及案外人應(yīng)該如何救濟(jì)呢？若支持否定說(shuō)，那么無(wú)論是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度還是與之銜接的司法確認(rèn)制度，效力均會(huì)大打折扣，因而更建議采取肯定說(shuō)。但是需要指出的是，若肯定司法確認(rèn)書(shū)的既判力，除了完善司法確認(rèn)程序本身以外，還需要對(duì)磋商程序加以完善，例如，除了引入律師協(xié)會(huì)等法律專(zhuān)業(yè)人士主持磋商之外，還需要吸納行業(yè)專(zhuān)家、環(huán)境公益訴訟適格原告參與磋商以及加強(qiáng)磋商階段的公眾參與。通過(guò)制度創(chuàng)新，一方面確保最終達(dá)成的賠償協(xié)議具有科學(xué)性、合法性、公益性，另一方面實(shí)現(xiàn)與環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織的實(shí)時(shí)溝通，避免訴調(diào)沖突。

出院后，甲方一次性付給乙方營(yíng)養(yǎng)費(fèi)元，誤工費(fèi)元，鑲牙費(fèi)3元，復(fù)查費(fèi)元，合計(jì)元

交通事故賠償協(xié)議書(shū)范本

甲方：，男，西濱鎮(zhèn)際后村人。

乙方：，女，梅仙鎮(zhèn)丁地村人。

年月日晚，甲方駕駛一輛白色面包車(chē)在西濱鎮(zhèn)坂兜村把在路邊行走的乙方撞傷，致使乙方左肋骨折斷兩根。當(dāng)晚，甲方立即將乙方送至尤溪縣醫(yī)院緊急救治。住院期間，甲方妻子一直陪伴照顧。年月日，乙方治愈出院。雙方友好協(xié)商，并經(jīng)雙方家屬同意，無(wú)異議，就相關(guān)賠償事宜協(xié)議如下：

一、乙方住院期間醫(yī)療等費(fèi)用全部由甲方承擔(dān)。

如果說(shuō)行政復(fù)議、行政訴訟是解決行政行為合法性的基本方式和途徑，那么行政賠償程序則是實(shí)現(xiàn)賠償責(zé)任的根本手段。從世界許多國(guó)家看，行政賠償程序通常分為二大階段，第一階段由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決賠償責(zé)任問(wèn)題；第二階段由法院解決賠償問(wèn)題。由于體制上的差異，各國(guó)在行政行政賠償程序的兩個(gè)階段既存在一些相通的內(nèi)容，也各具特色。在我國(guó)，由于受行政復(fù)議、訴訟制度的影響，賠償程序更為復(fù)雜。因此，如何借鑒有益的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合目前我國(guó)實(shí)際，確定一套完備的行政賠償程序顯得十分必要。

一、行政機(jī)關(guān)先行處理原則

絕大多數(shù)國(guó)家均采用行政機(jī)關(guān)先行處理原則解決賠償問(wèn)題。該原則因賠償方式上的差別又被稱(chēng)為協(xié)議先行原則、窮盡行政救濟(jì)原則等。在美國(guó)，涉及國(guó)家賠償?shù)陌讣?，大約有80%至90%是在行政機(jī)關(guān)得到解決的。在捷克，司法部和財(cái)政部有權(quán)審查所有違法決定案件，賠償訴訟以前的初審目的是為了通過(guò)友好的方式，在法庭之外解決爭(zhēng)端。先行處理原則的主要含義是，賠償請(qǐng)求權(quán)人向法院提起賠償訴訟前，一般須經(jīng)過(guò)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理，或與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行協(xié)商，若不能達(dá)成協(xié)議或請(qǐng)求權(quán)人不滿意行政處理決定，或賠償義務(wù)機(jī)關(guān)逾期不處理，才可以向法院起訴。先行處理猶如一張過(guò)濾網(wǎng)，將行政機(jī)關(guān)能夠自行解決的賠償限制在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而不進(jìn)入司法程序。一方面減少了法院訴源和訟累，減輕了法院在處理賠償事件上的負(fù)擔(dān)；另一方面又方便了當(dāng)事人，使受害者可以不經(jīng)過(guò)復(fù)雜繁瑣的訴訟程序及時(shí)得到賠償，同時(shí)也是對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)本身的尊重。當(dāng)然，這一原則也有某種局限性，強(qiáng)制要求所有受害人向侵權(quán)機(jī)關(guān)申請(qǐng)并協(xié)商賠償問(wèn)題，可能造成一部分受害人不敢或不愿與侵權(quán)機(jī)關(guān)繼續(xù)合作的結(jié)果，因受害人從心理上更傾向于第三者充任裁判人。

（一）兩種先行處理模式

從行政機(jī)關(guān)處理賠償事務(wù)的方式看、行政機(jī)關(guān)先行處理分"決定式"和"協(xié)議式"兩種。它們?cè)谔幚矸绞胶徒Y(jié)果上有一定差異。

"決定式"的最突出特點(diǎn)是：行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)受害人的請(qǐng)求采用"決定"形式處理，一般不與請(qǐng)求權(quán)人進(jìn)行協(xié)商或討論，受害人只能被動(dòng)接受或拒絕此決定。例如，我國(guó)行政訴訟法第67條第2款規(guī)定："公民、法人或者其他組織單獨(dú)就損害賠償提出請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)解決。對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理不服，可以向人民法院提起訴訟"。這里雖未明確提出"決定"為解決方式，但其內(nèi)容實(shí)際排除了正式協(xié)商形式，而只用了"處理"一詞。規(guī)定雖然含糊，但實(shí)踐中多采用半?yún)f(xié)商半裁決形式。奧地利《國(guó)家賠償法》第8條也規(guī)定："被害人應(yīng)先向有賠償責(zé)任之官署以書(shū)面請(qǐng)求賠償。書(shū)面送達(dá)官署三個(gè)月后，未經(jīng)官署確認(rèn)，或在此期間內(nèi)對(duì)賠償義務(wù)全部或一部分拒絕者，被害人得以官署為被告提起民事訴訟。"韓國(guó)、瑞士也有類(lèi)似規(guī)定。

如果說(shuō)行政復(fù)議、行政訴訟是解決行政行為合法性的基本方式和途徑，那么行政賠償程序則是實(shí)現(xiàn)賠償責(zé)任的根本手段。從世界許多國(guó)家看，行政賠償程序通常分為二大階段，第一階段由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決賠償責(zé)任問(wèn)題；第二階段由法院解決賠償問(wèn)題。由于體制上的差異，各國(guó)在行政行政賠償程序的兩個(gè)階段既存在一些相通的內(nèi)容，也各具特色。在我國(guó)，由于受行政復(fù)議、訴訟制度的影響，賠償程序更為復(fù)雜。因此，如何借鑒有益的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合目前我國(guó)實(shí)際，確定一套完備的行政賠償程序顯得十分必要。

一、行政機(jī)關(guān)先行處理原則

絕大多數(shù)國(guó)家均采用行政機(jī)關(guān)先行處理原則解決賠償問(wèn)題。該原則因賠償方式上的差別又被稱(chēng)為協(xié)議先行原則、窮盡行政救濟(jì)原則等。在美國(guó)，涉及國(guó)家賠償?shù)陌讣?，大約有80%至90%是在行政機(jī)關(guān)得到解決的。在捷克，司法部和財(cái)政部有權(quán)審查所有違法決定案件，賠償訴訟以前的初審目的是為了通過(guò)友好的方式，在法庭之外解決爭(zhēng)端。先行處理原則的主要含義是，賠償請(qǐng)求權(quán)人向法院提起賠償訴訟前，一般須經(jīng)過(guò)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理，或與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行協(xié)商，若不能達(dá)成協(xié)議或請(qǐng)求權(quán)人不滿意行政處理決定，或賠償義務(wù)機(jī)關(guān)逾期不處理，才可以向法院起訴。先行處理猶如一張過(guò)濾網(wǎng)，將行政機(jī)關(guān)能夠自行解決的賠償限制在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而不進(jìn)入司法程序。一方面減少了法院訴源和訟累，減輕了法院在處理賠償事件上的負(fù)擔(dān)；另一方面又方便了當(dāng)事人，使受害者可以不經(jīng)過(guò)復(fù)雜繁瑣的訴訟程序及時(shí)得到賠償，同時(shí)也是對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)本身的尊重。當(dāng)然，這一原則也有某種局限性，強(qiáng)制要求所有受害人向侵權(quán)機(jī)關(guān)申請(qǐng)并協(xié)商賠償問(wèn)題，可能造成一部分受害人不敢或不愿與侵權(quán)機(jī)關(guān)繼續(xù)合作的結(jié)果，因受害人從心理上更傾向于第三者充任裁判人。

（一）兩種先行處理模式

從行政機(jī)關(guān)處理賠償事務(wù)的方式看、行政機(jī)關(guān)先行處理分"決定式"和"協(xié)議式"兩種。它們?cè)谔幚矸绞胶徒Y(jié)果上有一定差異。

"決定式"的最突出特點(diǎn)是：行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)受害人的請(qǐng)求采用"決定"形式處理，一般不與請(qǐng)求權(quán)人進(jìn)行協(xié)商或討論，受害人只能被動(dòng)接受或拒絕此決定。例如，我國(guó)行政訴訟法第67條第2款規(guī)定："公民、法人或者其他組織單獨(dú)就損害賠償提出請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)解決。對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理不服，可以向人民法院提起訴訟"。這里雖未明確提出"決定"為解決方式，但其內(nèi)容實(shí)際排除了正式協(xié)商形式，而只用了"處理"一詞。規(guī)定雖然含糊，但實(shí)踐中多采用半?yún)f(xié)商半裁決形式。奧地利《國(guó)家賠償法》第8條也規(guī)定："被害人應(yīng)先向有賠償責(zé)任之官署以書(shū)面請(qǐng)求賠償。書(shū)面送達(dá)官署三個(gè)月后，未經(jīng)官署確認(rèn)，或在此期間內(nèi)對(duì)賠償義務(wù)全部或一部分拒絕者，被害人得以官署為被告提起民事訴訟。"韓國(guó)、瑞士也有類(lèi)似規(guī)定。

如果說(shuō)行政復(fù)議、行政訴訟是解決行政行為合法性的基本方式和途徑，那么行政賠償程序則是實(shí)現(xiàn)賠償責(zé)任的根本手段。從世界許多國(guó)家看，行政賠償程序通常分為二大階段，第一階段由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決賠償責(zé)任問(wèn)題；第二階段由法院解決賠償問(wèn)題。由于體制上的差異，各國(guó)在行政行政賠償程序的兩個(gè)階段既存在一些相通的內(nèi)容，也各具特色。在我國(guó)，由于受行政復(fù)議、訴訟制度的影響，賠償程序更為復(fù)雜。因此，如何借鑒有益的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合目前我國(guó)實(shí)際，確定一套完備的行政賠償程序顯得十分必要。

一、行政機(jī)關(guān)先行處理原則

絕大多數(shù)國(guó)家均采用行政機(jī)關(guān)先行處理原則解決賠償問(wèn)題。該原則因賠償方式上的差別又被稱(chēng)為協(xié)議先行原則、窮盡行政救濟(jì)原則等。在美國(guó)，涉及國(guó)家賠償?shù)陌讣?，大約有80%至90%是在行政機(jī)關(guān)得到解決的。在捷克，司法部和財(cái)政部有權(quán)審查所有違法決定案件，賠償訴訟以前的初審目的是為了通過(guò)友好的方式，在法庭之外解決爭(zhēng)端。先行處理原則的主要含義是，賠償請(qǐng)求權(quán)人向法院提起賠償訴訟前，一般須經(jīng)過(guò)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理，或與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行協(xié)商，若不能達(dá)成協(xié)議或請(qǐng)求權(quán)人不滿意行政處理決定，或賠償義務(wù)機(jī)關(guān)逾期不處理，才可以向法院起訴。先行處理猶如一張過(guò)濾網(wǎng)，將行政機(jī)關(guān)能夠自行解決的賠償限制在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而不進(jìn)入司法程序。一方面減少了法院訴源和訟累，減輕了法院在處理賠償事件上的負(fù)擔(dān)；另一方面又方便了當(dāng)事人，使受害者可以不經(jīng)過(guò)復(fù)雜繁瑣的訴訟程序及時(shí)得到賠償，同時(shí)也是對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)本身的尊重。當(dāng)然，這一原則也有某種局限性，強(qiáng)制要求所有受害人向侵權(quán)機(jī)關(guān)申請(qǐng)并協(xié)商賠償問(wèn)題，可能造成一部分受害人不敢或不愿與侵權(quán)機(jī)關(guān)繼續(xù)合作的結(jié)果，因受害人從心理上更傾向于第三者充任裁判人。

（一）兩種先行處理模式

從行政機(jī)關(guān)處理賠償事務(wù)的方式看、行政機(jī)關(guān)先行處理分"決定式"和"協(xié)議式"兩種。它們?cè)谔幚矸绞胶徒Y(jié)果上有一定差異。

"決定式"的最突出特點(diǎn)是：行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)受害人的請(qǐng)求采用"決定"形式處理，一般不與請(qǐng)求權(quán)人進(jìn)行協(xié)商或討論，受害人只能被動(dòng)接受或拒絕此決定。例如，我國(guó)行政訴訟法第67條第2款規(guī)定："公民、法人或者其他組織單獨(dú)就損害賠償提出請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)解決。對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理不服，可以向人民法院提起訴訟"。這里雖未明確提出"決定"為解決方式，但其內(nèi)容實(shí)際排除了正式協(xié)商形式，而只用了"處理"一詞。規(guī)定雖然含糊，但實(shí)踐中多采用半?yún)f(xié)商半裁決形式。奧地利《國(guó)家賠償法》第8條也規(guī)定："被害人應(yīng)先向有賠償責(zé)任之官署以書(shū)面請(qǐng)求賠償。書(shū)面送達(dá)官署三個(gè)月后，未經(jīng)官署確認(rèn)，或在此期間內(nèi)對(duì)賠償義務(wù)全部或一部分拒絕者，被害人得以官署為被告提起民事訴訟。"韓國(guó)、瑞士也有類(lèi)似規(guī)定。

如果說(shuō)行政復(fù)議、行政訴訟是解決行政行為合法性的基本方式和途徑，那么行政賠償程序則是實(shí)現(xiàn)賠償責(zé)任的根本手段。從世界許多國(guó)家看，行政賠償程序通常分為二大階段，第一階段由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決賠償責(zé)任問(wèn)題；第二階段由法院解決賠償問(wèn)題。由于體制上的差異，各國(guó)在行政行政賠償程序的兩個(gè)階段既存在一些相通的內(nèi)容，也各具特色。在我國(guó)，由于受行政復(fù)議、訴訟制度的影響，賠償程序更為復(fù)雜。因此，如何借鑒有益的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合目前我國(guó)實(shí)際，確定一套完備的行政賠償程序顯得十分必要。

一、行政機(jī)關(guān)先行處理原則

絕大多數(shù)國(guó)家均采用行政機(jī)關(guān)先行處理原則解決賠償問(wèn)題。該原則因賠償方式上的差別又被稱(chēng)為協(xié)議先行原則、窮盡行政救濟(jì)原則等。在美國(guó)，涉及國(guó)家賠償?shù)陌讣?，大約有80%至90%是在行政機(jī)關(guān)得到解決的。在捷克，司法部和財(cái)政部有權(quán)審查所有違法決定案件，賠償訴訟以前的初審目的是為了通過(guò)友好的方式，在法庭之外解決爭(zhēng)端。先行處理原則的主要含義是，賠償請(qǐng)求權(quán)人向法院提起賠償訴訟前，一般須經(jīng)過(guò)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理，或與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行協(xié)商，若不能達(dá)成協(xié)議或請(qǐng)求權(quán)人不滿意行政處理決定，或賠償義務(wù)機(jī)關(guān)逾期不處理，才可以向法院起訴。先行處理猶如一張過(guò)濾網(wǎng)，將行政機(jī)關(guān)能夠自行解決的賠償限制在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而不進(jìn)入司法程序。一方面減少了法院訴源和訟累，減輕了法院在處理賠償事件上的負(fù)擔(dān)；另一方面又方便了當(dāng)事人，使受害者可以不經(jīng)過(guò)復(fù)雜繁瑣的訴訟程序及時(shí)得到賠償，同時(shí)也是對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)本身的尊重。當(dāng)然，這一原則也有某種局限性，強(qiáng)制要求所有受害人向侵權(quán)機(jī)關(guān)申請(qǐng)并協(xié)商賠償問(wèn)題，可能造成一部分受害人不敢或不愿與侵權(quán)機(jī)關(guān)繼續(xù)合作的結(jié)果，因受害人從心理上更傾向于第三者充任裁判人。

（一）兩種先行處理模式

從行政機(jī)關(guān)處理賠償事務(wù)的方式看、行政機(jī)關(guān)先行處理分"決定式"和"協(xié)議式"兩種。它們?cè)谔幚矸绞胶徒Y(jié)果上有一定差異。

"決定式"的最突出特點(diǎn)是：行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)受害人的請(qǐng)求采用"決定"形式處理，一般不與請(qǐng)求權(quán)人進(jìn)行協(xié)商或討論，受害人只能被動(dòng)接受或拒絕此決定。例如，我國(guó)行政訴訟法第67條第2款規(guī)定："公民、法人或者其他組織單獨(dú)就損害賠償提出請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)解決。對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理不服，可以向人民法院提起訴訟"。這里雖未明確提出"決定"為解決方式，但其內(nèi)容實(shí)際排除了正式協(xié)商形式，而只用了"處理"一詞。規(guī)定雖然含糊，但實(shí)踐中多采用半?yún)f(xié)商半裁決形式。奧地利《國(guó)家賠償法》第8條也規(guī)定："被害人應(yīng)先向有賠償責(zé)任之官署以書(shū)面請(qǐng)求賠償。書(shū)面送達(dá)官署三個(gè)月后，未經(jīng)官署確認(rèn)，或在此期間內(nèi)對(duì)賠償義務(wù)全部或一部分拒絕者，被害人得以官署為被告提起民事訴訟。"韓國(guó)、瑞士也有類(lèi)似規(guī)定。

如果說(shuō)行政復(fù)議、行政訴訟是解決行政行為合法性的基本方式和途徑，那么行政賠償程序則是實(shí)現(xiàn)賠償責(zé)任的根本手段。從世界許多國(guó)家看，行政賠償程序通常分為二大階段，第一階段由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決賠償責(zé)任問(wèn)題；第二階段由法院解決賠償問(wèn)題。由于體制上的差異，各國(guó)在行政行政賠償程序的兩個(gè)階段既存在一些相通的內(nèi)容，也各具特色。在我國(guó)，由于受行政復(fù)議、訴訟制度的影響，賠償程序更為復(fù)雜。因此，如何借鑒有益的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合目前我國(guó)實(shí)際，確定一套完備的行政賠償程序顯得十分必要。

一、行政機(jī)關(guān)先行處理原則

絕大多數(shù)國(guó)家均采用行政機(jī)關(guān)先行處理原則解決賠償問(wèn)題。該原則因賠償方式上的差別又被稱(chēng)為協(xié)議先行原則、窮盡行政救濟(jì)原則等。在美國(guó)，涉及國(guó)家賠償?shù)陌讣蠹s有80%至90%是在行政機(jī)關(guān)得到解決的。在捷克，司法部和財(cái)政部有權(quán)審查所有違法決定案件，賠償訴訟以前的初審目的是為了通過(guò)友好的方式，在法庭之外解決爭(zhēng)端。先行處理原則的主要含義是，賠償請(qǐng)求權(quán)人向法院提起賠償訴訟前，一般須經(jīng)過(guò)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理，或與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行協(xié)商，若不能達(dá)成協(xié)議或請(qǐng)求權(quán)人不滿意行政處理決定，或賠償義務(wù)機(jī)關(guān)逾期不處理，才可以向法院起訴。先行處理猶如一張過(guò)濾網(wǎng)，將行政機(jī)關(guān)能夠自行解決的賠償限制在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而不進(jìn)入司法程序。一方面減少了法院訴源和訟累，減輕了法院在處理賠償事件上的負(fù)擔(dān)；另一方面又方便了當(dāng)事人，使受害者可以不經(jīng)過(guò)復(fù)雜繁瑣的訴訟程序及時(shí)得到賠償，同時(shí)也是對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)本身的尊重。當(dāng)然，這一原則也有某種局限性，強(qiáng)制要求所有受害人向侵權(quán)機(jī)關(guān)申請(qǐng)并協(xié)商賠償問(wèn)題，可能造成一部分受害人不敢或不愿與侵權(quán)機(jī)關(guān)繼續(xù)合作的結(jié)果，因受害人從心理上更傾向于第三者充任裁判人。

（一）兩種先行處理模式

從行政機(jī)關(guān)處理賠償事務(wù)的方式看、行政機(jī)關(guān)先行處理分"決定式"和"協(xié)議式"兩種。它們?cè)谔幚矸绞胶徒Y(jié)果上有一定差異。

"決定式"的最突出特點(diǎn)是：行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)受害人的請(qǐng)求采用"決定"形式處理，一般不與請(qǐng)求權(quán)人進(jìn)行協(xié)商或討論，受害人只能被動(dòng)接受或拒絕此決定。例如，我國(guó)行政訴訟法第67條第2款規(guī)定："公民、法人或者其他組織單獨(dú)就損害賠償提出請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)解決。對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理不服，可以向人民法院提起訴訟"。這里雖未明確提出"決定"為解決方式，但其內(nèi)容實(shí)際排除了正式協(xié)商形式，而只用了"處理"一詞。規(guī)定雖然含糊，但實(shí)踐中多采用半?yún)f(xié)商半裁決形式。奧地利《國(guó)家賠償法》第8條也規(guī)定："被害人應(yīng)先向有賠償責(zé)任之官署以書(shū)面請(qǐng)求賠償。書(shū)面送達(dá)官署三個(gè)月后，未經(jīng)官署確認(rèn)，或在此期間內(nèi)對(duì)賠償義務(wù)全部或一部分拒絕者，被害人得以官署為被告提起民事訴訟。"韓國(guó)、瑞士也有類(lèi)似規(guī)定。

【摘要】醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)騙保是我國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域的一大頑疾，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為第一線的監(jiān)管者，肩負(fù)著繁重的工作任務(wù)和壓力。按照現(xiàn)有法律和部門(mén)規(guī)章的要求，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只能通過(guò)協(xié)議管理來(lái)履行監(jiān)督管理的職能。從經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)和醫(yī)療服務(wù)協(xié)議的法律性質(zhì)來(lái)看，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)更適合通過(guò)民事法律規(guī)制的方法來(lái)治理騙保行為；從規(guī)制路徑的法律制度適用原理來(lái)看，可以考慮引入消費(fèi)者合同中的懲罰性賠償制度并規(guī)定暫停支付和財(cái)產(chǎn)保全的民事程序措施，以此實(shí)現(xiàn)威懾騙保者和保障參保人群體的雙重效果。

【關(guān)鍵詞】醫(yī)療服務(wù)協(xié)議；協(xié)議管理；騙保；懲罰性賠償；違約金

醫(yī)療機(jī)構(gòu)和藥品經(jīng)營(yíng)單位以欺詐、偽造證明材料等手段騙取社保基金支出是基本醫(yī)保制度建設(shè)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前我國(guó)官方尚未公布過(guò)騙保的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是近年來(lái)各統(tǒng)籌地區(qū)頒布了多部地方性規(guī)章，旨在加強(qiáng)監(jiān)管，保障基金的安全運(yùn)行，這表明，醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)騙保絕非個(gè)案現(xiàn)象。而從各地區(qū)反映的情況來(lái)看，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)雖然處于基金監(jiān)管工作的第一線，但是卻不具備執(zhí)法權(quán)，不能通過(guò)罰款、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照等行政處罰手段懲治醫(yī)療機(jī)構(gòu)的違法行為，只能在協(xié)議管理的框架下加強(qiáng)“事中”和“事后”的監(jiān)管，即使發(fā)現(xiàn)服務(wù)機(jī)構(gòu)騙保，也只能責(zé)令其退回騙取的醫(yī)?；鸹蛘邥和ＶЦ?，而這些普通的違約處理措施在實(shí)踐中起不到威懾服務(wù)機(jī)構(gòu)的目的，騙保的違法成本極低，因此騙保行為屢禁不止。醫(yī)保服務(wù)的協(xié)議管理是為了落實(shí)國(guó)務(wù)院提出的簡(jiǎn)政放權(quán)要求，按照人社部2015年頒布的兩項(xiàng)部門(mén)規(guī)章——《關(guān)于完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)協(xié)議管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于印發(fā)基本醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)協(xié)議管理經(jīng)辦規(guī)程的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》《通知》）部署的，具備合法性，因此我們只能在此制度框架下尋求合理的規(guī)制方法。本文擬從社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律地位和醫(yī)療服務(wù)協(xié)議的法律性質(zhì)出發(fā)，探討民事合同規(guī)制方法在協(xié)議管理中的應(yīng)用，以及特殊的違約救濟(jì)手段——懲罰性賠償引入醫(yī)療服務(wù)協(xié)議的可行性，為社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過(guò)協(xié)議管理防范騙保行為提供對(duì)策建議。

1協(xié)議管理的法律屬性

社會(huì)保險(xiǎn)法第31條規(guī)定，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥品經(jīng)營(yíng)單位簽訂服務(wù)協(xié)議，規(guī)范醫(yī)療服務(wù)行為；根據(jù)人社部頒發(fā)的《意見(jiàn)》，醫(yī)藥機(jī)構(gòu)違反服務(wù)協(xié)議約定的，應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議追究違約方責(zé)任；另根據(jù)《通知》的要求，醫(yī)藥機(jī)構(gòu)違約的，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只能采用約談、限期整改、暫停支付、拒付費(fèi)用、暫停或終止協(xié)議等措施要求其承擔(dān)違約責(zé)任，同時(shí)提交人社、公安、衛(wèi)健等行政部門(mén)采取行政措施。但是在實(shí)踐中，行政部門(mén)不居于社保經(jīng)辦工作的第一線，而且往往出于人員、經(jīng)費(fèi)方面的考慮，在處理服務(wù)機(jī)構(gòu)騙保案件的問(wèn)題上表現(xiàn)得不夠積極，再加上很多案件需要聯(lián)合工商、藥監(jiān)、衛(wèi)健多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，在協(xié)調(diào)上也有很多困難，因此懲治違法行為的重?fù)?dān)就落到了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的肩上。為了達(dá)到威懾的效果，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都希望能夠類(lèi)推適用社會(huì)保險(xiǎn)法對(duì)騙保行為處以二至五倍行政處罰的條款，但是又忌憚?dòng)趨f(xié)議管理“去行政化”的性質(zhì)，于是在服務(wù)協(xié)議或者地方性規(guī)章中使用了“二至五倍退款”“二至五倍賠償”等字眼，在實(shí)施DRGs點(diǎn)數(shù)法支付的一些地區(qū)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)嘗試采用扣除二至五倍病組點(diǎn)數(shù)的做法，但是這些監(jiān)管手段在實(shí)質(zhì)上與行政處罰并無(wú)二致，而且“退款”和“賠償”也不能作為罰款進(jìn)入財(cái)政專(zhuān)戶，只能進(jìn)入醫(yī)?；?，此做法于法無(wú)據(jù)，存在著較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，協(xié)議管理的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)從經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律定位和服務(wù)協(xié)議的法律屬性兩個(gè)方面來(lái)界定。1.1社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律地位。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律地位并不明確。一方面，我國(guó)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行政機(jī)關(guān)的色彩濃厚。從法律性質(zhì)來(lái)看，其系“參公管理的事業(yè)單位”，集行政管理權(quán)和經(jīng)辦服務(wù)職能于一身，行政費(fèi)用來(lái)源于同級(jí)政府財(cái)政的劃撥，社會(huì)保險(xiǎn)法第83條關(guān)于“用人單位和個(gè)人對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)侵害參保權(quán)益的可提起行政復(fù)議和行政訴訟”的規(guī)定似乎也印證了這一判斷；另一方面，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與服務(wù)機(jī)構(gòu)之間是平等的民事關(guān)系，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是醫(yī)療服務(wù)購(gòu)買(mǎi)法律關(guān)系中的民事主體。按照社會(huì)保險(xiǎn)的一般原理，社?；鹩袆e于公共財(cái)政資金，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是統(tǒng)籌地區(qū)參保人利益的代表，其與醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的地位平等，系受參保人的委托向醫(yī)藥機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，這與代表公共利益的政府部門(mén)向社會(huì)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的性質(zhì)是存在本質(zhì)差別的，前述人社部的兩個(gè)規(guī)章中規(guī)定的協(xié)議管理、服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)是違約責(zé)任等條款也支持這一觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在醫(yī)療服務(wù)協(xié)議管理中扮演的角色應(yīng)當(dāng)是民事主體。首先，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法中只規(guī)定了參保單位和個(gè)人的權(quán)利救濟(jì)途徑，并沒(méi)有要求醫(yī)療服務(wù)協(xié)議爭(zhēng)議也要按照這一途徑解決，《意見(jiàn)》等部門(mén)規(guī)章中也沒(méi)有做明確的要求，按照“法無(wú)禁止皆自由”的原則，爭(zhēng)議處理辦法應(yīng)當(dāng)由醫(yī)、保雙方自由選擇，而不應(yīng)當(dāng)直接按照行政爭(zhēng)議程序來(lái)處理，那么將經(jīng)辦機(jī)構(gòu)認(rèn)定為民事主體更合理。其次，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是參保人群體利益的代表，這種利益可以進(jìn)而分解到每一位參保人，這不同于帶有“不特定多數(shù)人享有”和“不可分解”性質(zhì)的公共利益，也就是說(shuō)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)代表是私法意義上的個(gè)體化利益，這與醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)追求的成本補(bǔ)償利益，甚至是商業(yè)利益是相互對(duì)立且平等的，并無(wú)高下之分。因此，在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與醫(yī)藥機(jī)構(gòu)的法律關(guān)系中，將二者都認(rèn)定為民事主體是適宜的。1.2醫(yī)療服務(wù)協(xié)議的法律性質(zhì)。協(xié)議是醫(yī)保管理上的概念，法律性質(zhì)為合同。合同可分為公法合同與私法合同，后者系特殊的合同類(lèi)型，由行政主體與行政相對(duì)人簽訂，行政主體在合同履行過(guò)程中可享有行政優(yōu)先權(quán)，具體表現(xiàn)為監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和解除權(quán)。有學(xué)者主張將醫(yī)療服務(wù)協(xié)議認(rèn)定為公法合同，這樣可以由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)揮優(yōu)先權(quán)來(lái)規(guī)制醫(yī)藥機(jī)構(gòu)的騙保行為。此觀點(diǎn)值得商榷，除了上文所論證的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的民事主體地位以及現(xiàn)行法律法規(guī)中沒(méi)有特別規(guī)定的理由之外，退一步講，即使將服務(wù)協(xié)議認(rèn)定為行政合同，行政優(yōu)先權(quán)也難以有效解決騙保問(wèn)題。目前的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行為的震懾，提高騙保的成本，眾所周知，監(jiān)督權(quán)和指揮權(quán)處于“事中”管理階段，其發(fā)揮作用的機(jī)制主要表現(xiàn)為對(duì)違法行為的事先預(yù)防，而經(jīng)辦機(jī)構(gòu)確認(rèn)了醫(yī)藥機(jī)構(gòu)的騙保行為，單方面解除服務(wù)協(xié)議之后，也無(wú)法阻礙該機(jī)構(gòu)在本合同履行期結(jié)束之后再次成為服務(wù)機(jī)構(gòu)，行政合同的規(guī)制效果并不理想。因此，本文主張將醫(yī)療服務(wù)協(xié)議認(rèn)定為民事合同，努力發(fā)掘民事法律規(guī)制手段在規(guī)制騙保中的積極作用。

2懲罰性賠償引入?yún)f(xié)議管理的可行性分析

“同命不同價(jià)”折射司法空白，有違憲法精神，已成社會(huì)焦點(diǎn)。立法與司法機(jī)關(guān)也已有共識(shí)，且最高人民法院表態(tài)，擬出臺(tái)相關(guān)決定解決“同命不同價(jià)”問(wèn)題。本案當(dāng)事人既然達(dá)成賠償協(xié)議，且賠償金額高于當(dāng)時(shí)法律規(guī)定應(yīng)獲賠償金額，義務(wù)人已經(jīng)履行協(xié)議約定義務(wù)，賠償權(quán)利人反悔，則涉及法院在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)誠(chéng)信缺乏的情形下做出維護(hù)誠(chéng)信判決還是鼓勵(lì)當(dāng)事人投機(jī)。人民法院依據(jù)現(xiàn)行法律與司法解釋?zhuān)袥Q受害人家長(zhǎng)敗訴并無(wú)不當(dāng)。因此，當(dāng)損害發(fā)生時(shí)，在特定情形下，當(dāng)事人選擇解決賠償?shù)臅r(shí)機(jī)與技巧，當(dāng)然決定著賠償結(jié)果。

[案情簡(jiǎn)介]

*年12月15日凌晨6時(shí)許，在*市江北區(qū)郭家沱街道租房居住的何青志夫婦，到農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)賣(mài)豬肉，其女何源與兩同學(xué)乘同一輛三輪車(chē)，結(jié)伴去學(xué)校上學(xué)。當(dāng)三輪車(chē)行駛到郭家沱長(zhǎng)城公司上坡路段時(shí)，迎面駛來(lái)的一輛滿載貨物的卡車(chē)（渝B28355）剎車(chē)不及，車(chē)輛失控，發(fā)生側(cè)翻，壓住三輪車(chē)，致車(chē)上三學(xué)生當(dāng)場(chǎng)死亡。

經(jīng)查，渝B28355號(hào)卡車(chē)登記車(chē)主為*鋪金公路運(yùn)輸有限公司，實(shí)際車(chē)主為劉豐云，肇事駕駛員劉定紅（已判刑三年）。*年1月7日，交警認(rèn)定劉定紅負(fù)事故全部責(zé)任。

事故發(fā)生后，各方當(dāng)事人自愿選擇協(xié)商解決方式。在有當(dāng)?shù)卣?、交警等參與下，*年12月17日，各方當(dāng)事人達(dá)成賠償協(xié)議，兩位城鎮(zhèn)戶口女孩的家人各自得到了20余萬(wàn)元的賠償。14歲的何源雖然從出生時(shí)起就隨父母在屬于*主城區(qū)的郭家沱街道生活，但因是農(nóng)村戶口，按當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定，何青志夫婦只得到5萬(wàn)余元的死亡賠償金和4萬(wàn)元的補(bǔ)償金。

從*年1月起，何源等三少女因車(chē)禍遇難卻遭遇“同命不同價(jià)”賠償，經(jīng)新聞媒體報(bào)道后，激起了社會(huì)上對(duì)“同命不同價(jià)”話題的大討論。為了給女兒討一個(gè)公道，討一個(gè)能讓所有農(nóng)村戶口的人心服口服的解釋?zhuān)吻嘀痉驄D四處奔走反映。同年11月1日，*市高級(jí)法院施行《關(guān)于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），提出有條件地實(shí)行“同命同價(jià)”。何青志夫婦遂于同年11月14日，將肇事車(chē)輛所掛靠的公司、實(shí)際車(chē)主、肇事司機(jī)告到*市江北區(qū)法院，要求三被告共同賠償死亡賠償金、喪葬費(fèi)計(jì)133196元。

提綱

一、關(guān)于協(xié)議離婚制度

（一）當(dāng)前協(xié)議離婚制度存在的問(wèn)題。

1、婚姻程序使惡意離婚者有機(jī)可乘。

2、離婚協(xié)議缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力。

3、婚后的監(jiān)督措施不便操作。