1理論回顧

有多種理論來解釋通貨膨脹和赤字之間關(guān)系的傳導(dǎo)機(jī)制，主要包括以下幾種：

一是Barro(1976)在討論李嘉圖理論體系中持續(xù)赤字是否導(dǎo)致通貨膨脹的問題時(shí)認(rèn)為，一旦政府債務(wù)存量的增長率超過了產(chǎn)出增長率，持續(xù)赤字就會(huì)通過貨幣化的形式引起通貨膨脹。

二是Sargent和Wallce(1981)就時(shí)間、利率對財(cái)政赤字的影響進(jìn)行了詳實(shí)的論證，指出對于給定現(xiàn)值的財(cái)政赤字，如果現(xiàn)在較少地采用鑄幣稅（也即貨幣發(fā)行）彌補(bǔ)，即一部分財(cái)政赤字由國債發(fā)行彌補(bǔ)，則將來勢必要用比原本更多的鑄幣去彌補(bǔ)。

三是Dornbusch(1998)等提出的分析框架，認(rèn)為通貨膨脹對債務(wù)存量的實(shí)際價(jià)值和實(shí)際利息率具有顯著影響。

四是Wray(1997)等提出的成本效應(yīng)理論，認(rèn)為赤字影響總供給。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家政權(quán)的基石，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。面對我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí),為了推進(jìn)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政消赤保平工作，2001年7月20日縣六屆人大常委會(huì)第26次會(huì)議作出《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政消赤保平工作的決議》。最近，根據(jù)縣委的部署，縣七屆人大常委會(huì)又組成專門調(diào)研組，采取召開不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長座談會(huì)，廣泛聽取意見和建議，查閱有關(guān)消赤保平資料，多次召開碰頭會(huì)等形式，摸清實(shí)情，掌握根源，商討對策。現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字和“消赤保平”工作現(xiàn)狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)本年度內(nèi)財(cái)政收入不夠支出的虧空部分，其中包括掛賬和負(fù)債。兩年半來，雖然縣政府認(rèn)真貫徹縣六屆人大常委會(huì)的《決議》，投入滿腔熱忱和大量精力，采取多種措施，但消赤保平工作收效并不明顯。從總體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字進(jìn)一步加劇。經(jīng)縣審計(jì)局、財(cái)政局調(diào)查核實(shí)，2002年底全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)帳面赤字為16209萬元(不包括中小學(xué)校負(fù)債9255萬元，下同)，隱形赤字5953萬元，兩項(xiàng)合計(jì)實(shí)際赤字為22162萬元。有35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)赤字，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的97.2%。其中：赤字在100萬元以下的有12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(共601萬元,占2.7%)，100萬元到500萬元的有16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(共3467萬元，占15.6%)，500萬元到1000萬元的有3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(共2223萬元,占10%)，1000萬元以上的有4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(共15871萬元,占71.7%)。2001年全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字總額為26511萬元,比上年增長100%，2002年赤字總額比上年下降16.4%。2002年赤字比2000年增加200萬元以上的有…….等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增加金額合計(jì)9183萬元，2002年比2000年赤字增長兩倍以上的有……..等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增加金額為8381萬元。赤字資金來源：有金融機(jī)構(gòu)借款9834萬元，其他機(jī)構(gòu)借款3220萬元，個(gè)人借款1904萬元，占用專項(xiàng)資金478萬元，應(yīng)付未付5264萬元，其他渠道1462萬元。

鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字的嚴(yán)峻形勢，縣委、縣政府一直把鄉(xiāng)鎮(zhèn)消赤保平工作提高到加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的高度來對待。2000年縣委、縣政府分別下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的通知》（×委發(fā)[2000]95號）、《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理，限期消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債的通知》（×政發(fā)[2000]81號）等文件，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)財(cái)政管理，采取各種有效措施，逐步消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字。同年，縣政府成立了“××縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政消赤保平工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，縣財(cái)政局成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政消赤保平工作辦公室，具體負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政消赤保平工作。2001年3月縣財(cái)政局制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入上臺階、消赤保平的獎(jiǎng)勵(lì)政策,決定對抓收入有成效、消赤明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別給予收入上臺階、消赤保平和當(dāng)年綜合財(cái)政收支平衡等獎(jiǎng)勵(lì)，對赤字加劇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予通報(bào)批評。三年來共兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)資金314萬元，下達(dá)困難補(bǔ)助資金351萬元，并對消赤保平工作落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以通報(bào)批評?？h財(cái)政部門組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所（組）有關(guān)人員的業(yè)務(wù)水平，樹立了依法理財(cái)?shù)挠^念，增強(qiáng)了消赤保平的責(zé)任感。

2002年縣財(cái)政在我縣實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革和上年度多次增加機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員工資的大背景下，對縣鄉(xiāng)財(cái)政體制進(jìn)行了重大調(diào)整，大幅調(diào)高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)。其中：行政人員和教職員工提高到20000元/年人，其他事業(yè)人員提高到16000元/年人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出基數(shù)從2001年的12722萬元提高到2002年的23924萬元。2003年又進(jìn)一步提高人員經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出基數(shù)又比上年增加了1500多萬元，同時(shí)提高各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展資金的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。由于連續(xù)兩年的重大調(diào)整，大大增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可支配能力。為確保教師工資及時(shí)足額發(fā)放，2002年3月縣政府發(fā)出了《關(guān)于批轉(zhuǎn)××縣中小學(xué)教師工資財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放實(shí)施細(xì)則的通知》，從2002年5月1日起，對農(nóng)村中小學(xué)校所有財(cái)政供養(yǎng)的在編在職正式教職工工資實(shí)行統(tǒng)一發(fā)放。為加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行事前、事中、事后的全程監(jiān)督和管理，提高財(cái)政資金使用效率，實(shí)行了以財(cái)政電子計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，靈溪、龍港、金鄉(xiāng)、錢庫、宜山和巴曹等鎮(zhèn)分別建立了鎮(zhèn)預(yù)算會(huì)計(jì)核算中心，對所屬預(yù)算單位實(shí)行財(cái)政集中統(tǒng)一核算。

2003，縣委、縣政府狠下決心，解決了歷年來一直未能解決的臨時(shí)工清退問題，共清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)工349名，為進(jìn)一步消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字奠定了基礎(chǔ)。

財(cái)政赤字政策是宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，它既是應(yīng)對短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)熨平經(jīng)濟(jì)周期的重要手段，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展某些階段上也是擴(kuò)大公共投資、提高經(jīng)濟(jì)長期增長率的重要方式。赤字政策的使用，既要有量的考慮，即赤字率高低的選擇，也要有質(zhì)的考慮，即赤字使用方向上的選擇。赤字政策如果運(yùn)用得當(dāng)，能夠起到維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面的作用。

財(cái)政赤字政策的國際經(jīng)驗(yàn)及其啟示

縱觀各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，特別是美國、日本和歐洲一些國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，我們發(fā)現(xiàn)財(cái)政赤字政策使用相當(dāng)廣泛，這些國家積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，值得我們認(rèn)真研究借鑒。

一、財(cái)政應(yīng)追求長期平衡而不是短期平衡

財(cái)政收支平衡是宏觀經(jīng)濟(jì)政策追求的基本目標(biāo)之一。但這種平衡主要應(yīng)立足于長期平衡，而不僅僅是短期平衡。從歷史上看，美國、日本和歐洲的赤字率在短期內(nèi)都曾出現(xiàn)過較大的波動(dòng)，如從1981年到2000年的20年間里，美國、日本、法國、德國和英國的赤字率最高分別達(dá)到過6%、7.3%、6.0%、3.3%和7.7%，但其長期赤字率則基本穩(wěn)定在2.5%左右。上述幾國過去20年間平均赤字率分別為2.6%、2.5%、3.1%、2.2%和2.6%。這說明在一定時(shí)期根據(jù)實(shí)際需要實(shí)行一些短期的財(cái)政赤字，以此換來財(cái)政長期的平衡是必要的。歸根結(jié)底，財(cái)政平衡是要以經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，脫離經(jīng)濟(jì)總體情況的財(cái)政平衡既無意義也不可持續(xù)。

財(cái)政赤字在短期波動(dòng)而在長期平衡首先是由經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)引起的。除去戰(zhàn)爭因素赤字較高的年份往往都是經(jīng)濟(jì)比較蕭條的年份，如美國20世紀(jì)以來出現(xiàn)過四次赤字比較嚴(yán)重的時(shí)期，赤字率超過了3%，究其原因都是由經(jīng)濟(jì)蕭條引起的。而隨后的赤字率下降甚至赤字減少出現(xiàn)贏余又都是經(jīng)濟(jì)狀況轉(zhuǎn)好、經(jīng)濟(jì)進(jìn)入復(fù)蘇和高漲期的結(jié)果。比較典型的如美國20世紀(jì)90年代中期以后的經(jīng)濟(jì)高增長最終消除了美國的巨額財(cái)政赤字，并轉(zhuǎn)而出現(xiàn)贏余。因而在經(jīng)濟(jì)周期的不同階段上，財(cái)政收支是不平衡的，而在一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)周期中，財(cái)政收支則又應(yīng)是相對平衡或是基本平衡的。

編者按：本文主要從多國債務(wù)發(fā)出“SOS”；全球呼吁減赤“聲高浪急”；市場恐慌令歐元遭打壓；減赤也是一柄“雙刃劍”進(jìn)行論述。其中，主要包括：越來越多的國家被卷入主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的漩渦之中、四國財(cái)政赤字狀況超出歐盟所規(guī)定的上限，要求其削減赤字、國際貨幣基金組織日前發(fā)表的有關(guān)各國公共財(cái)政的報(bào)告預(yù)測、不少有識之士乃至政府要員都發(fā)出削減赤字的強(qiáng)烈呼吁、財(cái)政赤字和巨額國債將使投資者擔(dān)憂美國政府信用、歐盟聯(lián)合國際貨幣基金組織宣布出臺總額7500億歐元的救助機(jī)制、市場存在另一種擔(dān)憂是歐洲央行購買政府債券可能會(huì)引發(fā)通脹、救助資金的出資國能否確保資金及時(shí)到位也備受市場關(guān)注、削減赤字是一把“雙刃劍”等，具體請?jiān)斠姟?/p>

[摘要]從歐洲到美洲，乃至亞洲，社會(huì)各界對主權(quán)信用風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注度正在日益增強(qiáng)。國際貨幣基金組織（IMF）5月14日更是在敦促發(fā)達(dá)國家采取“緊急措施”解決高額財(cái)政赤字問題時(shí)警告說，如果該問題得不到有效解決，不僅歐洲債務(wù)危機(jī)得不到緩解，就連發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將受到極大拖累。

1多國債務(wù)發(fā)出“SOS”

自去年10月希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)以來，越來越多的國家被卷入主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的漩渦之中。5月12日，歐盟委員會(huì)對丹麥、芬蘭、塞浦路斯及保加利亞4個(gè)成員國也發(fā)出警告，表示四國財(cái)政赤字狀況超出歐盟所規(guī)定的上限，要求其削減赤字。至此，歐盟27個(gè)成員國中已有24個(gè)成員國財(cái)政赤字狀況超標(biāo)，僅只有愛沙尼亞、瑞典和盧森堡符合歐盟規(guī)定的3%的上限。而英國當(dāng)前財(cái)政年度和下一財(cái)政年度的預(yù)算赤字規(guī)模也將超過政府預(yù)期，2010年英國預(yù)算赤字將為歐盟27個(gè)成員國中最高。

除了歐洲方面政府債務(wù)“告急”外，美國和日本等發(fā)達(dá)國家的財(cái)政狀況也是紅燈頻閃。5月12日美國財(cái)政部在月度預(yù)算公告中稱，美國聯(lián)邦政府4月份預(yù)算赤字為826.9億美元，這是美國聯(lián)邦政府連續(xù)第19個(gè)月出現(xiàn)預(yù)算赤字。有預(yù)測說美國2011年財(cái)政赤字將高達(dá)1.6萬億美元，全部負(fù)債更是占到GDP的50%以上。而日本財(cái)務(wù)省發(fā)表的數(shù)據(jù)更是糟糕：日本國家債務(wù)總額已占其GDP的229%，位列發(fā)達(dá)國家之首。

國際貨幣基金組織日前發(fā)表的有關(guān)各國公共財(cái)政的報(bào)告預(yù)測，發(fā)達(dá)國家總體財(cái)政赤字占經(jīng)濟(jì)總量的比例將由2007年的73%增至2015年的110%。西方七國的這一比例將升至二戰(zhàn)以來最高水平。更有不少專家認(rèn)為，在希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)引爆后，西班牙、葡萄牙、日本，英國、以及美國都可能成為“下一個(gè)希臘”。從表面來看，金融危機(jī)是歐洲債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的“催化劑”，導(dǎo)致歐洲政府入不敷出現(xiàn)象加劇惡化。但從更深層次來看，這意味著原來高福利、低增長、制度僵化的歐元體制已出現(xiàn)問題，難以持續(xù)下去，削減赤字已是不可避免的事情。

編者按：本文主要從為什么提出這個(gè)問題；什么是財(cái)政支出效益；理財(cái)觀念的轉(zhuǎn)變——收與支的關(guān)系；提高財(cái)政支出效益應(yīng)處理好的幾種關(guān)系進(jìn)行論述。其中，主要包括：我國當(dāng)前國家財(cái)政特別是中央財(cái)政相當(dāng)困難、增收與節(jié)支并重，從道理上講是沒有人反對的、稅務(wù)部門已從財(cái)政部門分離出去、經(jīng)濟(jì)效益是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心問題、財(cái)政支出項(xiàng)目的千差萬別，也給考核效益帶來復(fù)雜的問題、加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高支出效益、我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是走向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、市場是一種資源配置方式，財(cái)政也是一種資源配置方式、基礎(chǔ)性、公益性投資與競爭性、盈利性投資等，具體請?jiān)斠姟?/p>

一、為什么提出這個(gè)問題

黨中央和國務(wù)院提出了我國今后l5年的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的宏偉目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)變增長方式中，國家財(cái)政面臨兩方面的任務(wù)：一方面，是通過財(cái)稅改革并加大科技和教育投入，促進(jìn)增長方式加快轉(zhuǎn)變；另一方面，是財(cái)政本身由供給型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)樾б嫘拓?cái)政。后一方面是財(cái)政工作的一個(gè)根本性轉(zhuǎn)變。

我國當(dāng)前國家財(cái)政特別是中央財(cái)政相當(dāng)困難，財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，債務(wù)負(fù)擔(dān)很重。為了克服當(dāng)前的財(cái)政困難，黨中央提出振興財(cái)政的號召，關(guān)鍵措施是增收節(jié)支。一方面，要完善稅制，加強(qiáng)征管，強(qiáng)調(diào)集中，糾正財(cái)力分散化的趨勢；另一方面，要嚴(yán)格控制財(cái)政支出，杜絕各種浪費(fèi)現(xiàn)象。增加收人，對克服財(cái)政困難固然重要，但控制支出和提高支出效益同等重要。

在財(cái)政管理中，增收與節(jié)支并重，從道理上講是沒有人反對的。但在實(shí)際工作中，重收輕支，重投人輕效益，卻是一種普遍存在的現(xiàn)象。有些人自覺或不自覺地陷入一種扭曲的思維方式，認(rèn)為財(cái)政工作首要的是多收，收人越多，支出規(guī)模就越大，工作成績也就越大，至于支出效益可以放到第二層次的次要地位。這是從供給型財(cái)政向效益型財(cái)政轉(zhuǎn)變中亟待扭轉(zhuǎn)的一種不良傾向。

從財(cái)政部門的職責(zé)分工看，稅務(wù)部門已從財(cái)政部門分離出去，相對獨(dú)立地專司稅收征管工作，財(cái)政部門理應(yīng)集中主要精力抓好財(cái)政支出管理工作。從中央與地方的分工看，在分稅制模式下，絕大部分收人集中在中央，而絕大部分支出下放到地方使用和管理。十分明顯，提高支出效益的主要任務(wù)自然落在地方財(cái)政身上。

編者按：本文主要從關(guān)于我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)有分析與判斷；沒有認(rèn)識和計(jì)算的政府財(cái)政赤字；財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)將出在缺乏有效管理的地方政府赤字和債務(wù)；建議進(jìn)行論述。其中，主要包括：國債余額和赤字分別占當(dāng)年GDP的比重、需要從基本概念說起、中央代地方政府發(fā)債，實(shí)質(zhì)上就是中央代地方政府打了赤字、中央政府代地方政府發(fā)債的數(shù)量根本沒有作為地方政府的赤字計(jì)算、與目前政府預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)行的是收付實(shí)現(xiàn)制，而不是權(quán)責(zé)發(fā)生制有關(guān)、我國許多地方政府尤其是中西部的地方政府可能將長期存在赤字和借債情況、地方政府的債務(wù)歸還問題也需要引起高度重視、修改《預(yù)算法》、建立地方財(cái)政預(yù)算對地方債務(wù)管理的制度和專門機(jī)構(gòu)、推進(jìn)政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革，逐步由收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制等。具體請?jiān)斠姟?/p>

一、關(guān)于我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)有分析與判斷

至今為止的研究成果表明，源自國債和赤字的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是國債余額和赤字分別占當(dāng)年GDP的比重；二是政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)狀況。2002年3月，財(cái)政部在向人大做的2001年決算和2002年預(yù)算的報(bào)告中，明確公布了國債負(fù)擔(dān)率和赤字率兩個(gè)指標(biāo)。2001年中央財(cái)政赤字2598億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為2.7%，債務(wù)余額15608億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為16.3%。從這兩個(gè)指標(biāo)來看，與國際上許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家相比，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不是很大。從政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)來看，現(xiàn)有國內(nèi)的研究成果和國際組織、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家對中國的研究成果表明，這部分債務(wù)占GDP的比重約為75～125%左右（世界銀行：1998年，劉成：2000年）。將這部分債務(wù)進(jìn)行國際比較，隱性及或有債務(wù)的指標(biāo)也不是很高。以美國為例，大致與我國公布的國債負(fù)擔(dān)率和赤字率同一口徑的聯(lián)邦債務(wù)率，目前在50%左右，1993年底的聯(lián)邦債務(wù)大約為3.2萬億美元，但是如果考慮隱性債務(wù)，聯(lián)邦債務(wù)幾乎是官方數(shù)字的3倍（哈維·S·羅森：《財(cái)政學(xué)》）。國內(nèi)的研究成果反映，許多國家政府隱性及或有債務(wù)規(guī)模都很大（劉成，2000年），與此相比，中國政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不是很大。

上述的判斷已經(jīng)基本形成共識，無論從官方公布的數(shù)據(jù)，還是經(jīng)濟(jì)學(xué)界研究的成果，可以說已經(jīng)為人所認(rèn)識的政府赤字和債務(wù)表明，盡管隨著債務(wù)的擴(kuò)大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在積累，但是短期來看風(fēng)險(xiǎn)不大。

二、沒有認(rèn)識和計(jì)算的政府財(cái)政赤字

首先，需要從基本概念說起。重溫什么是財(cái)政赤字和政府債務(wù)？現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)理論中的定義是，財(cái)政赤字是政府支出大于收入的數(shù)量。當(dāng)政府形成財(cái)政赤字時(shí)，它就必須向公眾舉債來支付其款項(xiàng)。為了借債，政府需要發(fā)行債券，即用以承諾將來償還的一種借據(jù)。政府債務(wù)指政府借款總額或累計(jì)額。理解赤字和債務(wù)的關(guān)鍵點(diǎn)在于：政府債務(wù)是政府應(yīng)付款的存量，而財(cái)政赤字是政府支出大于收入而形成的新債務(wù)流量（保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第16版）。我國自1993年起，規(guī)范了財(cái)政赤字的彌補(bǔ)辦法，即全部由發(fā)行國債來彌補(bǔ)赤字，而不準(zhǔn)許向銀行借款和透支，自此上述定義完全可以適用于我國。

一、關(guān)于我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)有分析與判斷

至今為止的研究成果表明，源自國債和赤字的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是國債余額和赤字分別占當(dāng)年GDP的比重；二是政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)狀況。2002年3月，財(cái)政部在向人大做的2001年決算和2002年預(yù)算的報(bào)告中，明確公布了國債負(fù)擔(dān)率和赤字率兩個(gè)指標(biāo)。2001年中央財(cái)政赤字2598億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為2.7%，債務(wù)余額15608億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為16.3%。從這兩個(gè)指標(biāo)來看，與國際上許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家相比，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不是很大。從政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)來看，現(xiàn)有國內(nèi)的研究成果和國際組織、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家對中國的研究成果表明，這部分債務(wù)占GDP的比重約為75～125%左右（世界銀行：1998年，劉成：2000年）。將這部分債務(wù)進(jìn)行國際比較，隱性及或有債務(wù)的指標(biāo)也不是很高。以美國為例，大致與我國公布的國債負(fù)擔(dān)率和赤字率同一口徑的聯(lián)邦債務(wù)率，目前在50%左右，1993年底的聯(lián)邦債務(wù)大約為3.2萬億美元，但是如果考慮隱性債務(wù)，聯(lián)邦債務(wù)幾乎是官方數(shù)字的3倍（哈維·S·羅森：《財(cái)政學(xué)》）。國內(nèi)的研究成果反映，許多國家政府隱性及或有債務(wù)規(guī)模都很大（劉成，2000年），與此相比，中國政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不是很大。

上述的判斷已經(jīng)基本形成共識，無論從官方公布的數(shù)據(jù)，還是經(jīng)濟(jì)學(xué)界研究的成果，可以說已經(jīng)為人所認(rèn)識的政府赤字和債務(wù)表明，盡管隨著債務(wù)的擴(kuò)大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在積累，但是短期來看風(fēng)險(xiǎn)不大。

二、沒有認(rèn)識和計(jì)算的政府財(cái)政赤字

首先，需要從基本概念說起。重溫什么是財(cái)政赤字和政府債務(wù)？現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)理論中的定義是，財(cái)政赤字是政府支出大于收入的數(shù)量。當(dāng)政府形成財(cái)政赤字時(shí)，它就必須向公眾舉債來支付其款項(xiàng)。為了借債，政府需要發(fā)行債券，即用以承諾將來償還的一種借據(jù)。政府債務(wù)指政府借款總額或累計(jì)額。理解赤字和債務(wù)的關(guān)鍵點(diǎn)在于：政府債務(wù)是政府應(yīng)付款的存量，而財(cái)政赤字是政府支出大于收入而形成的新債務(wù)流量（保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第16版）。我國自1993年起，規(guī)范了財(cái)政赤字的彌補(bǔ)辦法，即全部由發(fā)行國債來彌補(bǔ)赤字，而不準(zhǔn)許向銀行借款和透支，自此上述定義完全可以適用于我國。

按照上述的定義，我們從下面的表格數(shù)據(jù)中會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)重要的矛盾和問題。

摘要:財(cái)政赤字和公債規(guī)模失控是現(xiàn)代國家的政府共同面臨的難題。與靜態(tài)的預(yù)算平衡相比,對預(yù)算為什么不平衡的追問以及使之重新趨于平衡的法律對策更加值得關(guān)注。法律控制不同類型的財(cái)政赤字的目標(biāo),都指向預(yù)算平衡:其法律意蘊(yùn)應(yīng)當(dāng)由傳統(tǒng)的財(cái)政收支平衡轉(zhuǎn)為總體經(jīng)濟(jì)平衡,德國經(jīng)濟(jì)憲法中有關(guān)總體經(jīng)濟(jì)平衡的規(guī)定可以為我國提供最具參考價(jià)值的借鑒。至于通過專門立法促進(jìn)預(yù)算平衡的典型,當(dāng)屬美國聯(lián)邦的赤字削減型預(yù)算平衡規(guī)則。盡管其因?yàn)樵噲D改變和突破聯(lián)邦權(quán)力的分立制衡原則而經(jīng)司法審查認(rèn)定為違憲,然而,對促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)法的理論研究而言,仍不失為極佳的制度范例。

關(guān)鍵詞:預(yù)算平衡;總體經(jīng)濟(jì)平衡;法律促進(jìn);促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)法

一、問題的提出

預(yù)算平衡或稱財(cái)政穩(wěn)健是各國財(cái)政憲法和法律中最重要的基本原則,然而,近一個(gè)世紀(jì)以來,關(guān)于預(yù)算平衡的合憲性和合法性的討論卻從未停息。一般認(rèn)為,財(cái)政收支平衡的預(yù)算案看起來似乎更合理、更合法、更合乎道德,然而,現(xiàn)實(shí)卻往往并非這么簡單。僅以美國2010年的財(cái)政赤字和公債規(guī)模為例:“預(yù)算總額高達(dá)3.72萬億美元,其中,財(cái)政赤字在西方國家,預(yù)算赤字與財(cái)政赤字的概念基本一致,但是,我國目前仍存在大量預(yù)算外甚至體制外收支項(xiàng)目,預(yù)算收支的范圍要比財(cái)政收支的范圍小一些,使用財(cái)政赤字的概念更能描繪我國的財(cái)政狀況。預(yù)計(jì)達(dá)到1.56萬億,約占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的10.6%和預(yù)算總額的41.9%”,“截至2010年6月1日,公債余額高達(dá)13萬億美元,占GDP的90%”[1]。財(cái)政收入不足以支持財(cái)政支出需要而產(chǎn)生的財(cái)政赤字和由此累積的公債規(guī)模失控問題,已成為困擾現(xiàn)代國家政府的共同治理難題。美國向來以迅速解決經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的難題見長,也總是能作出最有效的制度性回應(yīng),其預(yù)算立法的紛繁復(fù)雜程度也不亞于其他法律領(lǐng)域,還制定了專門的赤字削減型的預(yù)算平衡規(guī)則。比起賬面上的收支平衡,更值得關(guān)注的問題是:預(yù)算為什么不平衡?制度性成因何在?這么多規(guī)則為什么沒有起作用,是規(guī)則本身不合理,還是規(guī)則的執(zhí)行出了問題?

以全面統(tǒng)一的預(yù)算和對預(yù)算的有效監(jiān)督為特征的現(xiàn)代預(yù)算制度建立于20世紀(jì)初,根源于法治財(cái)政和民主財(cái)政的要求,其初衷就是為了解決各國相繼出現(xiàn)且日趨嚴(yán)重的財(cái)政赤字問題,以防范或化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)甚至財(cái)政危機(jī)。然而,預(yù)算制度后來的實(shí)踐并未如制度初創(chuàng)者所設(shè)想的那樣:財(cái)政赤字隨之逐漸削減或消除。美國自1776年建國起至今的聯(lián)邦預(yù)算,有一半財(cái)年出現(xiàn)財(cái)政赤字,其成因可能是戰(zhàn)爭或經(jīng)濟(jì)衰退,有時(shí)也沒有明顯的理由。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條,使主張赤字財(cái)政政策的凱恩斯主義漸漸成為主流,政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度、廣度和頻度加大,也深刻地影響著美國的財(cái)政政策決策和財(cái)稅立法。自1985財(cái)年至今,除了1998-2002財(cái)年出現(xiàn)財(cái)政盈余外,其余財(cái)年均出現(xiàn)財(cái)政赤字。平衡是預(yù)算的題中之義,“某種意義上,平衡預(yù)算可以視為對現(xiàn)代政府的財(cái)政權(quán)進(jìn)行更全面的憲法約束的第一步?！盵2]如果預(yù)算不需要保持平衡、財(cái)政赤字可以隨意編列,就沒有編制和執(zhí)行預(yù)算案的必要了。傳統(tǒng)預(yù)算平衡理論強(qiáng)調(diào)財(cái)政赤字只能出現(xiàn)在戰(zhàn)爭爆發(fā)或經(jīng)濟(jì)衰退年份,為何財(cái)政赤字頻現(xiàn)?

除了美國,大多數(shù)OECD國家自20世紀(jì)70年代中期起,也幾乎每年都會(huì)出現(xiàn)財(cái)政赤字。其中,固然有各國政府加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)、通過編制赤字預(yù)算案來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和充分就業(yè)的因素,也跟各國預(yù)算過程的民主化、法治化,甚至說政治化、選舉化的趨勢有關(guān)?！安蛔銥槠娴氖?財(cái)政責(zé)任的分工導(dǎo)致這些國家存在著經(jīng)常性的財(cái)政赤字?；ㄥX總比征稅來得容易,沒有什么有效的手段能夠讓財(cái)政政策的雙方進(jìn)行統(tǒng)籌安排。”[3]大多數(shù)國家的政府漸漸意識到財(cái)政赤字如此頻繁再現(xiàn),一定是哪里出了問題,而且,現(xiàn)實(shí)中的預(yù)算平衡并不那么容易做到。于是,很多政府想方設(shè)法重新平衡預(yù)算,特別是設(shè)計(jì)了很多方法來掩飾或加工預(yù)算數(shù)字,以回避真正削減財(cái)政赤字的困難:諸如玫瑰色的騙局(rosyscenarios)、短期行為(one-shots)、利用多個(gè)預(yù)算搗鬼(interbudgetmanipulation)、泡沫與支出時(shí)機(jī)的選擇(bubblesandtiming)、避重就輕(duckingthedecision)、利用政府間體制作祟(playtheintergovernmentalsystem)和星號魔術(shù)(magicasterisk)等[4],但并未真正解決問題。

[摘要]歐盟通過《馬斯特里赫特條約》和《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定了成員國的財(cái)政赤字和公共債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不能超過3%和60%，對成員國財(cái)政預(yù)算政策的制定、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和懲罰做出了規(guī)定，形成了歐盟財(cái)政預(yù)算政策的基本框架。但在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退的情況下，歐盟的財(cái)政政策難以發(fā)揮有效的作用，成員國之間的財(cái)政政策協(xié)調(diào)也缺乏機(jī)制性安排。

歐盟1993年1月生效的《馬斯特里赫特條約》和1997年6月執(zhí)行的《穩(wěn)定與增長公約》，為歐盟成員國制定財(cái)政預(yù)算政策設(shè)定了基本規(guī)則?！恶R斯特里赫特條約》規(guī)定了成員國的財(cái)政赤字和公共債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不能超過3%和60%的總原則。《穩(wěn)定與增長公約》對《馬斯特里赫特條約》這一原則做了詳盡的規(guī)定，它由一個(gè)“決議”和兩個(gè)“規(guī)定”組成，分別是《歐盟理事會(huì)關(guān)于穩(wěn)定與增長公約的決議》、《歐盟理事會(huì)關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算狀況監(jiān)督和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策監(jiān)督與協(xié)調(diào)的規(guī)定》和《歐盟理事會(huì)關(guān)于加快實(shí)施過度財(cái)政赤字程序和對有關(guān)問題說明的規(guī)定》，對成員國財(cái)政預(yù)算政策的制定、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和懲罰等做出了明確的規(guī)定和說明，形成了歐盟財(cái)政預(yù)算政策的基本框架。

一、歐盟財(cái)政預(yù)算的總原則

《穩(wěn)定與增長公約》的出發(fā)點(diǎn)是歐盟成員國必須制定中期經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定規(guī)劃（由歐元區(qū)成員國制定）和中期經(jīng)濟(jì)趨同規(guī)劃（由非歐元區(qū)成員國制定），確定實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政預(yù)算目標(biāo)的時(shí)間表，努力在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)算接衡或略有贏余。成員國負(fù)責(zé)制定和實(shí)施各自的財(cái)政預(yù)算政策，但必須遵循歐盟規(guī)定的總原則。第一，通過限制預(yù)算開支，而不是增加稅收，實(shí)現(xiàn)減少財(cái)政預(yù)算赤字的目標(biāo)。第二，財(cái)政赤字和公共債務(wù)相對較高的國家，必須加快降低財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。第三，預(yù)算支出必須提高效率，改革和控制公共消費(fèi)支出、公共養(yǎng)老金支出、醫(yī)療保健和失業(yè)補(bǔ)貼、加大國有企業(yè)民營化步伐等，把更多的政府開支用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源開發(fā)和勞動(dòng)力市場建設(shè)等生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在財(cái)政赤字和公共債務(wù)穩(wěn)定下降后，減少企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)。

二、財(cái)政政策的協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制

歐盟理事會(huì)、歐盟委員會(huì)和成員國政府負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)歐盟成員國的財(cái)政預(yù)算政策。

一、問題的提出

在國際金融海嘯的猛烈沖擊下，中國出口需求的急劇下降使得內(nèi)需不足問題日益嚴(yán)重，在此背景下，我國2005年實(shí)施的穩(wěn)健財(cái)政政策(即中性財(cái)政政策)嘎然而止，以“擴(kuò)大內(nèi)需保增長”為目標(biāo)的積極財(cái)政政策(即擴(kuò)張性財(cái)政政策)于2008年11月在我國重新啟動(dòng)。目前來看，我國現(xiàn)行的積極財(cái)政政策既有龐大的財(cái)政增支內(nèi)容(如總額約4萬億的擴(kuò)大內(nèi)需十項(xiàng)措施)，也有頻繁的減稅措施(如建國以來單項(xiàng)稅制改革減稅力度最大的增值稅轉(zhuǎn)型)，增支減稅的結(jié)果勢必使得大規(guī)模國債增發(fā)(包括中央的地方政府債券)不可避免，從而對我國財(cái)政安全運(yùn)行帶來較大沖擊，相應(yīng)地，由此引致的現(xiàn)實(shí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題則需要較為深人細(xì)致的實(shí)證研究。

從財(cái)政理論和實(shí)踐來看，一國或地區(qū)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)通常用財(cái)政赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率兩大指標(biāo)來衡量。這里，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)警戒線可界定為財(cái)政赤字與債務(wù)規(guī)模的安全區(qū)和危險(xiǎn)區(qū)之間的分界線。在此方面，“國際警戒線”通常指的是1993年正式生效并標(biāo)志歐盟誕生的《馬斯特里赫特條約》(簡稱《馬約》)中規(guī)定的兩大財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)：(I)歐盟成員國財(cái)政不應(yīng)有“過度赤字”，赤字占當(dāng)年GDP的比重(即財(cái)政赤字率)不應(yīng)超過3％；(2)一國政府債務(wù)總額占GDP的比重(債務(wù)負(fù)擔(dān)率)不應(yīng)超過0％。在國內(nèi)，常有學(xué)者引用上述兩大“國際警戒線”來判定我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況。然而，就其產(chǎn)生背景而言，《馬約》關(guān)于財(cái)政赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率的標(biāo)準(zhǔn)只是歐共體成員加人歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟的入圍標(biāo)準(zhǔn)。盡管這一標(biāo)準(zhǔn)是對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的某種度量，但就其本身而言，并不直接具備所謂“國際警戒線”的屬性。因此，部分學(xué)者對“國際警戒線”的適用性紛紛質(zhì)疑。例如，羅云毅(2003)¨1認(rèn)為，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件各不相同的其他國家而言，該標(biāo)準(zhǔn)顯然難以成為具有廣泛適用性的國際標(biāo)準(zhǔn)。賈康、趙全厚(2000)[51認(rèn)為，警戒性指標(biāo)只是起警戒作用的一般性經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)，并不一定與其他各國的具體情況吻合，特別是難以適應(yīng)對各國某個(gè)特定時(shí)期債務(wù)適度規(guī)模的判斷。倪紅日(1999)哺1則認(rèn)為3％和60％并不是赤字和債務(wù)的警戒線，而是歐盟成員國的限制線。為此，理論上就需要重新研判財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)“警戒線”問題。劉迎秋(2001)"1曾運(yùn)用債務(wù)一赤字模型對赤字率和債務(wù)率之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系進(jìn)行了理論分析；王寧(2005)¨1進(jìn)而運(yùn)用類似劉迎秋的模型，得出我國最大可承受的財(cái)政赤字率在4．04％一4．67％以及最大安全債務(wù)負(fù)擔(dān)率在50．5l％一58．36％的研究結(jié)論，但其模型較為簡單，數(shù)據(jù)也較為陳舊，從而削弱了其對目前我國施行的積極財(cái)政政策的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。總體上，現(xiàn)有文獻(xiàn)對如何確定適用于我國的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)警戒線水平方面鮮有研究或研究不夠深入。本文認(rèn)為由于國情的個(gè)體差異較大，具有普適性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)“國際警戒線”的存在性本身就是一個(gè)偽科學(xué)命題，而專門探討具體一個(gè)國家或地區(qū)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)警戒線往往更具現(xiàn)實(shí)意義和政策參考價(jià)值。為此，本文在財(cái)政赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率的模型推導(dǎo)基礎(chǔ)上，通過實(shí)證研究探求我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)兩大警戒線的大致水平，從而期望能夠?qū)ξ覈壳叭媸┬械姆e極財(cái)政政策有所啟迪和參考。

二、模型的推導(dǎo)

基于內(nèi)生增長理論、政府預(yù)算約束理論和個(gè)人跨期消費(fèi)理論，這里先對財(cái)政赤字率的警戒線模型進(jìn)行推導(dǎo)，進(jìn)而對債務(wù)負(fù)擔(dān)率的警戒線模型進(jìn)行推導(dǎo)。

(一)財(cái)政赤字率模型